RAB 模式在污水管网领域的应用

程 杰，杨庆华，林凡音，李 杨

（1.长江生态环保集团有限公司，武汉 430000；2.中国长江三峡集团有限公司长江生态环境工程研究中心，北京 100038）

1 研究背景

污水管网是城市水系统治理的关键所在和薄弱环节[1]，受使用者付费缺乏、融资存在困境、地方财政能力有限等因素影响，我国城市污水管网存在管网基础设施薄弱、只维修不维护、历史欠账多、资金缺口大等问题，已严重制约城市经济社会高质量发展和生态环境质量的持续改善。同时，污水管网缺乏价格属性，只能与污水处理厂等经营性资产打包后采用PPP 模式实施或政府直接投资，缺乏行之有效的商业模式，高度依赖政府付费。基于监管资产的准许收入模式（Regulated Asset Base，简称RAB模式）能有效将投资传导到价格，改变按净现值计算投资回报的传统机制，具有适合管输领域、服务公共产品属性的特征，但相关的系统研究较少，尤其在我国市政污水管网领域鲜见。在污水管网领域引入RAB 模式有助于赋予污水管网价格属性，使管网成为经营性资产，有效破解管网融资难困境，进而吸引社会资本参与投资，建立市场化发展机制，促进我国生态环境质量的改善。

2 创新污水管网投融资模式的必要性

2.1 管网基础薄弱，影响治水成效

长江流域沿江城市的管网设施基础薄弱。一是存在管网空白区和直排口，排水管网平均密度落后美国、日本近40%[2]，污水集中收集率平均不足40%[3]；二是存量管网缺陷大，错混接，结构性和功能性缺陷严重。截至2021 年12 月，三峡集团摸排管网2.9 万km，发现各类缺陷139 万个，平均每千米48 处。尽管2020 年底长江干流水质首次全线达到Ⅱ类、全国地级以上城市黑臭水体消除比例达98.2%[4]，但若不从根本上解决管网问题，污水直排、管网高水位运行和溢流污染等现象仍会出现，极易造成城市水体返黑返臭，水质难以稳定达标。

2.2 管网投资需求大，投融资模式单一

我国城镇环境基础设施建设投资占GDP 比重不足1%[5]，尚不及西方国家20 世纪70 年代水平。按每千米平均造价350 万元计算，长江干流沿线城市的排水管网密度若要在10 年内达到上海市现状水平，需投资2 600 亿元；对使用15 年以上的3 万km 管网进行修复，需投资1 000 亿元。可知仅长江干流沿线城市管网提升的资金需求即达3 600 亿元。而我国管网投入缺乏有效的商业模式，基本依赖政府直接投资和PPP 模式（本质还是政府付费），但全国目前已有42 个行政区财政承受能力超过10%红线（其中长江经济带占比36%），732 个行政区超7%预警线[6]，地方财政压力巨大，难以持续投入。

2.3 管网缺乏经营属性，暂无长效发展机制

污水治理主要通过征收污水处理费，专项用于城镇污水处理设施建设、运行和污泥处理处置，原则上不得用于污水管网的建设、运行。我国大多数城市目前征收的污水处理费基本满足污水处理厂运行需要，不足以完全覆盖建设成本，只有少数征收标准较高的城市，其污水处理费覆盖污水处理厂和污泥处置成本后还有剩余，可用于弥补管网运维成本。由于排水管网的投、建、管各环节均未建立使用者付费机制，经营属性缺乏，融资十分困难，社会资本对污水管网建设运营投资意愿不强。

3 基于监管资产的准许收入模式的内涵

1994 年，RAB 模式被英格兰和威尔士的水行业监管机构Ofwat 用于水价定价，后来逐步在英国、美国、巴西和秘鲁等国电力、燃气、电信等领域，尤其是管输领域广泛运用[7]，我国油气、电网和供水等领域也已成功应用。

3.1 核心要素

RAB 模式的核心要素是监管资产、监管资产准许收入和准许收益率。监管资产由行业主管部门监管审批，确定RAB 资产包；监管资产准许收入根据准许成本和准许收益计算，准许成本包括资产折旧摊销和维护成本，准许收益对应可计提收益的有效资产的收益，以资产账面净值和营运成本为基础、按准许收益率计算；准许收益率是监管资产的回报率，根据标的资产属性确定，并设定调整机制。最终根据监管资产准许收入和预期服务供给量，确定收费标准。RAB 模式示意见图1。

图1 基于监管资产的准许收入模式示意

RAB 模式一般以3 年为1 个监管周期，每个监管周期对监管资产的规模、预计新增和减少监管资产的情况、运营维护成本等进行监审和调整，依据监管环境变化、行业变化等因素对准许收益率进行动态调整。同时，制定监管资产确定办法、成本监督审核办法和资金使用管理办法等，使监管者、投资者和消费者通过制度设计共同承担风险和成本。随着RAB 模式成熟应用，通过加入调整因子，对投资者提供的服务进行评价调整，或将实际产生的准许收入与预测的准许收入之间的差额，对服务提供者或消费者进行补偿。

3.2 典型行业的要素特征

RAB 模式在不同行业应用时，一般根据行业特征，对相关要素设定不同计量标准。以我国天然气和电网行业监管资产要素为例，共性要素在于准许收入的构成因子都是准许成本、准许收益和税费/税金，差异点在于对准许成本、折旧摊销、可计提收益有效资产、运营成本和准许收益率等要素的界定带有明显的行业特征。如运营维护费要素，电网监管资产限制费用上限不高于固定资产原值的2%；折旧费要素，天然气监管资产一般以年限平均法核定，而电网监管资产按定价折旧率计算；准许收益率要素，天然气监管资产按照管道负荷率不低于75%时的投资回报率8%确定[8]，而电网监管资产则考虑权益资本收益率、债务资产收益率和资产负债率[9]。

4 污水管网领域监管资产准许收入机制的建立

在国外，污水收集系统“使用者付费”已基本替代政府支出。英国、澳大利亚、以色列、新加坡等国家的污水收集、处理环节已全部转为营利性产业，主要由使用者付费；加拿大、日本、韩国等国家的部分污水收集、全部处理环节已主要由使用者承担[10]。在污水管网领域引入RAB 模式具有理论和实践基础，能够引导污水收集设施的付费主体由政府向使用者转换，充分发挥市场决定价格作用，实现可持续发展[11]。

4.1 管网准许收入的计算

管网准许收入包括准许成本、准许收益、税金，并根据激励处罚绩效情况进行调整，以3 年为一个监管周期。即：

式中：AR 为管网准许收入（万元）；AC 为管网准许成本（万元）；RA 为根据管网监管资产计算的准许收益（万元）；Tax 为管网项目产生的税金（万元）；AP 为管网项目绩效考核的调整情况（万元）。

4.1.1 准许成本

管网准许成本由存量和预计新增/减少污水管网资产的折旧摊销费、运营维护费组成，通过成本监审核定。管网资产包括但不限于新建、修复、改造形成的新增资产和收购的存量资产。

式中：DA 为折旧摊销（万元）；DAs为存量资产折旧摊销（万元）；DAi为预计新增资产折旧摊销（万元）；DAr为预计减少资产折旧摊销（万元）；OC为运营维护费（万元）；OCs为存量资产运营维护费（万元）；OCi为预计新增资产运营维护费（万元）；OCr为预计减少资产运营维护费（万元）。

4.1.2 准许收益

可计提收益的有效污水管网资产包括污水管网资产净值和营运资本。通过成本监审核定，营运资本按运营维护费的30%确定。

式中：RAB 为可计提收益的有效污水管网资产（万元）；ARR 为准许收益率（%）。

污水管网具有较强公益性，准许收益率参照30年期国债收益率确定。

式中：TB30y为30 年期国债收益率（%）；BP 指基点（Basis Point），1BP 等于0.01%。

4.1.3 税金

RAB 模式中，管网项目准许收入的税金主要指所得税、城市维护建设税和教育费附加税，依据现行国家相关税法规定核定。

式中：Itax为所得税额（万元）；r 为企业所得税税率（%）。

4.1.4 绩效考核调整

管网项目绩效考核的调整是监管部门根据绩效考核结果给予的奖励和惩罚，监管部门可设置城镇生活污水集中收集率、进水浓度等作为绩效考核指标。

4.2 管网准许收入的来源

管网准许收入通过统筹使用者缴纳的污水收集费和地方划转的基础设施配套费支付，污水收集费未到位前，由地方财政资金补足。

4.2.1 划转基础设施配套费

按一定比例划转每年征收的城市基础设施配套费，具体比例由地方根据实际情况确定，定向用于污水收集系统的建设和运行。

4.2.2 污水收集费

污水收集费按水量随自来水费一并征收。地方政府根据城市实际，按居民、行政事业单位、特种行业和服务业、工业等分类分阶梯制定收费标准，针对贫困建档人员、低保群体和福利院、敬老院、公益性服务设施等，制定免征或减征污水收集费措施。污水收集费单价为扣除基础设施配套费后的准许收入与监管周期城市自来水售水量的比值，即：

式中：P 为污水收集费单价（元/t）；IF 为基础设施配套费（万元）；SV 为城市自来水年售水量（万t）。

4.3 成本监审与定价

污水收集费每3 年调整一次。若价格调整幅度过大，地方政府可根据社会承受能力，适当加大基础设施配套费划转力度，以降低污水收集费调价幅度。污水收集费的调整通过明确污水管网准许收入计算方法、监管资产核定原则和成本监审办法，以污水收集费定价机制作为听证事项，用于指导定价。定价机制一经确定，后续价格调整无需再次听证。

5 X 市应用案例研究

X 市为湖南省地级市，中心城区存量污水管网长度约1 130 km，目前仅363 km 管网处于正常运营状态，管网运维资金来源为财政拨款，2020 年运维费用预算3 853 万元，实际拨付2 400 万元。由于缺乏价格机制、财政支出压力大，X 市管网运维投入不足，“十四五”期间管网新建和修复改造存在约10 亿元资金缺口，引入RAB 模式意义重大。X 市监管资产为第一个监管周期内完成10 亿元污水管网新建和修复形成的资产和存量1 130 km 管网运维成本。

5.1 X 市管网准许收入的计算

5.1.1 X 市管网准许成本

污水管网按照30 年直线摊销，不计残值，运营维护成本取2 万元/km，计算结果见表2。

表2 准许成本计算结果 万元

5.1.2 X 市管网准许收益

参照市政行业收益率、贷款基准利率和国债收益率，X 市污水管网准许收益率按30 年期国债收益率加65 个基点确定。2021 年2 月，我国30 年期国债收益率报价为3.81%，得到X 市监管资产准许收益率为4.46%。一个周期内准许收益=3×（资产账面余额+运营维护费×30%）×4.46%，则每个监管周期准许收益如表3 所示。

表3 准许收益计算结果 万元

5.1.3 X 市管网税金

根据准许收入和相关税率，计算可得项目监管周期内税金，如表4 所示。

表4 税金计算结果 万元

暂按管网绩效考核满足相关标准和要求，不做激励处罚调整。

5.2 X 市污水收集费定价

5.2.1 X 市基础设施配套费与专项补助

X 市拟向中央、省或其他主体申请专项资金，支持开展污水收集费价格机制改革。2020 年收缴的基础设施配套费为40 000 万元/年，暂按10%比例划转，为4 000 万元/年。第1 个监管周期维持原投入1 200 万元/年不变，争取中央资金或其他补助3 600万元/年；第2 个监管周期降低原投入至600 万元/年，争取中央资金或其他补助2 000 万元/年；第3 个监管周期政府保持投入600 万元/年不变，如表5 所示。

表5 各专项补助资金预测 万元

5.2.2 X 市污水收集费

X 市2020 年自来水售水量8 071.94 万t，参考X 市污水处理费定价原则，行政事业单位和工业企业污水收集费按照居民价格的1.5 倍征收，服务业和工业污水收集费按照居民价格的4 倍征收。以居民污水收集费为例，初步测算，运营期第1 个监管周期不调整，不增收污水收集费；第2 个监管周期启动价格调整，即运营期第4—6 年调增0.2 元/t；第3 个监管周期再次调整污水收集费，从运营期第7 年起再调增0.16 元/t，如表6 所示。

表6 污水收集费预测

5.3 X 市征收污水收集费对居民生活的影响

X 市2020 年居民生活用水第一阶梯水价为3.38元/t，年人均用水量59.86 t，年水费约202 元，占全年人均可支配收入3.67 万元的0.55%。假设未来自来水费和污水处理费每三年增长10%，城镇居民年人均可支配收入平均增长率按过去三年平均增速7%计算，考虑污水收集费，以居民第一阶梯水价为例，对居民人均可支配收入影响如表7 所示。

表7 征收污水收集费对居民人均可支配收入影响

结果显示，运营期第7 年，第一阶梯到户综合水价调整到4.44 元/t，年居民水费266.30 元，占当年城镇居民人均可支配收入6.75 万元的0.39%，远低于国际人均综合水费负担占可支配收入比重（1%～3%）[12]，对居民生活影响较小。

6 讨论

6.1 价格调整

居民关心价格为什么涨、涨多少和怎么涨[13]。建立管网价格机制，一是坚持分步有序，要与地方财政税收、收入分配、行业管理体制等相协调，有序控制改革步骤，稳妥设计过渡期安排，逐步将污水管网付费过渡到由使用者承担；二是重点关注特殊群体，针对居民、行政事业单位、特种行业和服务业、工业，制定差异化收费标准，对特殊群体制定免征、减征和补助政策；三是严格监管，政府要建立严格监督考核体系，严格执行成本监审，对每个监管周期的定价调整严格审查。

6.2 资金支持

管网所需投资数倍于污水处理厂，要通过污水收集费、划转基础设施配套费等逐步提高使用者付费比例，同时不能降低政府投入。一是盘活存量资产给予支持，政府要解放思想，将存量经营性水务资产转让给社会资本方，将转让价款用于弥补过渡期资金缺口；二是争取中央省市资金支持，积极推动中央部委、省级政府和地方政府对污水管网价格机制创新工作给予专项资金支持；三是寻求社会资本资金支持，鼓励社会资本承担社会责任，安排专项捐赠，支持地方创新污水管网价格机制，推动行业长效发展。

6.3 资金使用管理

资金使用透明度是居民最关切的问题之一。提高资金使用透明度，一是设立专项账户，政府将使用者付费、各方面支持资金纳入资金池，严格执行“收支两条线”管理；二是建立多退少补机制，政府每个监管周期期初严格对上一监管周期的监管资产、成本和收益等进行二次核定，根据上一监管周期绩效考核结果对付费进行多退少补；三是做好信息公开，政府严格要求社会投资者每年通过门户网站等信息平台公布准许收入、准许成本、价格构成等情况，实行透明化运作。

7 结论

建立管网价格机制，走市场化道路，是解决管网欠账这一城镇污染治理“卡脖子”环节的重要路径。基于监管资产的准许收入模式符合我国“准许成本+合理利润”的价格改革思路，其运作机理与污水管网行业属性高度契合，引入RAB 模式的实质是创新价格机制，需要政府、行业和居民的共同努力。参考污水处理费征收污水收集费，在污水管网领域应用具有一定可行性。通过过渡期安排、控制监管资产规模、严格监督管理等措施，逐步建立以使用者付费为主、政府财政投入为辅的管网投资回报机制，这种模式值得探索和推广。