财政金融协同支持农村产业：效率评价、经验借鉴与启示※

○曹俊勇张乐柱

1.五邑大学通识教育学院 广东江门 529000

2.华南农业大学经济管理学院 广东广州 510642

引言

2004至2022年的中央一号文件已连续19年聚焦“三农”问题，乡村振兴战略是党的十九大提出的一项重大战略，是我国未来“三农”发展的总体部署。产业兴旺是乡村振兴战略的核心内容，也是重中之重。2015年以来，国家多次提出要推动农村一二三产业发展，并出台系列关于农村产业发展的指导意见，加快推动农村产业发展。2018年中央一号文件再次强调，加快构建现代农业产业体系。党的十九大进一步提出农村产业发展要重点引导和培育家庭农场、专业大户等农村新型农业经营主体，将小农户融入农村产业链条之中，促进小农生产实现现代化。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中再次强调了农村产业发展等问题。财政与金融是农村产业获取资金最主要的两大渠道。随着财政与金融支农资金投放量不断上升，财政资金使用效率长期偏低、农村金融长期滞后的问题逐渐凸显，不仅减弱了财政支农与金融支农之间的耦合协同作用，也无法有效解决乡村产业融资难问题，制约了农业经济发展。如何解决上述问题成为目前我国突破乡村产业发展瓶颈的关键所在。因此，要想加快农村产业发展，必须了解财政、金融、财政金融协同支持农村产业发展现状，探索财政与金融协同联动的有效路径，充分发挥资金的杠杆效应，支持农村产业发展，以实现产业兴旺。

一、文献综述

关于财政金融协同支持产业发展的研究在学术界主要集中在以下几个领域：

在农村金融发展与农村产业发展方面，多数学者一致认为农村金融发展有利于加快农村产业发展步伐。农村金融发展有利于引导农业产业融合发展（何龙斌，2020），有利于整合各种资源要素推动农村现代化产业体系的形成（汪思冰，2017），还有利于加快培育农村新型经营主体，带动小农户增收（张林等，2019）。

在财政与金融支持农村产业发展效果方面，比较一致的观点是金融与财政支农对农业经济发展和农民增收均有显著积极影响（王汉杰等，2020），但从各自的支农效果来看却存在很大争议。一些学者认为，金融支农效果明显优于财政支农，金融可以解决贫困地区产业发展方面的突出问题，实现产业扶贫的可持续性（余春苗等，2021）；我国财政支持“三农”存在“重物轻人”“重政府轻市场”“重投入轻管理”等问题，财政资金整体缺乏整合，使用效率不高（王宇轩等，2019）。另一些学者认为，财政支农比金融支农更有效，黄朱文等（2020）实证研究发现金融与财政对乡村产业均具有正向推动作用，但金融产生的效果明显低于财政；李倩等（2020）研究发现重庆金融支农与农村居民收入的相互促进关系并未形成，而财政支农与农村居民收入呈现正相关关系；财政政策在乡村产业发展中具有战略性力量，有着不可替代的作用，财政政策应该结合国家治理战略及时作出相应的调整，以衔接乡村产业发展需求（王春城等，2021）；财政支农助推乡村振兴，重点是扶持现代农业产业体系建设、现代农业经营体系建设等，但多部门财政支农政策的分散化、碎片化制约了财政支农政策效果的实现（刘天琦等，2020）。

在财政金融协同支农效率方面，学者们比较一致的观点认为财政金融协同是非常有必要的，财政金融协同作用具有一定效果，但整体协同水平较低。Barrell et al.（2004）通过构建Nige模型，分析了财政与金融的配合对英国经济的影响，并指出两者配合不当会影响经济的运行和发展。财政与金融相互配合弥补了市场失灵对农村市场的影响（Getaneh，2009）。财政金融是资金的两个主动脉，加强二者之间的协同配合，是提高资金使用效率的重要途径（丁治平，2020）。郑军等（2021）运用三阶段DEA模型测算了农业保险与农业信贷的协同效应，结果显示农业保险与农业信贷协同效果良好，财政支农在农业信贷与农业发展中存在调节效应。李洪侠（2021）采用31省面板数据多角度对财政支农与金融支农协同作用进行测度，结果显示东部地区财政金融支农全要素协同效率较高，中部地区在机械化水平方面效率较高，西部地区纯技术协同效率较高。也有些学者通过研究得出了不同结论，认为财政金融协同作用不显著。Ionica（2012）研究认为财政与金融协同支农的效果不理想，现阶段财政金融协同支农对农村经济的促进作用还存在较大的提升空间（邹晓峰，2020）。学者们得出不同结论原因可能在于，财政与金融两部门缺乏沟通、支出结构不合理与协同模式创新不足（沈蕾，2017）；财政补贴与金融扶持难以在政策上形成有效互动，政策合力难以发挥，严重影响了其对新型农业经营主体的支持效果（王睿等，2019）；在实践中，财政、金融往往缺乏协同，导致政策组合作用未能充分发挥（中国人民银行河池市中心支行课题组，2017）。

在研究对策方面，计慧（2019）认为有效实现金融支农离不开财政资金引导和撬动。王泽彩等（2020）指出不同类型的农业经营主体在其成长周期的各个阶段有不同的融资规模、融资模式和资金供给渠道，即使同一主体在不同发展阶段其金融需求也各不相同。金融支持农业产业化发展必须做好金融和企业成长周期的有效衔接，应该提出更加微观具体的行动方案和实践指南。鞠国华等（2020）基于DEA模型探讨了财政金融协同支持我国粮食安全的效率水平，提出要发挥财政和保险功能，构建合理的风险分担机制，以新型农业经营主体为载体，构建财政金融协同、多元主体共同参与的多层次农村金融体系。

综上所述，国内外学者关于财政金融支农的研究主要围绕财政金融投入对“三农”是否产生效用、效用大小等方面，并采用实证分析的方法分别测度了财政支农与金融支农的效率。近几年来，财政金融协同性问题逐渐得到学者的关注，一些学者也开始尝试构建实证模型测度财政金融协同支农的效率，这些成果在一定程度上促进了财政金融协同理论的发展，但针对财政金融协同作用于农业产业发展的研究较少。本文将财政与金融结合起来，构建财政金融协同支持农村产业发展模型，研究我国2008年以来财政金融对农村产业发展的协同作用与交互影响，借鉴发达国家农村产业化经验，结合国内财政金融创新性实践，提出针对性的政策建议，助力我国乡村振兴。

二、财政金融协同支持农村产业发展实证分析

（一）财政金融协同支持农村产业发展理论分析

对于财政与金融之间的关系，邓子基在1993年就从理论上对其进行了详细论述，他指出财政与金融存在差异又具有同一性。一方面，财政的职能在于参与国民收入的分配与再分配，具有非盈利性（黄彦琳，2017）；而金融的主要职能是对已分配的收入实施调剂，其资金主要来源于社会资本，必须具有周转性和盈利性。另一方面，财政与金融均是社会再生产过程中的分配环节，均参与企业资金的循环与周转，财政与金融之间有着密切的内在联系，具有同一性。财政政策与金融政策是国家在宏观调控中经常使用的两大政策工具，也是社会主义经济集中和分配资金的两条渠道。财政政策对金融资源的配置有导向作用，金融政策也在很大程度上影响着财政资金的配置（詹向阳，2012）。正是由于财政与金融的差异性与同一性，决定了两者在作用于社会再生产和宏观经济调控实践时既要分工又要密切合作，只有两者协同配合才能发挥更大的功能。

财政金融的协同理论基于哈肯在20世纪70年代所创立的协同理论，他创新性地将统计学科与动力学科融合，构建模型对不同领域进行分析，随后，这种分析方法逐渐得到更加广泛的应用，在经济学领域也是备受喜爱。所谓协同演化，即多个子系统持续地相互作用与演化，通过非线性路径相互作用，使复合系统由无序走向有序的过程。财政与金融支持农村产业发展可视为复合系统，研究财政与金融对农村产业发展的协同机理，实际上是研究财政与金融这个复杂系统中各要素之间的相互作用、相互依赖、相互影响路径，以及驱使该系统形成和发展的内在机制。

财政支持与金融支持协同发展可以提高双方效用，主要表现在以下两个方面：其一，财政支持农村产业发展在一定程度上具有准公共物品的性质，社会效益比经济效益更大，因此财政对农村产业的支持容易出现市场失灵，金融参与农村产业发展可实施共享信息制度，降低资金使用成本；其二，财政资金以抵押品的形式参与资金融通市场，增加了产业主体融资的信用等级，在提高经营主体还款能力的同时，有效降低了金融机构的经营风险，提升了财政与金融资本的使用效率。

（二）模型及指标体系的构建

1.模型构建。基于以上理论分析，结合以往学者针对财政金融支农的效率评价方法，本文采用数据包络分析方法进行测度。数据包络分析法最早在1978年由美国学者Charnes等提出，是通过输入与输出决策单元衡量多变量投入与产出效率的评价方法。目前该方法在经济学领域使用较为成熟，笔者在此不再赘述。鉴于本文指标的选取与测度，本文选取决策单位处于变动规模报酬下的BCC模型进行分析，测算出纯技术效率和规模效率。

在具体指标选择方面，本文将财政与金融相关指标作为投入变量，将农村第一、第二及第三产业相关指标作为产出变量，分别测算财政、金融支持农村产业发展效率，进一步研究财政金融协同对农村产业发展的影响与效率。公式如下：

其中，i为决策单元，Xi与Yi为决策单元所对应的投入变量与产出变量，θ为综合效率值（生产效率），S为松弛变量。根据设定模型，DEA有效性的具体界定如下：（1）如果θ=1，且S+=0，S-=0。则决策单元的经济活动为DEA强有效；（2）如果θ=1，但S+≠0或S-≠0，则决策单元的经济活动为DEA弱有效；（3）如果θ＜1，决策单元为非DEA有效，经济活动既不是技术效率最佳，也不规模效率最佳。

2.评价指标选择与构建。目前，关于财政支农水平与金融支农水平指标体系的构建相对较为成熟，学术界研究成果也比较丰硕，但以农村产业发展为研究对象的财政与金融支持相关指标体系的构建还比较少。本文结合模型设定要求及数据收集的可能性，在充分借鉴前人研究成果的基础上，分别从投入与产出视角构建了财政与金融支持农村产业发展评价指标体系（见表1）：

表1 财政金融支持农村产业指标体系及数据来源

（1）投入指标。关于财政支持农村产业发展方面，由于农村第一、第二和第三产业涉及范围比较广，农林水利包括了政府对农业、林业、水利、农业综合开发等方面的支出，因此本文采用传统的财政支农统计口径，选取财政对农林水利总支出为财政投入指标。关于金融支持农村产业发展方面，参考石丹等（2015）的指标体系，主要从涉农贷款总额与农业保险投入总额予以解释。

（2）产出指标。本文从农村第一产业总产值、第二产业总产值和第三产业总产值进行衡量。在农村第一产业总产值方面，采用农林牧渔业总产值与农业机械总动力进行衡量。在农村第二产业总产值方面，采用农产品加工业总产值予以衡量。在农村第三产业发展方面，根据2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，以及2019年中央一号文件中的相关内容，本文采用休闲农业与乡村旅游收入指标代表农村第三产业发展（黄侠君，2019）。

（三）实证测算结果及分析

1.数据选取。自2008年以来，中国经济社会全面进入科学发展关键期，农村产业也逐渐进入科学发展阶段，结合数据的可得性，本文采用2008—2019年共12年数据进行测度。相关指标数据主要来源于中国统计年鉴（2007—2020）、中国金融年鉴、中国人民银行网站等。由于国家统计局统计口径的变化，从2012年国家不再使用农产品加工业总产值指标，考虑到营业收入和总产值非常接近，本文采用农产品加工总营业收入进行代替。休闲农业与乡村旅游收入数据主要来源于中国文化和旅游部、中国农业农村部、前瞻产业研究院整理数据，部分数据根据中国金融年度公报计算得出。

2.实证结果及分析。采用DEAP2.1软件对财政支持农村产业发展、金融支持农村产业发展，以及财政金融协同支持农村产业发展分别进行测算，结果见表2。

表2 财政、金融、财政金融协同支持农村产业发展效率结果

财政支持农村产业发展效率总体偏低，2008至2019年间，综合效率有效年度仅有4年，仅占三分之一；其余年份为非DEA有效，2009年与2015年较低，均低于平均值，表明在2009年度用76.3%的当前投入即可达到现有的产出，在2015年度用86.1%的当前投入即可达到现有产出。整体来看，从2009年以来，除了个别年份较低外，综合效率整体有好转趋势。从财政支持农村产业发展纯技术效率来看，有效的年份比综合效率要高出一倍，共有8年是有效的。说明企业在管理和技术等方面的生产效率相对较好，这与企业的管理和技术水平有关。规模效率是由于企业规模因素影响的生产效率，从财政对农村产业规模效率结果来看，有效的年份也仅有4年，三分之二的年份在规模效率方面是无效的。一直以来，我国农村产业发展都依赖于大量的财政资金，虽然国家对“三农”的财政支出在持续上涨，但大多用于基础设施的建设，投入农村产业建设项目方面的资金相对较少，财政支持农村产业发展的缺口依然存在。与此同时，财政部门与金融部门缺乏沟通，协同性不足。财政资金整合长效机制、相关部门之间的协作机制不够健全，财政杠杆效应不够明显，这些均是导致财政支出对农村产业效率不高的因素。近几年，随着财政与金融相关政策的出台，各地也开始探索财政金融协同机制与方法，财政金融协同试点地区逐渐增多，财政资金支持农村产业发展的效率也在逐年好转。

金融支持农村产业发展效率相比财政略高。从综合效率结果来看，有6年是有效的，占总年数的50%。总体效率依然不高，尤其在2012至2015年间，金融支持农村产业发展的效率呈现逐年下降趋势，2015年达到最低值0.882，2016年以来逐渐好转。从纯技术效率来看，投入产出效率较为理想，仅有一年是非有效的，其余各年均表现出有效的状态。这与企业管理及经营有密切关系，也反映了企业在管理与技术方面的水平相对较高。2005年以来，随着普惠金融的概念引入中国，我国农村金融体系逐步形成，对农村经济发展起到重要作用，但农村金融在支持农村产业发展方面也存在诸多问题。一方面，金融对农村产业支持方式比较单一，农村金融产品供给不足，信贷依然是主要渠道；此外，农村金融产品条件苛刻，申请环节多、门槛高，难以获得，不能满足农村产业发展的多样化需求。另一方面，金融的逐利本质与风险规避特性，使得金融机构服务农村产业的积极性不高。目前，农村第一、二、三产业的发展具有高度的同质化特征，投资回报周期要比其他产业长，风险也相对较高；同时，农村产业的发展又与国家粮食安全、生态环境等重大战略息息相关，容易受到政策导向的影响，因此，农村产业通常不是金融资本的首要选择。

财政金融协同支持农村产业发展效率不够理想，2012至2015年，综合效率有效的年份仅有6年，占50%。特别在2012至2015年间，综合效率呈现逐渐下降的态势，2015年度综合效率达到最低值0.884，意味着用88.4%的当前投入即可达到现有的产出状态。在纯技术效率方面，财政金融协同支持农村产业发展效率比较理想，除了2017年呈现微弱无效状态之外，其他年份均有效。在规模效率方面，财政金融协同支持农村产业发展效率偏低，有效年份仅占50%，因此企业规模也是影响财政金融协同的重要因素之一。

对比财政、金融、财政金融协同支持农村产业发展效率可以发现，财政支持农村产业发展效率相比金融、财政金融协同，在综合效率、纯技术效率与规模效率方面均是最低的。可以看出，财政资金在支持农村产业发展方面还存在很大改善空间。一直以来，尽管各年的中央一号文件均在强调财政与金融支农的核心作用，但在实际运作过程中，财政资金管理多头、投入分散、缺乏后续资金使用监管等现象依然比较普遍，而农村金融市场的金融抑制与排斥现象又比较明显，这些都影响了财政与金融之间的协同效率，也是导致农村产业发展融资困难的重要原因。

三、国际国内财政金融协同支持乡村产业发展实践探索

（一）美国财政金融协同支持乡村发展模式

美国在城乡一体化方面积累了大量实践经验，早在20世纪30年代便开始了乡村发展的探索与实践。乡村发展的目的是改善农村居民的生活质量，以及提高农村居民的经济福祉。美国以政府扶持为主要手段，引导鼓励社会与技术力量共同参与，培养乡村自我发展能力，实现可持续性的乡村经济发展。具体可分为以下三个阶段：第一阶段是以农村第一产业为主的扶持阶段（1936—1971年）。1929年，经济危机首先在美国爆发，农产品价格下跌严重，导致大量农户入不敷出以致破产，在此背景下，以维持农民基本生活为主的相关政策逐步出台。1936年美国联邦政府推出《农村电气化法》，美国开启了乡村发展之路。随后，又围绕保障农业尤其是农产品出台了系列政策。该阶段，政策内容主要集中于解决农村居民的基本生活、农产品的生产和供给等方面的问题。第二阶段是逐渐向农村第二、三产业转移的阶段（1972—1989年）。二战后，美国经济快速恢复，农村人口也加速向城市聚集，农村经济与城市发展严重脱节，农村人口老龄化现象非常严重，为了改变这一现状，美国开启了针对农村的结构性改革，从最初的重视农业生产，逐渐向发展农村第二、三产业转变，通过立法和成立专门保护乡村经济发展的专门机构逐步推动乡村经济改革。随着美国联邦政府、各州及地方政府的政策指向性不断增强，美国乡村地区的制造业、服务业等新兴产业迅速崛起。第三阶段是农村第一、二、三产业融合发展阶段（1990年至今）。随着经济全球化趋势不断加强，外部竞争越来越激烈，美国乡村经济开始注重农村一、二、三产业的融合发展，综合考虑乡村发展问题。

1.“财政+政策性金融”协同支持乡村产业发展模式。乡村产业本身有着一定的弱质性，风险程度较高，很难吸引到市场资金的投入，需要大量财政资金的注入和帮扶。政策性金融本身具有财政与金融协同的属性，通过制定税收制度、注入专项财政资金，改善乡村产业信用环境，降低生产风险。美国针对乡村产业发展形成了较为成熟的财政金融协同支农体系，以财政为主导联合政策性金融协同支持乡村产业发展模式在支农体系中占据着重要地位。美国政策性支农金融机构由美国联邦政府组织筹建而成，不以营利为目的，主要为农村和农业的发展制定各种优惠政策和提供各种补贴，并设立了各种隶属于农业部的管理机构，作为美国推行乡村产业发展的主体部门，其管理职能详见表3。

表3 美国政策性金融支农核心体系

2.“财政+农村合作性金融”协同支持乡村产业发展模式。美国农村合作性金融机构是最初由政府出资设立，随后政府财政逐步退出，增加会员入资股份共同合作经营的金融组织，主要包括联邦土地银行、生产信用合作社与联邦中期信贷银行三大金融机构，各自承担相对独立的资金扶持职能，支撑着美国乡村产业的发展（见表4）。

表4 美国农村合作性金融支农体系

3.“财政+农村商业金融”协同支持乡村产业发展模式。商业性金融资金规模相对较大，但在其逐利性的市场机制下，商业性金融往往选择投资回报率高、风险相对较低的行业，这就需要财政的介入，充分发挥财政与商业性金融的协同效应。财政与农村商业金融的协同模式在美国较为成功，在财政的杠杆作用下，美国农村商业银行在农村金融服务体系中占据重要地位，接近90%的商业银行涉及农业贷款业务，其中，扎根基层的社区银行是商业银行中服务农村的主体力量，社区银行的涉农业务占比往往超过50%。为了防止农村商业银行的资金外流，美国联邦法律作出了明确规定，对符合条件的商业银行所涉及的农业贷款提供相应的利息差额补贴，同时还规定涉农贷款业务占比超过25%的银行可以享受额外的税收优惠，政府财政发挥了重要作用。纵观美国农村金融体系的形成可见，从农村金融机构的组建到具体的实践，美国财政贯穿始终，从注资到担保再到补贴，一系列健全的政策和措施推动了美国乡村产业的快速发展，实现了乡村振兴。

（二）美国财政金融协同支持乡村产业发展经验

从美国乡村产业发展历程可以了解到，系统、全面的法律法规是乡村产业发展的重要基础，对财政与金融协同支持乡村产业发展的政策目标、实施手段、机构设置、预算资金安排及工作职责均作出了具体明确的指示。美国的“乡村发展”是在农业法案的推动下逐渐发展起来的，完善的立法是美国乡村产业发展的根本保障，为了促进乡村产业和经济的发展，美国从不同层面，针对农村不同发展阶段中所存在的问题，出台制定相关法律法规，形成了全方位、多层次的财政金融支持体系，极大地促进了乡村产业的振兴与发展。

对于农村产业化的发展，美国有着较为严密、分工明确、自上而下的支农管理制度，各部门在推动农业产业化发展过程中，责任清晰，可以高效调动各种支持农村产业化的资源，保障了财政金融资金的使用效率。美国推行乡村产业发展的主体部门是农业部，下设农村住宅服务局、农村公用事业服务局和商业与合作发展局三大核心机构，每个核心机构下面根据具体分工又设置了具体实践操作组织。这些管理机构将振兴乡村经济作为长期目标，各司其职，权责划分清晰，相互监督和补充，并相互依存，极大促进了乡村发展政策的推进和落实。通过层层机构的设置，美国早已把乡村产业的发展内化为制度，强化了政策在农村产业发展中的作用，保障了财政金融支农资金的长期性和高效性。

在推动乡村产业发展方面，美国政府将市场机制引入农村经济发展中，通过政府与社会多方合作，创新金融产品与合作模式，将市场金融机构与社会资本形成合力，共同扶持乡村产业发展。2014年美国出台了《食物、农场及就业法案》，将政府、企业与民间组织的资金紧密地联系在一起，形成了“政府+市场”的农村多元投融资机制，农村信贷系统迅速发展。在具体操作方面，美国采用了政府率先出资兜底组建政策性为核心的农村合作金融体系，政府承担主要的金融风险责任，随着体系的逐渐成熟，金融风险下降，利润上升，政府再引入合作伙伴逐步退出，解除了合作农户的后顾之忧。另外，美国政府为了引入社会金融资本扶持农业发展，创新设计了种类丰富的农业贷款担保，覆盖了金融机构贷款额度的近90%，极大地提高了商业金融机构开展支农业务的积极性。美国政府还通过对商业银行进行税收减免、建立银行存款保险、利率优惠等方式降低农业经营和信贷风险，激励商业银行参与农业贷款。美国通过政府财政的介入撬动了大量金融资本与社会资本，大大缓解了财政支农不足与短缺的难题。

（三）国内财政金融协同支持乡村产业发展模式实践

1.“财政+金融+担保+新型农业经营主体”江苏南通模式。江苏省南通市财政局聚集农村新型农业经营主体融资难问题，统筹乡村振兴专项资金，设立农业融资担保风险资金池，由政府牵头与政策性农业融资担保机构共同搭建担保合作平台，促进农村新型农业经营主体融资增信，降低金融机构经营风险，引导商业金融机构积极参与乡村产业发展，解决了农户因抵押物不足而导致的融资难题。由财政与政策性担保公司共同组建的担保平台不向客户收取任何保证金，同时为了降低新型农业经营主体的融资成本，政府出台了各种减费贴息的政策，在贷款申请环节，市级财政分担了农户50%的担保费，贷款客户承担的担保费率远低于市场平均水平，大大降低了农户贷款成本；在贷款还本付息环节，财政对贷款主体提供了融资担保贷款贴息，降低了农户还款成本和还款压力。同时，为解决新型农业经营主体受疫情冲击遇到的资金周转困难，在贷款即将到期环节，财政坚持应急周转政策导向，针对因突发原因导致暂时还款困难的农户推出了应急周转贷，解决了贷款农户资金周转难题。同时，政府利用信息化手段，联合银行与担保公司共同搭建了贷款综合信息管理平台，实现了线上征信、审批、放款等系列操作，大大缩短了贷款业务的办理时间。江苏省南通市利用有限的财政资本，充分发挥财政与金融的协同作用，因地制宜创新丰富多元的金融产品，大大提高了财政金融协同支持乡村产业发展的效率。具体流程如图1所示。

2.“财政+金融+按揭农业”山东诸城模式。一直以来，“融资难、融资贵”是涉农经营主体面临的主要难题，针对这一问题，山东省诸城市突破“农民融资、农民投资”这一传统性思维方式，立足当地产业基础优势，创新性地将财政、金融与产业深度融合在一起，通过财政引导企业投资建设规模化养殖基地，撬动社会金融资本统一购置养殖设备，待基础设施建设完成以后，由专业技术人员对项目进行综合评估，评估结果为可预见收益后，交付给农户经营，降低农户的经营风险，提高农户经营信心。农户可以免费使用养殖基地（鸡舍），只需按揭分期偿还购置养殖设备的资金即可，待还款结束后，养殖设备归农户所有。同时，为了降低养殖产品价格的市场波动风险，企业对农户的养殖品进行回购，降低了农户的销售风险，真正实现了财政注资国企、金融资本回流、技术保驾护航、农户按揭经营的财政金融协同支农模式，拓宽了农民增收新路径。具体流程如图2所示。

3.“财政+金融+粮食商行”山东武城县模式。山东武城县是粮食生产大县，当地居民经常面临粮食存储及粮食耕种收售缺少资金等难题，武城县针对此问题，围绕激活农业产业链条，聚焦粮食收售环节，创新性地提出了“财政+金融+粮食商行”模式，达到了以财政小资金撬动社会大资金的财政金融协同。首先，武城县与粮食收购企业按照“互利共赢、风险共担”的原则，引导企业共同成立“粮食收购贷款信用保证基金”，增加粮食收购企业的融资资信，银行根据保证基金对粮食收购企业以扩大数倍的授信额度开展专场授信，并给予利率优惠。政府的引导与财政注资降低了风险，提高了银行的风险防控能力，银行对企业授信的扩大，解决了粮食收购企业融资难的问题，充分发挥了财政与金融的协同支农作用。其次，粮食收购企业利用资金，针对农户粮食存储不便等问题，建立大型粮食存储仓库（粮食商行），按照“存储免费、粮权不变、存取自由、存粮获利”原则对农户收购粮食，解决了农户粮食存储难的问题。为了防范农户粮食价格风险，保障存粮安全和收益，粮食商行创新收益模式制定了落价保底和存粮收益制度，将保险、期货与基差收购相结合，在粮食成熟收割前，粮食商行与农户签订购销协议并商定基差，按照期货价格与协定基差综合支付农户售粮款，为农户提供了粮食风险管理工具，实现了兜底粮食价格保障，提高了农户种粮积极性。第三，赋予了粮食金融属性，创新农户融资模式，降低农户融资成本。一方面，农户凭借存粮凭证可以在粮食商行兑换种子等农资物品或用于支付农机费用，也可以在指定银行网点支取现金，解决了农户在耕作过程中的小额资金需求难题。另一方面，针对农户较大额的资金需求，粮食商行引入农担公司，根据与农户签订的购销协议对其进行反担保，增加金融机构对农户的授信额度，并给予利率优惠和补贴，降低了农户的融资成本，解决农户融资、融资贵的难题。具体流程如图3所示。

（四）我国财政金融协同支持乡村产业发展存在的问题

近几年来，随着我国乡村振兴战略的实施，很多地方创新推出了系列财政金融协同支持乡村产业发展模式，在一定程度上促进了乡村经济的发展。从前文实证分析可以看出，财政金融协同支持乡村产业发展有好转趋势，但财政金融协同总体效率依然不高。结合国际和国内经验来看，财政金融协同过程还存在诸多问题。

1.法律体系建设还不够健全。市场经济隶属于法治经济框架之内，我国乡村产业的发展需要有法可依，农村产业的发展需要完备的法律法规体系的支撑。当前，我国作为追赶型国家，面临着城市与乡村发展相对脱节的困境。2010年至今，我国相继出台和制定了有关乡村教育培训、环境保护、统筹城乡发展、乡村振兴战略等政策，但相比发达国家，我国针对农村产业化相关的政策立法层次较低，也还不够健全，高层法律约束较为缺乏，可操作性不够强，相关配套政策不够细化，执行难度较大，有些财政政策执行不够规范，导致财政资金使用效率不高。同时，很多地方性法规特色不够明显，条文比较粗疏，规定过于生硬和笼统，在农村产业飞速发展进程中，涉及投融资体制、土地使用、产业调整等方面的法律法规还不能很好地适应新形势的需要，以致财政金融对农村产业作用效率偏低。

2.支农管理制度不够健全。财政支农资金是农村产业发展的重要支柱，对农村经济发展有着不可或缺的作用。近几年来，随着国家对农业帮扶力度的不断加大，中央和地方政府也相继出台和制定了相关的管理制度和办法，但在具体实施过程中还存在诸多问题。一是管理多头，效率不高。我国财政资金支农管理部门较多，资金投放渠道较为复杂，除地方财政部门对“三农”投放资金外，还有农业局、水利局、林业局及扶贫办等十几个部门，多头管理，缺乏总体规划，资金分散，很难形成合力，很大程度上弱化了财政支农效果。二是管理体制不够健全。缺乏科学可行的管理方法，资金的投放与跟踪管理不匹配，项目管理分工不清，工作职责不明，监管机制不健全，难以保证支农资金的预期效果。三是支农资金使用和管理不规范。由于支农资金流程和管理不规范，相关配套措施不足，导致支农资金不能及时到位，支农效率有待提升，甚至会出现支农资金被挤占、挪用等情形，导致财政支农资金使用效率偏低。

3.社会资本和市场力量未能充分调动。乡村产业发展离不开资金的支持，如果仅靠财政的支持，显然不能满足乡村产业发展的需要，尤其在我国财政支农资金总量有限、需求缺口较大的背景下，社会资本的引入是乡村产业发展的关键。目前，随着我国乡村振兴政策的推进，一些地方积极创新，推动了社会资本向农村的回流，但依然存在一些问题。一是政府职能未能充分发挥。未能较好了解社会资本进入农村产业发展的阻力与障碍，政策制定吸引力不足，社会资本未能充分调动。二是风险补偿机制不够健全。农村产业相对而言风险性偏高，风险补偿机制是社会资本选择是否参与农村产业发展的重要考虑因素，而政府在风险补偿机制中的作用未能充分体现。三是财政金融协同模式创新不足，撬动社会金融资本的机制未能有效建立，市场金融主体参与乡村产业发展积极性不高。从国内实践看，地方政府调动资源的能力较强，政府在乡村产业发展中的作用越发鲜明，但财政金融协同机制相对单一，社会金融资本依然没有被大规模调动，未来财政金融协同空间广大。

四、结论与政策启示

本文采用DEA评价模型对我国财政、金融及财政金融协同支持农村产业发展效率进行了实证分析。研究发现：一是我国财政金融协同支持农村产业发展效率有效年份仅占50%，总体效率偏低；二是我国财政支持农村产业发展效率与金融、财政金融协同支持农村产业发展效率相比最低，财政支持农村产业发展效率有效年份仅占33.3%，综合效率、纯技术效率与规模效率均最低；三是我国财政金融协同支持农村产业发展效率近两年有好转趋势，财政金融协同政策不断创新，应用领域有待扩展。美国在乡村发展和产业化过程中积累了丰富的经验，从法律法规的制定、自上而下的制度建设到财政的大力支持，再到社会资本的撬动等给其他国家乡村产业发展改革提供了新思路。

基于以上几点结论，政策启示如下：

（一）完善法律法规，为财政与金融支持政策提供法律支持

财政金融协同有两个层次，一个是政策的协同，形成各种政策方案组合；另一个是改革的协同，形成改革方案的组合。财政金融的协同需要二者结合，同时改变金融部门的运作模式，强化“政策研发”，减少“政策生产”，提高“政策产品”的质量。因此，首先我国应加快农业法律制度建设，修订完善农业资金管理法律法规，确保财政资金使用的通畅、高效与透明度，做好顶层设计，提高财政资金使用效率。针对乡村产业发展成立对应的行政机构，并通过法律法规明确其职权范围，为财政金融协同支持乡村产业发展提供可靠的法律保障，规避政策执行的随意化，保障财政与金融支持乡村产业发展的常态化与可持续性。其次，以乡村振兴为背景，结合农村产业具体特征制定因地制宜的财政金融协同政策，充分发挥地方政府与财政积极作用。在制定政策时，切忌一刀切，重点培育乡村特色优势产业，注重推进农村一二三产业的融合，加快地方特色产业技术研发，推进农业产业结构调整。第三，整合基层执法队伍。法律法规的有效落实是提高效率的重要因素，在农业农村相关政策法律的执行方面，涉及的人员众多，执法时更应该深入基层，建立基层执法队伍，保障法律法规的有效实施。

（二）健全制度建设，为提升财政金融支农效率提供保障

财政金融协同效率的改善与资金的使用和监管有着密切关系。为更好地发挥财政金融协同作用，确保财政支农资金用到实处，提高农村产业发展效率，需要强化对资金的监管力度，完善农村产业化支农管理体制，规避多头管理。完善各项政策的督查机制，建立全方位的监控体系，全方面掌握跟踪资金的使用动态，确保资金的有效使用，真正发挥政策优势，有效防范资金挪用和金融风险。财政金融协同发展涉及政府、金融机构、监管机构与市场主体多方参与，提高财政与金融资金的使用效率，需要将货币政策、差异化监管、财政税收、优化营商环境等相关政策措施落到实处，通过制定具体管理细则、出台有针对性的管理办法等，将责任具体到单位或人，强化监督财政与金融资金使用导向，减少无效资金占用，保障财政金融协同支持农村产业发展效率。此外，针对财政支农资金管理部门多与资金投放渠道的复杂多样化，可以筹建涉农资金综合管理机构，负责资金的全方位运转，充分发挥财政金融的协同作用，提高资金的使用效率。

（三）拓宽协同渠道，撬动社会资本为乡村产业发展增添动力

美国经验表明，将社会资本引入农村农业产业发展支持乡村振兴，借助市场力量为农村农业产业化注入资本是非常必要的。创新财政金融协同方式，拓宽财政金融协同模式，寻找财政金融协同的政策着力点至关重要。第一，减税降费。以减税降费为切入点的财政金融协同创新模式具有可行性。通过制定各种税收减免政策，降低社会资本参与乡村产业发展的经营成本，鼓励社会资本与财政进行融合，引导社会资本流入乡村振兴领域，扩大乡村产业融资渠道。第二，健全财政风险补偿、风险分担机制，提高财政在农村产业发展中的补偿标准和分担比例，降低社会资本经营风险，调动金融机构参与农村产业发展的积极性，创新财政金融协同支持农村产业发展的金融产品和服务方式，鼓励支持地方政府根据各地实际情况成立对应的合作担保机构，以有限的财政资源撬动更多信贷资金支持农村产业发展。第三，加大地方财政金融协同支农成功模式的宣传，如将山东等地的财政金融协同发展模式进行整合，结合农村产业发展情况进行复制和移植，总结其中的成功经验，编制案例集，提炼相关政策的创新，鼓励各地政府结合各自的情况，因地制宜出台财政金融协同政策，提高财政金融协同支持农村产业发展效率，全面推进乡村振兴。