乡村振兴战略背景下我国政策性农业保险的绩效评估

尤晓静， 朱振华， 徐 杰

(1.江苏海事职业技术学院，江苏南京 211170； 2.南京财经大学人事处，江苏南京 210023；3.南京财经大学金融学院，江苏南京 210023)

随着经济的快速发展和政府实施的一系列减贫措施，我国已经全面消除了绝对贫困，减贫事业取得了巨大的成就。脱贫攻坚胜利之后，不断巩固脱贫攻坚成果，推进乡村振兴战略实施是当下我国面临的重要任务。农业保险是调控农业生产风险的重要手段，可为受灾农户提供保障资金，降低农业生产经营中的不确定性，在农民再生产过程中提供强有力的保障。农业保险不仅是巩固脱贫成果的有力武器，还有望成为实现乡村振兴的助推器。我国于2007年推进农业保险补贴试点工作，2013年全面扩大试点范围，将四川等10个省份作为绩效评价试点。大范围的推广过程中，农业保险的实际推行效果究竟如何，是一个值得研究的问题。本研究结合我国农村地区农业保险发展的实际情况，从保障水平、政府补贴水平、发展力水平和减贫能力4个方面对我国“十二五”以来的政策性农业保险绩效进行评估，以期提出政策建议，助力乡村振兴。

1 文献综述

1.1 农业保险的政策性补贴必要性研究

国内外学者将农业风险分为自然风险和市场风险。自然风险指因自然力无规律运动变化而危害农业生产活动和农作物生长，造成农产品质量和产量下降，从而可能给农户带来经济损失的可能性大小。市场风险则涵盖社会、经济、政治等多方面的不确定性。Mishra认为，政府需要对农业保险进行财政补贴。Ahsan等证实，实施农业保险可以显著增加产出，对农业保险进行财政补贴是非常必要的。在已有农业商业保险的条件下，Goodwin认为，农民在是否愿意支付保险的问题上，对待风险的态度消极，支付商业保险意愿有限。最好的方式是财政对农业保险进行补贴。Sherrick认为，把政府的农业保险财政补贴与农户的保险参与率相结合，能够提高农户的风险认识、参保意愿以及参保比例。在我国自然灾害多样且灾害逐步加重的情况下，农业保险尤其需要财政补贴。王丽芳以参保面积为量化考核对象，发现严重缺失财政补贴时，农民对农业保险需求量极低，供给曲线和需求曲线不相交，参保面积为0。政府应该对农业保险进行补贴，补贴额度为企业提供农业保险的费用与农业愿意为其支付费用的差额。包璐璐等认为，我国巨灾风险分散机制不完善，当政府不参与风险分散时，保险公司的纯商业化运作支出波动大，赔付缺口大，当财政为保险公司进行兜底时，财政支出相对较多，但赔付缺口显著降低。

通过国内外专家的研究发现：农业保险单纯依靠市场的力量不能实现健康良好的发展，商业农业保险在买方市场和卖方市场都不具备优势力量，政策对农业保险的支持必不可少。此外，农业风险高损失、农业保险高费率以及农民低支付能力这三方不易调节的矛盾需要财政作为枢纽来疏通整个农业保险发展路径。

1.2 政策性农业保险的绩效评价研究

我国在2007—2015年间累计投入780多亿元实行农业保险补贴，中央和地方各级财政在推动农业保险的顺利发展进程中发挥了主导力量。国内学者们对政策性农业保险绩效进行了探讨。陈立双等利用生产函数，发现政府在农业方面的财政支出对农业总产值的影响较大，政策对农业保险绩效有显著的促进作用。张跃华等认为，农业保险财政补贴规模要和政府财政的施政目标相符合。在绩效评价方法的研究中，郑军等通过构建生产函数模型考察农业保险财政补贴的产出弹性，分析农业保险财政补贴的最优规模。张旭光等以第1批进入政策性农业保险的内蒙古为例，利用DEA模型对财政补贴效率进行研究，结果表明保费补贴额效率较低，在之后的补贴更应体现差异性。赵君彦等用产出导向型的DEA方法构建财政补贴农业保险的绩效评价模型。黄颖用AHP法构建农业保险保费的评价指标体系，并进一步选取重要指标，利用DEA模型来研究农业保险绩效问题。李婷等利用平衡记分卡原理，构建了定性指标与定量指标相结合的多层次模型，从经济、社会、组织管理和发展潜能4个维度建立了农业保险补贴资金的绩效评价框架。王立勇等借助多期DID和DDD模型等方法，从农民收入角度分析农业保险补贴政策的效果，并进一步解析保险政策效果的异质性效应和作用机制。

综上，现有研究从不同角度考量了政策性农业保险的绩效，但大多以财政补贴效率为出发点对政策性农业保险进行评价，评价维度的研究尚不充分，同时大部分研究基于单个省份的研究，对区域化的多省份比较研究较少。因此，本研究将研究维度拓宽到保障水平、政府补贴水平、发展力水平以及减贫能力水平4个方面，利用熵权-TOPSIS方法构建了政策性农业保险绩效评价体系，对我国各省份政策性农业保险绩效进行评估，并从空间和时间维度进行比较分析，以发现我国各地区政策性农业保险发展中的不足之处，为未来农业保险的健康发展提出政策建议，助力乡村振兴。

2 研究方法

2.1 评价指标体系构建

本研究根据以下4个原则构建指标体系：(1)科学性原则。所选指标和政策性农业保险绩效有紧密联系，能反映补贴政策实施的水平和目的；并且指标的描述和含义清晰，指标配置时动静态相结合，具有相对稳定性。(2)合理性原则。为保证体系的客观合理性，尽量选取定量指标对保险补贴绩效进行描述，指标间的逻辑关系合理，尽力通过指标描述发掘农业保险补贴的各个代表性特征。(3)经济性原则。指标数据便于获取和计算，考虑实行的可得性。基于以上原则和现有文献研究，从保障水平指标、政府补贴指标、发展水平指标以及减贫能力指标4个层面来综合分析政策性农业保险的绩效问题，建立的二级指标体系如表1所示。

表1 评价指标体系建立

2.2 样本数据

以2016—2020年贫困特征依旧明显的24个省份为研究对象，选取历年《中国统计年鉴》《中国保险年鉴》《中国农村贫困监测报告》等作为数据来源。根据本研究的数据类型，指标分为正指标、负指标和适度指标。其中，正指标表示数值越大越好，负指标表示数值越小越好，适度指标表示越接近某个固定值越好。因此，选择如下3个数据处理方式对3种指标进行处理。

设有个待评方案，个评价指标。判断矩阵为：

=()×(=1，2，…，；=1，2，…，)。

若为正指标，则

(1)

实际保障、潜在保障、农业保险公司数量、保险密度以及财政支农幅度等5个指标为正指标。

若为负指标，则

(2)

贫困发生率、基尼系数和恩格尔系数等3个指标为负指标。

若为适度指标，则

(3)

其中，为固定值。所选赔付率、财政补贴、缴纳保费增加率和城乡收入比等4个指标为适度指标。叶明华研究发现，2004年以来我国农业保险赔付率逐渐稳定在70%，随着承保面上升空间逐渐减小，赔付率衰减趋势停滞。本研究的24个省份近5年保险赔付率平均为68.27%，故赔付率所选固定值为70%。各省份财政补贴额所选固定值为按比例计算的固定值。缴纳保费增加率以平均值为固定值。

由式(1)～(3)对原始数据处理后得矩阵：

=()×。

(4)

2.3 研究模型

本研究利用熵权-TOPSIS方法进行绩效评价，首先使用熵权法对各方案指标值赋予不同的权重，再对处理后的数据进行TOPSIS计算，得出绩效得分，具体模型如下。

2.3.1 熵权法模型构建 本研究利用信息熵以及各指标值的变异程度来计算多指标综合评价中的指标权重。信息熵与指标值的变异程度成反比关系，信息熵越小，对应指标所含信息量越充分，权重越大；反之权重越小。具体赋权的步骤为：计算方案下指标的指标值占指标值总和的比重。

(5)

根据信息熵得出第项指标的熵值：

(6)

设=1(ln)，则有0≤≤1，得差异性系数：

=1-。

(7)

越大指标越重要。第个方案所占权重：

(8)

2.3.2 TOPSIS模型构建 TOPSIS最早使用于系统工程中，是着重解决有限方案多目标决策分析的一种技术。随着理论外延的发展，现应用于多指标的综合评价。评价基本步骤如下：

设有个待评方案，个评价指标。原始数据矩阵为=()×。

对原始数据归一化：

(9)

得到归一化矩阵：=()×

得出最优向量值和最劣向量值：

(10)

(11)

其中：

(12)

(13)

计算各评价方案与最优值最劣值的距离：

(14)

(15)

各评价单元与最优值的相对接近程度：

(16)

越大，表明第个评价单元越接近最优水平。

3 政策性农业保险绩效评价结果与分析

基于以上指标体系和熵权-TOPSIS方法，根据MATLAB 软件运算得到各省份的农业保险绩效得分。参考《中国农村贫困监测报告》将24个省份划分为东部(包括河北、辽宁、山东、海南)、中部(包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南)、西部(包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆)3个地区，分别从空间维度和时间维度对各省份和地区的政策性农业保险绩效进行分析。

3.1 空间维度绩效分析

利用熵权-TOPSIS法计算正负理想解和贴近程度得到各省政策性农业保险绩效得分，3个地区的最终评价结果如表2所示，排名情况如图1所示。

从表2可以看出，东部地区在政策性农业保险综合评价得分最高，为0.561 5；中部地区次之，为0.516 2；西部地区得分最低，为0.466 6。从各省份来看，综合得分第一的安徽省绩效评价得分为 0.655 6，得分最差的青海为0.332 2，可见我国各省份间政策性农业保险发展程度差异较大。通过图1的具体排名可以看到，绩效排名前5位的省份分别为安徽省、内蒙古自治区、吉林省、湖南省和河北省。内蒙古自治区和湖南省作为第1批政策性农业保险试点的省份，在近10年的绩效表现排在第2、第3和第4位，安徽省和河北省是2008年第2批开始实行政策性农业保险的试点，在近10年的绩效表现排在第1位和第5位。然后选取绩效表现最好的3个省份进行详细分析。

表2 各省份政策性农业保险绩效得分

安徽省政策性农业保险绩效表现最好。安徽省是我国6个粮食调出省份之一，农民人口数量多，常年粮食播种面积占农作物总播种面积的比例较高。但是安徽省地处淮河和长江流域，自然灾害时有发生，农民因灾致贫以及因灾返贫的概率较大。为促进农业发展，提高农村居民的收入水平，当地政府以农业保险工作为重要着力点，实施一系列保险补贴政策来提高农民收入，例如2017年颁布了《关于深入推进农业保险转型升级的实施意见》，该意见基于国家政策，并结合当地农业结构特征，决意构建多层次农业保险体系以及特殊农业产品险种。其中，安徽省长丰县的草莓种植保险就是各险种的典型保险产品。经过各地相关部门的探索形成了主要粮食作物的“基本险+大灾险+商业险”的3层次保障体系，以及特色农作物的“基本险+商业险”的保障形式，取得了明显成效。

内蒙古政策性农业保险绩效排名第二。内蒙古在发展农牧业保险的资源禀赋方面有着得天独厚的优势，耕地面积达92 580 km，东西跨度 2 400 km，耕地类型丰富、畜牧业发达，内蒙古每年保持饲养1.2亿只牲畜的水平，是我国重要的绿色农产品生产基地。但是该地区生产方式落后，机械化水平不高，城乡收入差异大。因此，农业保险的补贴有效缓解了两极化的发展，稳定了农牧民收入水平，提高了农牧民抗风险能力。从2007年国家推动农业保险试点工作以后，内蒙古农业保险品种由主要粮食农作物以及单一母猪品种向其他种类农牧业产品进行扩展。内蒙古自治区不仅承保了与民生挂钩的大宗农产品，还将温室大棚保险及附加棚内作物保险确定为地方财政补贴险种，持续加大保险保障力度。《内蒙古自治区2017年农业保险保费补贴实施方案》进一步鼓励农牧业产业政策具体落实、因地制宜发展农业保险。

吉林省政策性农业保险绩效得分排名第三。吉林省在政策性农业保险脱贫方面的优良表现主要体现在：在2013、2016年，吉林省2次提升主粮作物风险保障金额，目前玉米和水稻的风险保障水平分别达到了0.042元/m和0.052元/m。吉林省保险业结合农村贫困地区特色优势农产品，开展特色农产品保险，创新农村保险扶贫险种。吉林省3家保险机构与永安期货合作，开展“保险+期货/期权”创新试点工作，贫困地区保险公司及相关机构的覆盖率较高。

通过分析以上3个省份的农业保险政策，可得以下启示：首先，政策性农业保险的发展应把农业保险抵抗风险能力放在首位。大部分的经济损失风险转嫁给保险公司后，农民的收入波动风险大大降低。其次，农业生产具有很强的区域性，只单一对国家规定的六大基本险种进行承保，不能全覆盖各个品种的农产品，具有局限性。这一难题的关键在于需要综合考虑到农业产业结构调整以及生产成本的变化，建立保障能力动态调节机制，从内在机制的实际改善来提高农业保险产品的影响力和吸引力。各省(市、区)政府应该统筹规划，积极引导农业产业布局区域化，依靠自身特有资源、地理环境等因素，发展特色农业保险险种，促进农业生产差异性。最后，需要建立多级的农业保险体系，围绕创新保险扶贫产品和经营模式，必须坚持“政府主导+市场化”的农业保险扶贫机制，发挥政策性农业保险的核心保障作用。在全国范围内建立与乡村振兴工作相适应的保险服务机制，比如“保险+期货”模式，结合期货公司、保险公司、保险客户和银行等方面的优势资源，逐步形成具有商业、政策、合作等性质的各类保险机构共同参与的保险扶贫局面。

3.2 时间维度绩效分析

由于省份较多，本研究在进行时间维度绩效分析时，将各省份分为东部、西部、中部，对绩效走势进行对比分析，探析不同地区政策性农业保险绩效的差异化问题，具体绩效得分和趋势如图2所示。

由图2可以看出，3个地区的绩效评价总体呈上升态势，尽管东部地区在2013年绩效评价得分下跌，但2014年后绩效走势良好，中部和西部地区政策性农业保险绩效评价得分逐年上升，说明我国政策性农业保险发展越来越成熟。但西部地区总体走势略低于东部地区和中部地区，西部地区政策性农业保险发展稍为落后。

东部地区政策性农业保险绩效发展态势良好。东部地区包括山东、河北、辽宁和海南4个省份。2013年东部地区绩效评价分数显著下降，通过具体分析发现：山东省绩效评价分数轻微波动下滑，剩余3个省份的绩效评价分数下降幅度明显。2013年河北和海南的缴纳保费增加率仅为0.063 8和0.077 0，远低于各省份10年的保费年平均增长率0.226 9，而辽宁和山东的缴纳保费增加率分别为 -0.004 4 和 -0.059 0，缴纳保费呈负增长态势。说明在这个阶段，农户对农业保险的需求不足，农民投保积极性下降，导致农业保障不足，是东部地区绩效评价得分下降的原因之一。赔付率方面，辽宁省和海南省在2013年的赔付率分别为27.46%和27.78%。研究表明，农业保险赔付率在67%左右时，兼顾了商业保险公司利益和社会效益，故本研究在选择贴近指标时，选择的固定值为67%，这些都与农业风险的性质相关，也可能是造成绩效评价下降的一个因素。在财政支持方面，除河北省财政支农增加率为0.141 7，海南和山东的财政支农上升幅度微小，仅为0.033和0.052 2，辽宁省的财政支农负增长为 -0.048 6，说明这3个省份的财政对农业补贴力度有待提高，需要不断优化农业保险政策制度，提高补贴标准，还需要加大补贴力度，发挥财政补贴效率。

中部地区绩效走势在10年间平稳上升，2020年东部地区政策性农业保险绩效评分为0.889，明显优于东部、西部地区。中部地区的安徽省、吉林省和湖南省3个省份综合绩效在全国各省份中排名前五，但是湖北省、江西省2个省份排名靠后。中部地区的黑龙江、吉林、河南、江西、安徽、湖南和湖北都是我国主要的粮食产区。其中安徽省、吉林省、湖南省、河南省和黑龙江省政策性农业表现绩效优异，评分都在0.55以上，湖北省和江西省同样作为主粮食产区，但政策性农业保险评价绩效相对较差。可以看出中部地区政策性农业保险发展水平参差不齐，差距大。

西部地区历年绩效表现几乎都在东部、中部地区之下。《中国区域经济高质量发展研究报告》中将我国经济质量发展水平从高到低分为5个梯队，西部12省(市、区)整体排名靠后，其中重庆、四川、广西、陕西位于第三梯队，内蒙古、宁夏在第四梯队，贵州、云南、甘肃、新疆、西藏和青海位于最后一个梯队。在政策性农业保险绩效评分中只有内蒙古和四川省的绩效表现较为优异，这2个省份是第1批政策性农业保险的试点，在发展过程中注重因地制宜发展，有效的利用财政补贴资源，在24个省份中排名前十，剩下的省份大多集中于靠后的位置。可见我国西部地区农业保险发展程度有较大差异，具有不平衡性，此种情况可能会弱化农业保险对边远地区和少数民族地区农业生产的支持和保护作用，有可能还会加剧区域经济发展的不平衡。

4 结论与建议

4.1 结论

本研究从保障水平、政府补贴水平、发展力水平以及减贫能力水平4个维度选取12个影响政策性农业保险绩效的二级指标，构建了评价指标体系，对2011—2020年我国24个省份的政策性农业保险绩效进行定量分析和比较。结果表明，24个省份10年来整体绩效逐年上升，各省份表现有所不同，绩效最好的3个省份分别为安徽省、内蒙古和吉林省，但我国西部地区相对于东部、中部地区经济发展滞后，政策性农业保险的发展也劣于东部、中部地区，中国农业保险发展程度区域不平衡性，在一定程度上会弱化农业保险对边远地区和少数民族地区农业生产的保护作用以及灾后经济恢复的支持作用，有可能还会加剧区域经济发展的失衡。

4.2 政策及建议

第一，加强农业保险需求端建设。对我国政策性农业保险绩效排名前三的省份进行分析可知，政策性农业保险的发展要重视保险的基本保障功能，保障是需求端建设的重要环节，充分的保障是吸引农户投保的主要因素。当前农村人均农业保险费低，说明我国农户对农业保险存在忽视、不接受等反面情绪，或者各地政府对农业保险宣传不到位，没有让政策性农业保险真正走入每个农村家庭，造成农业保险的低需求。因此需要各地政府加强农业保险宣传工作，使农户了解到农业保险所带来的福利，提高农户投保需求，促进农业保险高效发展。

第二，改进农业保险补贴范围。在分区域分析时可以看到，西部地区的绩效表现较差，除了内蒙古地区，其他地区排名靠后，可能存在补贴范围没有全覆盖，有些省份的个别农村地区政策性农业保险没有参与到位，一部分的优惠政策可能未实现真正惠及到户。同时对比政策性农业保险表现好的地区可以发现，在绩效表现优良的省份对农村贫困地区特色优势农产品开展特色农产品保险险种，创新农险扶贫险种，因地制宜，精准保险。

第三，完善监管评价反馈互动机制。 农业保险补贴作为政府的一项专项资金，其使用效果通常需要绩效评价来进行衡量，进而对公共资源管理配置效率做出反馈。因此应逐步完善财政资金使用情况反馈机制，对各地农业保险补贴财政资金运用实况进行严格监控和管理，建立客观可行的绩效评价体系，并针对其中出现的问题进行及时调整。还应鼓励社会公众参与到政策实施评价中来，通过政务平台的互动参与，及时了解农户的需求以及相关政策的实施现状，监督各级政府的助农工作开展状况，使得各项助农措施切实惠及农户，保障农户的收入水平，提高其抵御风险的能力。

第四，重视绩效补贴评估体系推进工作。我国在2012年就已经制定了关于农业保险保费补贴绩效的评估方案，阐述了补贴绩效的评估指标、评估等级、评估体系等内容，但发展较为缓慢。今后应让各级政府以及职能部门，还有保险公司等相关方都参与到保险绩效评估工作进程中来，不仅要确保数据真实有效，还要精确评估财政对农业保险补贴的绩效并使评价结果公开化，让决策部门可以及时了解政策的真实效果，找到不足之处，并在以后工作中进行改进，保障我国农业保险工作进程的持续和健康发展。