基层河长制工作的实践与思考——以宜昌市夷陵区龙泉镇为例

孙贤莉，沈盛彧

（1.夷陵区龙泉镇农业农村发展局，湖北 宜昌 443112；2.长江水利委员会长江科学院，武汉430010）

2016 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》的通知[1]，在全国范围内全面推行河长制，基层河长制工作是此项工作的着力点和重要抓手。宜昌市夷陵区龙泉镇通过深入学习河长制内容和要求，结合区域自然和社会经济条件，积极探索着基层河长制工作新思路。

夷陵区龙泉镇位于湖北省宜昌市东部，地处鄂西南，北倚长江三峡，属于典型的丘陵地貌。全镇国土面积257 km2，共有4 条主要河道，分别是长江一级支流柏临河及二级支流杨树河、土门河、院子河，总长84.9 km。全镇小微水体有7 条较大的山洪沟，总长39.85 km，以及13 座水库、722 口堰塘。龙泉镇是湖北稻花香集团所在地，也是绿色食品“晓曦红”、“金银岗”等知名品牌柑桔的原产地，是名酒之乡和柑桔之乡，湖北省乡镇工业重镇。该镇先后被确定为全国发展改革试点镇、全国行政管理体制改革试点镇、全国重点镇、中国特色小镇和全国文明村镇。

水生态环境是龙泉镇白酒工业和柑桔农业发展的基础条件，直接影响龙泉镇经济发展。全面推行河长制[1-4]成为了龙泉镇水生态环境保护的重要抓手，经济社会发展的有力支撑。

近年来，为解决河道水库水质差、岸线环境乱、治理工作落实难等问题，龙泉镇通过探索“碧水保卫战”“清流行动”“迎春行动”“清四乱行动”“黑臭水体整治”等一系列大型集中整治活动，建立负面清单销号制度和河道信息联络员制度，结合水库清淤、生态项目建设、小微水体溯源整治等河道综合治理措施，采取综合整治与执法、示范创建等手段，基本实现了“河畅、水清、岸绿、景美”，有效推进了夷陵幸福河湖建设，多次获得国家、湖北省表彰。

1 河长制工作管理制度实践

1.1 加强领导，建立工作体系

按照全面推行河长制的要求，2017 年龙泉镇政府出台一号文件成立了河长制领导小组办公室（以下简称“河长办”），印发《落实河长制工作责任方案》，明确镇国土、环保、规划、执法、经贸等部门为成员单位，河长办设在镇农业局水利股。镇委书记担任总河长，镇长担任副总河长，全镇设镇级河长6 名、村级河长16 名，设置巡查员、管护员、保洁员作为网格化管理责任人。每条河道配备1 名专班联络员，负责对接各级河长、落实整改任务和上报材料信息等工作。

河长办负责年初制定全镇河湖长制工作要点和各项行动工作方案，全面更新镇、村级河长及河道巡查员、管护员、保洁员信息，定期召开联席会议，发文通报问题整治工作进展情况，统计河长工作情况，督办各成员单位整改落实到位等。

1.2 明确任务，严格监督考核

河长办每年初印发年度河湖长制工作要点，条目式列出每条河道水质监测、涉河违建、工矿企业排污、畜禽养殖污染、涉河审批、生态保护补偿机制、河道采砂、项目建设、污水处理等工作目标，每条河流由河长制工作专班负总责，河长确定整改任务及完成时限。

建立监督考核制度，确保任务按时完成。巡查是发现问题的重要手段，河长办已建立镇级河长1月1 次、村级河长1 周1 次的巡查机制，逐步探索无人机“高效巡河”办法。遇灾害、人为破坏等特殊情况需开展特定巡查，组织河长开展调研，与河长签订目标责任书19 份。每条河流联络员详细填写巡查记录，并及时上报信息和材料，年终收集整理成册，接受各级考核。镇级实行“一张表”年终量化考核，考核得分作为工资奖惩依据，以提高工作积极性。对于未完成年度重点任务、河库水质严重恶化及负面清单逾期未整改的部门或个人，镇纪委启动调查问责程序。

1.3 建立长效机制

初步建立河道管护的长效机制，出台和完善一系列河道管护制度。为有效开展柏临河“一河一策”治理工作，河长办委托长江水利委员会长江科学院编制完成了《宜昌市柏临河治理保护工作方案》，为进一步开展长江生态修复和三峡生态治理“宜昌实验”、实现河湖功能永续利用提供制度保障。同时，河长办还制定了“一库一策”“一河一档”方案、河湖长制工作联系会议制度、河道日常巡查工作制度、河湖长制落实情况督促检查制度、问责考核评分细则、工作信息通报制度等一系列制度，为因地制宜、科学开展河道治理提供了基础。

为了确保问题整改质量和效果，建立负面清单销号制度。对上级、第三方通报及自查的问题，层层分解责任，细化工作措施，将负面清单交办到相关部门、相关村整改落实。按照“一点三照一文”的要求，每个问题点要有整改，实行事前、事中、事后三张图片和一份整改报告，填报《负面责任清单销号验收表》，涉及多部门时，需联合签字盖章确认，通过多方验收签字最终实现问题销号。

2 河长制工作措施与成效

夷陵区龙泉镇河长制工作总体上采取了河道水库确权、改善水质、建生态项目、综合执法、落实专项资金和宣传引导等6 类措施，措施体系如图1所示。

图1 夷陵区龙泉镇河长制工作措施体系

2.1 河道水库确权，明确管理范围

河道水库确权是为了明确河湖和水利工程管理范围，明晰河湖和水利工程管理职责，保障河湖和水利工程正常运行和行洪安全。龙泉镇河道水库确权的主要方式有：聘请专业测绘公司进行河道岸线现场勘测，树立河道界碑；由国土部门完成水库测绘图纸，水利部门协助完成水库确权登记资料申报，填报不动产权籍调查表，水库确权发证报告经镇政府和区水利局签署意见后统一发放。

2.2 改善水质，实现绿水青山就是金山银山

2.2.1 小微水体治理

源头管控不到位是造成水体污染的重要因素。污染水体中的重金属对人、畜有直接的生理毒性，污染的水灌溉庄稼会导致农产品含毒，受到污染的水产品也会危害人体健康，因此开展小微水体源头治理十分必要。河长复核登记小微水体堰塘、山洪沟基础信息台账，包括小微水体水量、位置坐标及规模面积，并设立小微水体管护片区公示牌20 余处。同时，农业局开展无污染养殖培训，并开展堰塘退出投肥投粪养鱼及山洪沟垃圾清理活动，从源头净化水质。

2.2.2 河道保洁

对各河流重要节点开展保洁，主要是清理生活垃圾、建筑垃圾、柑桔、水葫芦等漂浮物，实行沿河生活垃圾定点收集、转运处理。利用挖机清理水体底泥污染物，净化水质。稻花香集团承包了主河道清淤清漂等项目，建立了“政府主导、市场运作、考核兑现”的保洁模式。

2.2.3 水库综合治理

全区解除水库养殖合同，周家嘴水库率先开展清淤试点。该水库位于柏临河中上游，建库50 余年，承雨面积为9 km2，总库容为535.18 万m3，有效库容398.6 万m3，是以灌溉、防洪为主，兼有水产养殖等综合利用的小（1）型水库，由于长期投肥养殖，水质恶化严重。此次清淤工程总投资309.14 万元，综合采取绞吸式挖泥船和污泥泵抽排的方式，对库区岸线及坝体迎水面50 m 范围内开展清淤工作，清至死水位，清淤水域面积4.18 万 m2，清除淤积量8.01万m3。水库清淤改善了水质，提高了防洪能力，水质稳定达到饮用水源Ⅱ类、灌溉水源Ⅳ类标准。后期会定期对水库水质进行检测，对达不到目标水质的进行通报整改。

2.2.4 控污截污

养殖污染防治方面，柏临河沿岸200 m 范围内关停养殖场36 家，划定畜禽养殖禁养区、限养区、适养区“三区”，采用雨污分流技术、粪污固液分离机，沼液转运车收集粪污，建异位生物发酵床、沼气池、氧化塘、干粪棚等措施，杜绝污水直排入河。工业和生活污水处理方面，对集镇现有污水管网进行改造升级，所有污水经由管道进入污水厂处理，河道所有排口都安装标识牌，标明坐标、排口类型；分散型村庄采用污水微动力处理设备处理生活污水。农业面源污染治理方面，减少化肥农药用量，增施有机肥，推广黄板诱虫等绿色防控措施，推行“腐熟还田”秸秆处理模式。黑臭水体整治方面，通过采用“控源截污、内源治理、生态修复”的治理思路，核定水功能区纳污能力，控制氨氮、化学需氧量、总磷等排放指标，排查纳污坑塘，开展矿山废水治理，清理腐烂水生植物，监督企业排口达标排放。通过以上多方面截污治理，河道断面水质监测稳定达到Ⅲ类标准。

2.2.5 在线监测

在土门大桥断面新增在线监测设备，实时监测水质污染情况，结合交通、治安、生态泄放等视频监控，全面建立河湖在线监测系统，辅助河长人工巡河，发现河道问题。

2.2.6 定期生态补水

将生态需水纳入水资源调度，逐步推进柏临河水资源统一调度，经东风渠调水，统筹协调生产、生活、生态用水，实行10%的生态流量。枯水期对柏临河进行生态补水，防止河道干涸；定期置换水体，良好的水质引来了水鸟栖息，重现河道良好生态。

2.3 建设生态项目，河道面貌焕然一新

2.3.1 建设水源地生态补偿项目

秉承绿色发展理念，建设柏家坪泉古洞片区生态治理与保护工程，通过修建垃圾池，制作生态环境保护宣传牌，引导老百姓改变有可能污染水源的产业，促进了河道源头水生态环境保护。

2.3.2 建设生态湿地项目

柏临河主河道建有河道岸线景观廊道、护栏、生态护堤、生态用水拦水坝及泄洪闸门，配以观赏荷叶、长2 260 m 的岸线绿化带。充分利用河流地形，在柏临河和杨树河交汇处三角洲地带投资2 519 万元建设河口湿地公园，园区划分为文化活动区、湿地体验区、运动休闲区、北岸绿活观赏带和南岸乐活游憩带，修复湿地3.0 万m2，建设人工湿地4.6m2。湿地项目建成后，河道不再干枯，展现出一幅水鸟栖息、鱼类丰富、人水自然和谐的画面，如图2 所示。

图2 柏临河生态湿地现场

2.3.3 加强山洪沟治理

习家小河将新材料磷石膏用于生态护堤，岸线美化治理成效显著，成为全镇山洪沟治理样板。过去的臭水沟变成了水质清澈、环境优美的小溪流，获得了当地老百姓一致好评。土门河浆砌河堤，提高了防洪能力，也成为了一道靓丽的风景。

2.4 全面综合执法，依法管理河道

采取强制执法措施，开展“散乱污”企业整治，关停不达标排放企业。重拳整治河道“四乱”问题，重点打击占用河道岸线、非法采砂、河道违建、向河道随意倾倒垃圾等行为。有涉水违法行为的企业，移交镇综合执法局立案查处。

2.5 落实专项资金，促进河道治理

落实河道管护资金，开展河道治理。镇政府出台《龙泉镇河道管护资金兑现考核办法》，将河道日常管护经费综合年度考核结果、“一河一档”基数、河道长度、问题整改等因素分配到村。积极筹措河道治理资金，开展河道疏浚、岸线治理，工程验收的同时开展专项资金绩效评价工作。

2.6 做好宣传引导工作

2.6.1 示范引领

为推广创新经验，促进全镇河库均衡发展，引领其他河道做好河长制工作，先后开展了“示范河流、示范单位、示范人物”创建活动。创建活动涌现了一大批先进典型，为河道治理起到很好的示范效应，尤其是示范河流长江一级支流柏临河的生态治理成效得到了省市区各级的充分肯定。

2.6.2 公众参与

营造全社会关注河湖、保护河湖的氛围，加强生态文明教育。龙泉中学开展河长制进校园活动，组织学生到河道捡拾垃圾、取水化验水质；镇政府组织发起环保志愿者活动。

2.6.3 广泛宣传

充分利用各类媒体做好宣传交流工作。在网上学习各地河湖长制经验；开展河湖长公众参与及满意度问卷调查工作；在河道、山洪沟、堰塘竖立管护责任人公示牌并公布举报电话；在各类媒体如酒城龙泉微信公众号、夷陵新闻、《三峡晚报》制作河长制专题栏目。

3 存在的问题

通过近几年的河长制工作探索与尝试，龙泉镇已初步构建了运转高效的河长制工作制度与措施手段体系，基本解决河道水库水质差、岸线环境乱、治理工作落实难等问题，但在工作执行中仍有部分问题尚待解决。

3.1 历史遗留问题协调任务重

首先，治理河道生态、社会效益显现，经济效益尚未显现；其次，历史欠账多，协调任务重，大量问题短时间难以整改到位，拆除建筑物、解除合同需支付补偿，财政投入大；最后，整改导致部分经营活动停止，如退养渔民的就业问题等产生了新的难点。

3.2 第三方对接机制不畅

当上级业务部门采用第三方服务即政府购买市场主体服务时，会将巡查河道发现的问题列成清单交由属地整改落实。此时往往是第三方服务单位独立作业，交办的手机测量的坐标精度存在误差，部分地方照片中对象周围没有参照物，整改单位难以快速准确找到问题位置。

3.3 河道综合治理面临难点

难点问题涉及人员队伍、执法、污水处理等多个方面。河长办组成人员大多为兼职人员，刚熟悉基本业务情况就可能被调走，工作易浮在表面，不利于提高工作效率。偷排、偷建、偷扔等违法行为一般发生在夜间，执法难以完全覆盖，夜间违法行为屡禁不止。目前管网雨污分离只覆盖了集镇，还未辐射至乡村，污水处理厂处理能力与工业发展速度不相适应。

4 整改政策

4.1 逐步解决历史遗留问题

一是分期整改。由于历史欠账多，建议分期分批列出整改计划，不提不切实际的整改时限要求，防止整改流于形式。二是正确处理生态环保和经济发展的关系。解决好老百姓的生计问题，解决重新就业和产业发展问题，为企业营造良好的营商环境。企业有了经济效益，就愿意上环保设施，不能仅仅依靠政府单方投入。

4.2 畅通第三方对接机制

属地管理部门可组织第三方技术服务单位联合巡河，保证当面发现问题、指认问题，即时准确具体地交办到整改单位，最终达成三方共识，降低信息传递误差，有效提高工作效率，避免行政成本的浪费。

4.3 建设队伍，加强执法，扩面治理

一是稳定队伍，河长办要配备专职人员、车辆、办公经费；二是加强夜间执法，动员相关部门的力量查处夜间违法行为；三是提升污水处理厂纳污能力，随着高铁北站开建、工业园区扩面，现有设施已不能满足污水处理能力，可新建一座污水处理厂，雨污分离管网向乡村延伸。

5 结语

自全面推行河长制以来，夷陵区龙泉镇河长办从管理制度和措施方法两方面着手，通过加强领导、严格监督考核、建立长效机制等管理制度手段，结合河道水库确权、改善水质、建设生态项目、全面综合执法、落实专项资金、做好宣传引导等措施，初步建立了运转高效的工作体系，使基层河长制工作从“有名”向“有实”转变，助推河长制工作在基层落地见效，实践经验可为乡镇开展基层河长制工作提供借鉴和参考。