流域水系生态综合治理工程采用PPP模式]实施的前期思路研究

余 民

(重庆国际投资咨询集团有限公司，重庆 400023)

0 引言

建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策。2021年10月，国务院办公厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，为社会资本参与生态保护修复提供了新的指引，明确了参与机制、重点领域、支持政策和保障机制等内容。近年来，我国各地积极推动流域水系生态综合治理工程，相应衍生出若干投融资模式，本文围绕流域水系生态综合治理工程采用PPP模式实施开展了前期思路研究。

1 采用PPP模式的重要意义

流域水系生态综合治理工程的操作模式比较多，包含PPP、EOD等。采用PPP模式具有重要意义，具体如下。

1)有助于转换政府职能，降低短期内财政支出压力。实施PPP模式，政府可以从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色。项目由社会资本(或项目公司)负责项目融资，不仅可以减轻短期内财政支出压力，又可将社会资本有效地引入流域水系环境综合治理中。

2)有助于降低项目成本费用。初始阶段社会资本与政府部门共同参与项目的识别、可行性研究、融资等建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，降低了项目费用。

3)有助于提高资源使用效能和建设、运营效率。PPP模式有利于“专业人做专业事”，引导社会资本参与到项目的建设、运营、维护等工作中来，能将社会资本在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入到项目中，还能有效地实现对项目建设与运行的控制。

4)有利于合理分配项目风险。PPP模式在项目初期可实现风险分配，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商的风险，提高了项目融资成功的可能性。政府部门(实施机构)和社会资本共同参与项目的建设和运营，可实现高效控制，有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与社会资本各方的利益。

5)具有广泛的社会意义。PPP模式下，政府部门(实施机构)和社会资本双方可以形成互利共赢、长期合作的机制，更好地为社会和公众提供服务，社会意义重大。

2 前期基本思路

实施流域水系生态综合治理工程，首先须对流域水系本底现状进行摸底调查，系统梳理存在的问题。然后基于问题，针对性地提出综合治理要达到的预期目标(定量和定性结合)。围绕预期目标，分门别类地明确治理工程举措，并细化形成实施的工程项目包。采用PPP模式实施需要着重考虑工程项目包的系统性和完整性，确保项目实施后，能够形成可量化的效果，以便于后续的绩效考核。由于社会资本方的参与，需要理清项目权属和边界，避免项目范围内出现多个实施主体，造成边界不清、相互推诿的后果。同时，在前期各方确定形成工程项目包的过程中，需要考虑一定的收益性项目(使用者付费不低于10%)，以满足财政部门的相关要求。前期基本思路内容如图1所示。

图1 前期基本思路内容

3 本底现状问题调查梳理

流域水系是一个复杂的生态系统，存在多行政区域、多行业主管部门、多实施主体相互交织的情况，生态综合治理工程是一个系统工程，主要包含水环境、水安全、水生态、水资源和水管理等环节，各个环节相互关联、相互影响。要达到综合治理的总体目标，就需要打破行政区域、行业主管部门、实施主体之间的壁垒，高效协作，形成合力。采用PPP模式推进流域水系生态综合治理，须坚持问题导向，以本底现状问题为基础。

3.1 水环境问题

1)水环境质量问题。①对相关监测断面水质达标情况进行动态监测，找出超标指标和原因。②对流域相关水库水质指标超标情况进行监测。③对流域生态基流和环境容量情况进行监测。

2)污染源问题。①对相关排水口污水排放情况进行监测。②点源污染包括城镇生活污染、污水处理设施尾水排放和工业点源污染。③面源污染包括城镇面源污染(如施工扬尘、车辆携带泥土以及大气沉降物)、农业面源污染(如畜禽及水产养殖污染、种植业面源污染、农村生活污染)等。④内源污染包括流域水系河床底泥淤积等。

3)排水系统问题。①流域沿线相关居民区、工业区排水体制是否完善，是否存在溢流、混错接等问题。②污水处理设施运行效能情况是否存在污水处理遗漏区域。③截污干管是否存在建设质量和运行维护管理等方面问题，截污干管实际过流能力是否满足需求，是否存在溢流情况，是否存在管道外水入流、入渗情况。市政排水管网是否存在雨污混接及管网结构性、功能性缺陷等问题，外流、渗漏是否发生。市政排水管网过流能力是否满足片区远期需求等。

3.2 水安全问题

①流域沿线防洪排涝体系是否健全。②分析片区洪涝主要来源，结合防洪、排涝总体布局和洪涝灾害历史数据，掌握历史重大洪涝灾害期间的雨情、水情、工情和灾情。③分析城市洪涝灾害成因和存在的主要问题。

3.3 水生态问题

①流域水系岸线建设品质、水景观打造存在的问题。②城市消极空间综合利用情况，水生态经济打造是否充分等。

3.4 水资源利用问题

①水资源开发利用情况，开发利用率是否超过警戒线。②流域水资源利用效率情况。

3.5 水管理问题

①水环境检测体系是否完备。②气象、水利等部门数据联动共享平台是否搭建完成，是否实现共建共享气象、水利、环保、管网、污水厂等相关数据，为运行管理部门提前部署应急措施提供支撑。③是否搭建排污企业监管数据平台和地理信息系统，有效管理和监督排污企业的排水行为。

4 流域水系生态综合治理工程目标

在流域水系本底调查的基础上，系统充分剖析水环境、水安全、水生态、水资源和水管理等环节存在的问题，坚持问题导向和目标导向，提出生态综合治理工程实施的目标。目标体系是流域水系生态综合治理工程的重中之重，需要与区域国土空间规划以及区域环境保护、供水、排水等专项规划衔接；与城市防洪标准衔接；与城市建设和征地拆迁计划衔接；与区域重大基础设施建设项目衔接，确保和其他规划、项目实现高效互补，形成合力，避免重复建设、重复投资。鉴于PPP模式合作期限较长，一般达10年以上，涵盖建设期和运营期，可以对综合治理目标进行有效分解，定量和定性相结合。目标体系的确定，也直接关系到PPP模式回报机制和绩效考核评价。

5 综合治理工程措施

结合流域水系本底调查问题梳理和综合治理工程目标的情况，针对性提出综合治理工程举措，主要包括水污染治理工程、防洪排涝工程、水生态系统建设工程、水资源利用工程、固废处理与资源化利用工程、水景观水经济打造工程、水环境信息化管理系统工程等方面的措施。

5.1 水污染治理工程

1)排水管网体系优化。①新建区域严格采用雨、污分流制。②建成区域加强合流制溢流管控，具备条件的实施雨污分流改造，实施混错接改造，提高干管截流倍数。③排水管网挤外水、收污水、治雨水。消除污水管网空白区和污水直排口，完善排水管网检测，实施管网改造与修复。

2)完善污水系统。①结合城镇建设规划，新改扩建污水处理厂，统筹考虑污水集中收集处理。②新改扩建截污干管。

3)工业污染管控。①强化工业偷排漏排和散排监管。②积极推进工业企业绿色清洁生产。③提高工业用水效率，推进循环利用。④开展重点企业排水在线监控。

4)农村生活污染管控。①对于农村连片及工业聚居区域逐步取消小型分散式污水处理设施，统一纳入城镇污水系统集中处理。②因地制宜，分类实施一般农村居民点可与城镇协同集中纳入处理，村与村之间联合建设处理，村内集中或分散处理。

5)流域面源污染控制。①城市面源污染管控。②农业面源污染控制。

6)水库水环境综合整治。①开展水库上游污染源排查整治，完善污水收集系统，补齐设施短板，强化污染源管控。②开展湖库生态清淤，降低水库生态负面影响。③实施水库生态修复及景观打造，构建全食物链生态系统，提升湖库自净能力。

7)河道内源污染管控。分段制定河道清淤方案和清淤计划，合理选择清淤方式、精确控制清淤深度。

5.2 防洪排涝工程

1)新建水库。衔接流域防洪规划，新建兼顾防洪、生态等功能水库。

2)防洪排涝。新建区雨水排水系统、建成区内涝点整治。

3)河道整治。根据流域水系现状以及远期规划情况，分类确定整治措施。

4)海绵城市。包括建筑与小区、城市道路、城市绿地及广场等区域。

5.3 水生态系统建设工程

1)水生态系统建设。水源涵养区构建、沿岸缓冲带构建、水生态廊道构建等。

2)水生态修复。河道形态保持、岸坡生境修复、河道水质净化等。

3)生态湿地建设。

5.4 水资源利用工程

①河道生态补水。②城乡供水及水源保护：新建、扩建、关闭一批水厂；供水管网及附属设施建设；水源保护工程。③非常规水资源利用：建设再生水水厂、管网及附属设施；雨水利用。④节水减排控制：控制城镇给水管网漏损、鼓励使用节水型设施设备，强化自备水源管理。

5.5 固废处理与资源化利用工程

污水污泥处理处置设施建设；管渠污泥处理处置设施建设；河道底泥处理处置；生活垃圾转运站建设。

5.6 水景观、水经济打造工程

水景观打造建设；水文化保护利用；水经济发展。协调“产、城、水”三者关系、推进城市更新、转换开发模式，打造“山水林田湖草”生命共同体新模式。

5.7 水环境信息化管理系统工程

搭建水环境信息化管理系统，具体包括监测感知平台、实时监控平台和管理应用平台。

6 重点关注

6.1 工程包系统完整、边界清晰

工程包系统完整，即尽可能囊括一个片区范围内流域水系生态综合治理工程的所有工程内容。流域水系生态综合治理工程是一个系统工程，要实现最终治理目标，离不开水环境、水安全、水生态、水资源和水管理等环节的具体工程举措。在实操过程中，尽可能保障工程建设内容的系统性和完整性，在前期工程项目包梳理策划的过程中，避免出现大的遗漏项影响流域综合治理总体目标的实现和后续绩效考核带来的不便。

边界清晰，即流域水系生态综合治理工程需注意项目边界清晰、权属划分明确，避免出现多个主体同时参与项目，进而导致责任划分不清晰、相互推诿的情况。前期实施机构在考虑PPP模式项目实施范围的过程中，尽可能避免多个主体同时出现在一个区域的情况。

6.2 公益性项目和收益性项目相结合

根据《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)相关要求，使用者付费比例不得低于10%；每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。流域水系生态综合治理工程中，使用者付费的项目较为有限，例如污水处理、城镇供水、再生水回用、垃圾处理等，除此之外，多数属公益性项目，没有稳定的使用者付费。因此，为满足上述10%的要求，需要在工程项目包梳理包装过程中，充分考虑纳入一定收益性项目，若新建项目存在使用者付费有限的情况，还可考虑纳入一定存量资源(如存量污水处理厂、供水厂、片区关联停车场等)进入工程项目包，以满足10%的使用者付费下限。

6.3 风险分担科学，绩效考核合理可行

风险分担各方要基于公平原则，风险由最有控制力的一方承担，承担风险与收益要相对等，承担风险需要有上限等。

绩效考核方面，涵盖建设期绩效考核和运维期绩效考核。特别是对于采用“可行性缺口补助”回报方式的项目，即年可用性付费+年运维成本付费-年使用者付费，结合绩效考核系数确定当年可行性缺口补助金额。

参考公式：当年可行性缺口补助金额=(年可用性付费×建设期绩效考核系数+年运维成本付费)×运营期绩效考核系数-年使用者付费。

在PPP实施方案编制过程中，须科学合理地制订绩效考核标准表，细化各部分分值权重，使其在项目实施过程中具有可操作性。

7 结语

流域水系生态综合治理工程是一个系统工程，采用PPP模式实施流域水系生态综合治理工程，需要坚持系统性思维，坚持问题导向，明确项目边界和治理目标，坚持公益性项目和收益性项目相结合，风险分担科学，绩效考核合理可行，以顺利推进PPP模式落地实施。