政府与国有资本投资运营公司改革权责清单制度的现状、问题与对策分析

章婧

青岛华通国有资本运营集团有限责任公司

建立权力清单和责任清单，在我国各地区各部门都进行了积极探索，取得了很大进展。省级政府部门和部分市县政府部门先后公布了权责清单，国务院部门权责清单的编制试点正在加紧进行。同时，建立权责清单过程中也面临着一些难点问题，需要深入研究，不断完善，使权责清单更加合理清晰，真正发挥作用。

一、权责清单的相关理论

(一)权责清单的基本原理

全面推行政府部门权责清单制度，实现权责清单同‘三定’规定的有机衔接，从而规范和约束政府履职行为，让权力在阳光下运行。权责清单的基本原理是将权力清单与责任清单梳理和整合，其中权力清单主要是针对行政机关的具体行政行为，责任清单针对的是行政机关的具体行政行为及相对应的责任。

(二)权责清单与其他制度的区别

“三定”是定部门职责、定内设机构、定人员编制的简称，“三定”规定是国务院的规范性文件，其主要承担了规范权力运行、约束机构编制的功能，是各职能部门履行职责的重要依据。权责清单与“三定”制度在以下几个方面存在一定差异和区别：第一，“三定”制度中明确的职责多为宏观层面，从上到下的格式化明显，而权责清单是严格按照法律法规赋予的行政职能，其行政职权多为细化、微观层面。第二，“三定”制度规定的内容涉及职责配置、内设机构以及人员编制等，其关注度较高、权威性较强，而权责清单的内容主要是以法定的行政职权来固定单位的相关职责，更多体现得是单位需要承担的责任与义务。第三，“三定”制度是以市委市政府名义印发，周期基本为五年，因此其稳定性相对较强，而权责清单是以市政府名义印发，需要随时根据国家法律法规的立改废释情况进行相关内容的动态调整和修改，因此其机动性较强、稳定性较差。

二、权责清单的概念及其特征

(一)权责清单制定的含义

权责清单制定是在明确建立权责清单是对政府和企业管理，保证制定权责清单的主体具有行政职权以及制定权责清单的权力具有合法依据的基础上，围绕权责梳理与清理、职责配置与调整以及制度执行与监督等相互影响、相互制约的三方面内容，对国家现有法律法规制度等规定的具体行政行为进行梳理、分类和归集，构建权责清单制度，并将其形成目录对外公开，以便于行政相对人熟悉办事流程，起到双向引导的作用，因此，制定权责清单是深化放管服改革的重要举措，也是落实依法行政的重要抓手。

(二)权责清单的概念与地位

权责清单的实质是将政府机关及其所行使的行政权力和承担的行政责任以清单的方式列举出来，并将其公布于众，以规范政府权力，授权给改革试点单位组织，便于政府开展行政管理，同时方便公众办事。权责清单在制定过程中由于其达不到人大常委会审议通过的高度，因此其不具有法的形式，仅仅属于政府的规范性文件，是政府依法行政所采取的一种方式，表明了政府开展阳光行政、自愿接受公众监督的态度与自觉性。权责清单属于行政权力的行使，其法律定位在具体的工作实践中具有不同的现实意义，同时行政相对人在自身权益因行政机关的行为受到损失时，可依据权责清单中列出的法律条款请求救济，而非直接依据权责清单本身。

三、现行国有投资运营公司权责清单制定存在的问题及原因分析

(一)权责清单有其“皮”而难有其“里”

根据《指导意见》规定，政府部门应将直接面对公民、法人和其他组织形式行使的权力事项列入清单，从而对现有行政职权进行全方位地彻底梳理。在实际权责清单的制定过程中，由于不同地区的国有资本投资运营公司在公司治理的完善程度、发展阶段、内控风控能力不尽相同，依据《公司法》中对股东大会、董事会、经理层等各层级的职责划分，来挑选相应事项，由国资委对国有资本投资运营公司、再由国有资本投资运营公司向其二级子公司授权，存在一企一策的不同的判断标准和理解思路，导致权责清单的制定是一项充满专业判断的一企一策的精准化事项。各地区现行的国资委对国有投资运营公司在权责清单制定过程中虽然能够较为全面地找到最大公约数，比如授权投资决策权、战略规划制定权、资产处置权、不良资产核销等企业自主经营权力，但上述授权事项依然属于需要监管的事项，仍在各地国资委的监管清单中，监管部门依然会派出监事、财务总监等行政人员，而上述行政人员的专业能力如果未能于市场经济接轨，依然延续国资委过去行政管理企业的老套路，导致国企改革明面授权而实际未授权，或者因派出人员的不到位而造成授权而监督不到位，导致改革出现风险和失败。

(二)现行权责清单的运行和动态调整机制存在缺陷

现行政府对国有企业的权责清单制定需要根据企业股东、董事会、经理层的职责划分以及企业的经营要素分配权力、监督权力等，合理设置清单要素，在要素之上给予授权的额度力度轻重区别，包括权责要素名称、权力类型、设定依据、轻重程度以及实施主体、监督方式等。当前已公布的现行改革权责清单在制定过程中存在结构安排缺项、运行机制不健全、缺乏动态调整机制的预先设计等问题。按照组织同构原则，通常情况下，级别、性质以及区域范围大致相同的政府部门在权力结构和数量等方面应具有大体一致性，比如央企的授权清单，体现在国务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，对国资监管方式和国资委职能转变做出系统性安排，重在厘清国资委与国有资产投资运营公司的权责界面，是从组织体制上分清政府与企业的权责，文件中，国务院国资委精简43 项监管事项，其中取消26 项、下放9项、授权8项。2019年6月，国务院国资委又进一步印发《授权放权清单（2019 版）》。随后各地纷纷参考国务院国资委出台了对国企权责清单。不同政府层次的权力事项总数存在较大差异，已超过组织同构原则规定的正常范围，也就会导致权责清单在不同职能部门的跨部门实际落实过程中存在很大难度。

(三)监管部门涉及细分业务层面时职责不清晰

从当前出台的权责清单监督管理办法来看，管理部门在制定构建权责清单监督管理机制时，没有确立行政机关内部分权原则，外加各监管部门的职权分配缺乏功能导向，导致监管审批部门职责不清晰，使部分省级权责清单监管主体及职权表明存在同一职权多个部门形式、同一机构同时行使两种职权以及不同省份没有统一规定等问题，就很难落实权责清单制度。监督管理机制缺乏必要的责任意识，只关注强调自身的权力，不能正确认识精细化管理模式，忽视责任落实和问责处罚机制的健全，也会造成同一职权被多部门共同行使的混乱局面存在。比如，国资监管领域存在与审计局交叠，而国资产权交易、混合所有制经济等领域又缺失的重叠和缺位现象。

(四)权责清单的制定缺乏现实土壤

权责清单的制定要遵循公开透明的原则，自觉接受大众的监督，以严格约束和规范各职能部门的权力行使，但权责清单的制定从起草到制定需要经历多个步骤，忽视对其制定全过程的展示，外加部分地区的管理办法也未明确规定公众或者被授权群体有权参与渗透权责清单制定全过程，就会导致公众参与机制不具备可操作性。权责清单的制定会不可避免地触及公众利益，在权责清单制定过程中其他主体的参与程度不足，清单制定主体又对权责清单制度中公开的内容进行过度解读等，都很难确保清单整体受到监督，从而影响政府简政放权的效果。

四、完善国有资本投资运营公司权责清单制定的对策

(一)完善权责清单的现代化公司治理环境

为严格落实权责清单制度，充分发挥权责清单制度在国有资本投资运营公司管理过程中的价值优势，领导者要重视完善权责清单的现代化公司治理环境，为权责清单的制定打下坚实基础。比如深圳市发布《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》，支持深圳实施综合授权改革试点，有别于过去改革试点通常实行的“一事一议、层层审批、逐项审核”的授权方式，在中央改革顶层设计和战略部署下，按照全面深化改革的总体要求，以清单式批量授权方式，赋予深圳在重点领域和关键环节改革上更多自主权，支持深圳在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放。因此，权责清单主体要结合当地综合改革的实际，同时，结合国有资本投资运营公司的经营发展实际，构建上下联动、左右协调、具有可操作性的权责清单体系，以从根本上理清各级国资委与国有资本投资运营公司之间的事权，充分放活经营权，变事前审批为事后监督，从审批式监督到派驻董监事等现代化公司治理的方式，避免出现市场主体行为不清、职能交叉以及监督不到位等情况。管理者要建立健全权责清单制度的运行保障机制和动态调整机制，通过对权责清单进行定期效果评估，在保证权责清单制度上下一致的同时，赋予各职能部门自主性，从而确保国有资本投资运营公司的权责清单能够得到有效落实。

(二)构建一体化、纵横结合的集团管控体系

在现代企业制度不断完善的国企改革大背景下，国有资本投资运营公司在对所属二级三级子公司的权责清单制定过程中，要结合各职能部门的职能管理条线，对所属企业依据市场化程度、在企业集团战略中的地位、所从事行业的风险程度，进行分类施策，构建一体化、纵向治理与横向联合的集团管控体系。提高国有资本投资运营公司的分类授权和行权监督的权力责任体系，明确不同发展阶段和战略定位的企业主体在投资、募资、处置资产、选人用人、工资总额、董事会对经理层考核等各方面的权力和接受资产与资金以及审计等各项监督的责任。按照“授权与监管相结合、放活与管好相统一”原则，优化管控治理体系，把该管的管住管好、该放的放到放活，确保“接得住、行得稳”。

(三)梳理专业化业务管控条线

权责清单的有效制定和落实，需要加大对权责清单的监督管理力度。结合国有资本投资运营公司的经营实际和集团职能部门的事权，建立完善的权责清单运行平台，梳理专业化业务管理条线，对各职能部门的条状、块状运行平台进行有效统筹，同时明确权力清单实施情况的定期专项检查制度，落实责任问责机制，依法追究相关责任主体的行政责任，能够及时发现并及时纠正国有资本投资运营公司在生产经营管理过程中存在的不良情况。优化管控体系，坚持分级管控、分类管控、动态管控。建设高效总部，精简部门，重梳职能，总部管战略、管投资、管班子、管考核、管监督，确保该管的管到位，该放的放到位；做实二级公司，集团总部原则上只管控到二级公司，建立管控体系运行情况评价机制，加强对存量高风险业务的管控，及时分析。

(四)制定差异化权责清单体系

国有资本投资运营公司在制定权责清单时要加强顶层设计，同时，需要分层分类、甚至一企一策，制定差异化权责清单体系，既要保证权责清单制定的统一化，又要突出其实际效果和差异化。建立“董监事专职履职+集团职能部门专业化授权管理”的现代企业管控体系，以董监事履职专业化履职为抓手，通过外派专职董监事到直属企业董事会或监事会履职，确保所属企业经营发展符合授权放权事项，保障集团国有股东的决策执行，保证国有股东权力。建立统一权责清单的编制范围，明确各职能部门的事权，清楚展示权责清单涵盖的要素，从而保证权责清单在内容上具有相对统一性。建立规范的权责清单动态调整机制，明确权责清单动态调整的期限、程序等内容，以便国有资本投资运营公司定期对权责清单进行修订和更新，从而确保国有资本投资运营公司权责清单的准确性和时效性。

五、结论

建立和调整权责清单是依法授权行权和监督权力运行的过程。在制定权责清单过程中，要按照放管服改革的要求，重视完善权责清单的现代化公司治理环境，并结合国有资本投资运营公司的发展实际，构建一体化集团管控体系，梳理专业化业务管控条线，同时制定差异化权责清单体系，采用精细化管理模式，制定清晰明确的权责清单，增强权责清单的实用性和可操作性，才能真正实现“授权与监管相结合、放活与管好相统一”。