基于PSOI 框架的省域高校分类发展政策探析

夏 焰，赵璐瑶

（1.安徽大学 高等教育研究所，安徽 合肥230006；2.黄河交通学院 基础教学部，河南 焦作454950）

一、引言

2010 年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》（以下简称《纲要》）明确提出，要构建高校分类发展体系，推动高等教育实现分类发展[1]。此后，国家陆续出台专项指导文件，例如：对于研究型高校，国务院发布了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》；对于应用型高校，教育部、发改委、财政部联合发布了《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》；对于职业技能型高校，国务院发布了《关于加快发展现代职业教育的决定》《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018 年）》等文件[2]。这些政策出台的初衷，除了对不同类型高校的发展进行针对性的指导外，还弱化了院校分类中的层级效应，引导支持各类高校遵循各自的发展轨道，以实现有序健康发展。由此，以2010 年的《纲要》为起点，高校“分类”不再是纵向上的“层级”之分，而是强调横向上的“类型”之分。其意在通过为各类型高校营造公平公正的发展环境，促进高校间的有序竞争，实现特色发展。《纲要》也成为指导高校发展由纵向分层转向强调横向分类的关键政策节点。随着我国高等教育管理体制改革的深化，省域高等教育体系不断发展成熟，相关省域能够主动跟随中央重大战略决策探索省域实践方案[3]。

当前，学术界对高校分类发展的理论问题关注较多，但对高校分类发展的政策研究却略显不足，其原因可能是：一方面，鉴于我国“统一管理、省级统筹”的两级高等教育管理体制，为给地方留下足够的政策发挥空间，中央层面关于高校分类发展的政策多强调“导向性”，没有提供具体可行的分类标准和办法，因而与政策研究相比就更加需要理论建设；另一方面，为了构建既能平衡国家和地方发展战略任务，又能兼顾省域内发展需求和特色的高校分类体系，各省域正处于积极探索阶段，出台的省级专门性指导政策极少，基于政策文本的研究也比较少。通过文献检索，相关研究大致分为四类：一是基于比较的视角，分析国外高等教育的分类管理制度和政策，从而提出政策启示[4]；二是采用案例分析的方法，研究某一地区高校的分类发展情况或对该地区的分类发展政策进行解读，从而提出完善建议[5-6]；三是通过综合和梳理不同分类理论和实践，重新构建高校分类框架，从而提出理论参考[7]；四是立足历史制度主义视角，审视高校分类管理[8]、高校设置和布局政策的变迁[9]等，从而管窥分类发展政策的时序演变。

相关先行研究为本研究提供了有益的思路和参考。当前我国高等教育分类发展体系能否得到进一步完善，关键在于各省高等教育分类发展的配套政策的科学性和可操作性。本研究通过借鉴PSOI 政策框架，深入分析现行省域高校分类发展政策的政策目标、政策主体、政策客体及政策工具的特点，着力从现行政策文本出发，力图深入解析政策的关键问题和重点环节，从而提出推进我国省域高校分类发展的政策优化建议。

二、研究设计与分析框架

（一）样本来源

自2010 年以来，部分省域相继出台了关于引导高校分类发展的政策文件。通过检索“北大法宝”及各省域的教育行政部门官方网站等平台，截至2020 年6 月底，共收集了9 个省域出台的10 份与指导、加强普通高校分类发展直接相关的政策文件，如表1 所示。

表1 各省域高等学校分类发展政策文本

（二）PSOI 政策分析框架

早期的政策分析主要以“目标—手段”两维框架为主[10]，后期逐渐过渡为“目标—工具—执行”三维框架[11]。在具体的政策分析中，学者们也会根据研究对象的特点，适当调整分析维度。本研究借鉴企业研发国际化政策研究的四维分析框架[12]，依据政策目标、政策主体、政策客体及政策工具等四个核心概念，构建如图1所呈现的PSOI 分析框架。

图1 省域高等学校分类政策目标—政策主体—政策客体—政策工具（PSOI）比较分析框架

1.政策目标维度

政策目标是政策制定、实施所要达到或希望实现的一种任务或效果[13]437，是政策制定的初衷，也是政策分析的基础。公共政策理论的一个重要观点认为，政策目标与现实经济和社会生活中的问题有关，也就是说，政策目标来自问题[14]70。从目标方向及具体的思路和规划两方面，对高等学校分类政策的目标维度作具体分析，是因为目标方向是政策所要解决实践问题的指向，是政策实施后想要达成的理想状态，从中可以了解各省对于实现高校分类发展的具体认识。另外，具体的思路和规划则是各省为达成理想政策目标所设置的路线图，具体包括对高校类型的划分、高校分类体系的建设路径和达成时间等。由此，可以帮助我们理解各省出台的政策是基于何种原因或是想要具体解决什么问题，以及能够判断各省制定的政策目标是否适切，是否有利于推动政策执行。

2.政策主体维度

政策主体是决定政策目标、选择政策工具及发布政策并监督政策执行结果的组织或机构[15]。其参与和影响政策的制定、执行及监督等过程，是政策实施过程中唯一的能动力量，从根本上决定政策的具体内容、方向和效果[16]。在本研究中，政策主体是指各省域高校分类发展政策的制定者，即高校分类发展政策的发文机构，如各省域的人民政府及其办公厅、教育行政部门及其他相关行政部门等。各省高校分类发展政策的发布主体差异，在一定程度上能体现对所发布政策的重视程度，进而影响政策实践的具体成效[9]。因此，在政策主体这一维度上，可从发文机构和决策特点两方面来对其进行对比分析。其中，发文机构即所谓政策的决策者和制定者，会影响政策的实施和执行力度；而决策特点主要是反映政策在指导高校分类发展实践中发挥的作用。比如，高校分类发展政策是倡导性、引领性的特点比较突出，或是鼓励性、操作性的特点较为显著。

3.政策客体维度

政策客体是指政策发生作用的对象，主要包括政策出台所要解决的问题和所要影响、干预的目标群体[12]，是政策系统中一个不可忽视的重要组成因素。只有明确所要解决的问题并充分了解所要影响的目标群体，才能够制定出合理有效的政策，才能够保障政策的顺利执行及取得预期的成效。因此，在政策分析过程中，除了从政策目标、政策主体及政策工具等方面进行把握外，还要充分考虑政策客体的诉求与反应。在这一维度上，要着重考察两个方面：一是实施对象，即政策的目标群体是否涵盖了本域内的所有高校；二是所涉范围，即要实现分类发展任务，高校具体要从哪些方面进行改善和落实。

4.政策工具维度

政策工具是政策主体为达到政策目标、解决政策问题所采用的手段、途径与机制[17]。如何通过政策工具的创新设计和优化组合来实现政策目标，则考验着政府的宏观掌控和指导能力[15]。本文采用罗斯维尔和泽格维尔德（Rothwell&Zegvelad）的分类方式，将高校分类发展的政策工具划分为供给型、环境型和需求型。这种分类方式弱化了政策工具的强制性特征，强调政府在推进政策项目过程中担负的环境营造者角色，并且具有明显的市场化倾向，突显供给和需求在政策项目发展中的重要作用[18]。使用该种划分类型，不仅与当前不断深化的“放管服”改革背景相契合，还能够兼顾高校、市场及政府在高校分类发展过程中的作用。

政策工具的选择和使用取决于要实现什么政策目标和要解决什么现实问题，并会随着政策环境的变化而变化。供给型政策工具主要表现为政府通过资金投入、人力支持、技术支持及信息服务等方式[19]，为高校进行科学定位、分类发展起到一种直接的促进作用；环境型政策工具主要指政府通过目标规划、机制保障及策略性措施等来为高校分类发展提供有利环境，充当一种中介因素，对促进高校分类发展发挥间接影响作用；需求型政策工具强调政府通过市场塑造、购买服务等手段来促进高校分类发展，对高校分类发展产生一种直接的拉动作用。

三、文本编码与研究发现

（一）文本编码

首先，在对9 个省域的10 份政策文本进行逐行研读的基础上，基于PSOI 分析框架，分别抽取各维度对应的具体文本内容，然后按照“文本编号—分析维度—条款号”的模式对文本内容进行三段式编码，形成共计225 个内容分析单元，如表2 所示。其中，关于政策目标维度的内容分析单元共31 个，关于政策主体维度的内容分析单元共19 个，关于政策客体维度的内容分析单元共53 个，关于政策工具维度的分析单元共122 个。

表2 政策文本内容分析单元（节选）

（二）研究发现

1.政策目标维度

从目标方向来看，各省域高校分类发展的目标均是推动高校实现科学定位、错位竞争、特色发展，并以此建立具有地方特色的高等教育分类体系。政策目标的落脚点：一是在微观方面，希望解决高校出现的同质化办学问题，引导高校能够各安其位、各展所长，办出各自的特色和水平；二是在宏观方面，期望提高高等教育发展、优化区域经济社会结构，特别是提高高等教育人才结构与产业结构发展需求的匹配度，从而使整个区域的高等教育结构更加优化，高等教育整体水平和服务经济社会发展的能力进一步提升。可见，各省域在对实践问题的理解上颇有共识，政策目标设定较为准确：一是各省域希望通过引导高校分类发展来促使高校科学、合理定位，避免高校在办学过程中由于“恶性”竞争出现“千校一面”、特色阙如的问题；二是分类发展的目标紧扣“区域现实和经济发展需要”，但区域间的发展差异也为省际高等教育分类发展体系异质化埋下了伏笔。

从具体的政策思路和发展规划来看，关于如何推进高校分类发展，各省域依然坚持以“示范引领、整体发展”为原则，部分省域制定了明确的目标达成计划。例如：安徽省提出要支持中国科学技术大学建设成世界一流大学，支持合肥工业大学和安徽大学等高校建设一流学科，达到或接近世界一流水平，并在此基础上，到2020 年要建设形成以8 所左右的特色高水平大学、10 所左右的应用型高水平大学、20 所左右的技能型高水平大学为主的现代高等教育分类发展体系[20]；重庆市同样以2020 年为时间节点提出，至2020 年，要建成以2~3 所综合研究型高校、3~5 所应用型示范高校、4~6 所应用技术型高校及12~15 所技能技艺型示范高校为引领的高校分类发展体系[21]；云南省也以2020 年作为高等教育体系更加科学合理的节点；上海市则提出，至2030 年，初步建成高等教育的类型和层次、学科及空间布局与国家战略需求、现代化国际大都市等有效匹配的高等教育分类体系。从某种程度上，有具体的规划时间和目标，也能够说明分类政策的设计具有一定的前瞻性和系统性。

2.政策主体维度

从高校分类政策的发文机构来看，各省域之间存在明显的差异，大致可以归为三类：一是浙江、天津、河南和陕西等省域，其教育行政主管部门是高校分类发展政策的制定主体；二是山东、上海、重庆等省域，其高校分类发展政策由教育行政部门协同其他行政部门共同研制发布；三是安徽省和云南省，其高校分类发展政策则由省人民政府或其办公厅主导发布。通过对比9 省10 份省域高校分类发展政策的具体内容发现，以多部门协同发布或者以省人民政府及办公厅出台的政策有着较为全面的保障和激励措施。而在4 个以教育行政主管部门为政策主体的省域中，陕西省和浙江省虽是以教育厅的名义发布，但是特别强调省级其他相关部门的参与，政策执行保障和激励措施也因此相对完善。

在决策特点方面，各省域出台的高校分类发展政策均具有较强的鼓励性和引导性特征。一方面，这种特点体现在各省域分类政策文本的用语上。相较于“要求”“应该”等刚性词汇，政策制定者更倾向于使用“引导”“鼓励”和“支持”等柔性词汇。比如：浙江省“鼓励”高校按照“分层分类、精准定位、突出特色、错位发展”的原则，在不同层次、不同领域加快建设，形成特色[22]；天津市提出通过分类管理、分类指导、分类评价来“引导”“不同层次、不同类型的高等学校合理定位，各安其位、各展所长、办出特色、办出水平”[23]；陕西省强调以“科学规划、统筹兼顾，强化特色、分类发展，加强指导、突出重点，落实责任、注重实效”的原则来“支持和鼓励”高校各安其位，错位竞争[24]。另一方面，在相应的配套措施和工作机制上，更注重以经费投入和资源分配等竞争性、激励性手段来促进高校发挥主观能动性，推动高校主动参与。

3.政策客体维度

从实施对象来看，各省域出台的高校分类发展政策对民办高校的关注不够。从各省域发布的政策文本中发现，仅有个别省域意识到需要对民办高校作特别的指导和管理。比如：陕西省在确定高校的发展类型后，又对引导民办高校办出特色和水平进行单独强调；上海市提出除建立公办高校综合定额动态调整机制、制定分级分类拨款标准外，还要探索民办高校公共财政扶持方式改革；浙江省则要求在分类评价管理过程中，每种类型高校的拨款要与绩效相挂钩，并在“教学类型”这一类别中提出可按公办和民办（含独立学院）再做区分。但也有省域直接忽略实施对象在办学主体方面的差异（即民办高校与公办高校之间的区别）而做统一要求，其分类考核对象仅针对本省内的公办本科高校。

从具体分类任务所涉范围来看，为实现“不同类型的高校、不同的建设任务”的要求[22]，大多数政策文本基本围绕高校类型定位、人才分类培养、学科专业分类建设、科学研究分类管理、实践教学分类改革、教师分类发展及招生考试分类管理等方面为不同类型的高校作不同规划。高校则需要在确定办学定位的基础上，对照自身发展的经济基础、资源水平及财政能力等因素，对以上几个方面的发展任务作出相应的设计和调整。而在对高校发展类型的划分上，只有浙江省和上海市有明确的分类依据和标准；其他各省域基本没有明确的分类标准，只是粗略提出高校要以自身的办学历史、办学能力和发展水平等条件作为依据，按照“层次+ 功能”的办法确定办学类型。虽然，制定政策的初衷是在确定办学定位方面给予高校更多的自主权，从而使高校能够依据自身实际进行准确定位。但是，由于没有较为清晰的分类标准和原则可循，容易出现定位不准的问题，从而使高校进入与其实际不相适应的发展轨道，影响高校对未来发展的具体规划。

4.政策工具维度

在“政策工具”这一维度上，根据分类要求，对已被编码的122 个政策工具维度的内容分析单元，按照工具类型对其进行归类统计，结果如表3 所示。从中可以看出，各省域的政策均使用了供给型、环境型和需求型三种政策工具。其中，环境型政策工具使用最多，占比67%；其次是供给型工具，占比27%；而需求型工具使用最少，占比6%。这种在政策工具使用上出现的不均衡现象，体现了政府对不同类型政策工具的依赖差异，表明政府倾向于通过间接方式来优化高校分类的外部环境，进而推动高校分类发展战略的实施。

表3 10 份政策文本中三种政策工具的使用情况

具体来看，首先，在使用较多的环境型工具中，政府尤其偏重通过目标规划、健全完善各种工作机制来为实现高校分类发展目标提供保障，这也表明政府对引导高校分类发展的工作任务足够重视，但具体的策略性措施偏少，可见政策的可操作性不强。其次，在供给型工具的使用方面，资金投入和人力支持使用频率较高，这说明政府在引导高校分类发展方面提供了较多的财力和人力保障。相较之下，技术支持和信息服务方面的努力还稍显不足。例如：技术支持方面，只有浙江省、上海市和山东省明确提出了评价指标体系或分类考核办法；其他省域则仅粗略提出分类评价指标体系，或是提出通过本科教学评估来实现对不同类型高校的评价，而没有一套专门的、能够帮助高校对照自身情况来确定类型、明确定位的分类标准或考核指标。但值得一提的是，在调整、优化经费投入机制方面，几个省域表现出要将投入机制转为“绩效型”的共同趋势。这不仅能够有效解决高等教育资源分配过于依赖高校身份特征的问题，还能够有效发挥供给型政策工具的激励功能。最后，需求型工具的使用占比只有6%，显然这一类型的工具没有得到充分应用。特别是在市场塑造方面，其没有引起高校利益相关主体的重视，这会导致高校分类发展的外在市场环境缺乏稳定性，难以激发高校形成分类发展的内生动力。只有当三种工具运用均衡合理，才能更好地促进政策目标的实现。因此，未来应该考虑向需求型政策工具倾斜，以便三种类型工具能发挥最大合力。

四、结论与政策建议

通过运用PSOI 政策分析框架对9 个省域的10 份政策文本进行分析，得出如下结论。第一，各省域对政策目标的认识较为明确，始终致力于引导高校科学定位、错位发展，进而建立具有区域特色的高校分类发展体系；但分类路径的“分层”痕迹明显，政策逻辑依然寄希望于“以分层带动分类”，混淆了“分类”和“分层”的概念内涵，颠倒了两者的先后次序。第二，各省域的政策主体及决策方式各异，决策特点更突显政府的引导性作用。在具体的政策措施上，各省域比较倾向于以优化经费投入和健全保障机制来鼓励高校主动参与分类。第三，对不同类型高校的具体工作内容作出了较为清晰的政策安排，但对民办高校这一教育类型考虑不足。主要表现在政府未考虑民办高校的特殊情况，没有提出更适切的政策安排。第四，政策工具使用不均衡。虽然三类政策工具都得到了一定的应用，但可以明显看出，环境型工具使用过溢，需求型工具使用不足。因此，基于以上结论，优化各省域的高校分类发展政策可以重点考虑以下四个方面。

（一）以“分类分层”置换“分层分类”，摒弃“以分层促分类”的政策逻辑

高校的分层现象是高等教育普及化发展的必然结果，也是高校分类发展中不可避免的问题。但就当前的情况来看，各省域基本还是沿着“以分层带动分类”的思路，按照“层次+功能”的办法来划分高校的类型。这种“先层后类”分类方法的最大弊端是它所产生的层级效应，不仅使高校难以进行准确定位，还会因公开推崇高校分类的层级化，导致高校在竞相争夺高等教育资源时出现“越轨”行为。以“分类分层”置换“分层分类”，看似只是将“层”和“类”的前后顺序进行了调换，但背后却有极大的意蕴。一方面，“类”是指高校横向类型上的划分，它没有“好坏”和“高低”之分；而“层”则是指高校纵向上总体质量水平的差异，它有明显的“高低”和“好坏”之分[25]。“分类分层”是在类型确定的基础上，对某一特定类型的所有高校以质量水平进行的有序排列。这样的分类不仅强化了同一类型高校群体对其所在类别和身份上的认同，还为高校建立了“向上竞争”的机制，强调高校之间在质量水平上的竞争。显然，这种差异发展和有序竞争才是当下引导高校分类发展的真正旨趣。另一方面，分类分层还能有效稀释分类过程中的分层效应，能够规避过度分层所带来的高校盲目升格、越位发展等问题，以及有效缓和长期以来高等教育重点发展战略下的重点建设与普遍提高之间的矛盾。

（二）建立教育部门牵头的部门联动机制，发挥政府宏观调控作用

高校分类发展是一个涉及多方面利益的实践难题。其中，政府作为推动高校科学定位、分类发展的主导力量，理应发挥宏观调控作用，对高校分类发展做系统的筹划，并通过相关部门之间的协作来实现高校分类发展的目标。这是因为重视并加强各部门之间的统筹联动，一方面能够在政策制定之初得到相关部门的认可，有利于接下来的政策执行；另一方面，也能够为高校分类发展中的咨询指导、推进落实和服务监督等工作环节提供强有力的机制保障。就当前的情况来看，已有省域认识到跨部门统筹联动的重要性。例如，云南省提出要成立由教育厅牵头，省编办、发改委、科技厅、财政厅、人力资源保障厅及行业主管部门参加的“省高校分类管理指导小组”，负责有关重大政策措施的研究、制定和实施[26]。然而，仍有省域只强调教育行政部门的责任主体作用，没有认识到财政部门、劳动部门及产业部门等其他相关部门的协调作用。因此，建立教育部门牵头的多部门联动协作机制，既能引起各部门的重视，联合发挥引导作用，又能够深入倾听各方的利益诉求，寻求价值共通点，共同解决高校分类发展过程中的积极性匮乏、合作层次粗浅及流于形式等问题。

（三）优化资源配置方式，适当保障民办高校的分类发展

民办高校是社会主义市场经济发展、多渠道筹措办学经费、办学主体多元化的产物，是我国高等教育体系的重要组成部分。但在现实情况中，民办高校相较于公办高校，无论是在办学数量、办学层次，还是社会地位上，都处于相对劣势的地位，由此在外部环境的支持上，包括生源、师资及经费等教育资源也都逊于公办高校[27]。对于在外部生存空间受到大量实力强劲的公办高校的挤压，内部发展逻辑受到“逐利性”驱动影响的民办高校而言[28]，帮助其实现分类定位及保障发展稳定性十分重要且必要。此外，还应该注意到政策引导措施对民办高校的适切性，直接将用于公办高校的举措套用在民办高校身上既不科学也不公平。因此，在引导高校分类发展的过程中，为激励民办高校对自身功能定位的积极性及保障同一类型的民办高校和公办高校发展的公平性，各省域需要进一步推动政策创新，帮助解决民办高校在分类发展过程中遇到的各种问题和实际困难。尤其是在具体的分类指导和管理方面，政府应注意使资金、技术及其他教育资源以适当比例投向民办高校，特别是向其中的非营利性民办高校倾斜。

（四）优化政策工具结构，提升工具组合使用效用

教育政策制定的意义突出体现在教育政策的执行上。如何保证教育政策的执行，则更多依赖于政策工具的选择和使用。我国省域高等学校分类发展政策在政策工具的使用方面，明显存在环境型工具使用过溢，需求型工具使用不足的问题。在罗斯维尔和泽格维尔德的框架中，每一种政策工具并非单独发挥作用，而是作为一个政策系统产生效用[19]。某一类型政策工具使用“过溢”，可能在一定程度上带来“政策拥挤”，从而影响政策的效用发挥[29]；而使用不足同样也会影响到整个政策系统功能的发挥[19]。所以，政策工具不仅要全面综合使用，还要注意调节各类型政策工具的内在结构。因此，在接下来制定和完善高校分类发展政策时，首先，要合理使用环境型政策工具，不能只专注确立目标规划和建立保障机制，也要增加对策略性措施的重视，提高政策措施的可操作性；其次，继续优化供给型政策工具的使用，进一步提升技术支持和信息服务的使用频率；最后，关注需求型政策工具的开发和应用，增强政策牵引力，要注重从市场塑造和购买服务等方面来激发高校分类发展的内生动力。

公共政策是为解决社会问题而存在的[30]6，教育政策是为解决教育发展过程中出现的问题而存在的。但一些政策的出台并不意味着它能够完全解决实践问题，因为认识问题本身也是一个不断发展的过程，所以未来政策的完善，一方面需要考虑清楚要解决的问题；另一方面，也要做好根据实际情况不断调整、纠正，甚至推倒重新制定的准备。“高校分类发展”是一项长期的系统性工程，在未来研究中，要深入探讨政策中出现的新矛盾和新问题，从而为更加科学合理的政策制定提供借鉴。