率先推进县域共同富裕在杭州的生动实践

文 范海霞

县域共同富裕是推进“两个先行”在杭实践的重点之一

党的十九大提出实施乡村振兴战略，党的十九届五中全会对扎实推动共同富裕作出重大战略部署，今年5月，央办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，“两个先行”叠加了这三大战略，赋予县城发展重要战略地位。

从经济格局看，县域经济发展是杭州寻求经济增量的重要来源。2021年统计数据显示，全省90 个县级行政区，其中县级市和县53 个、占比达58.9%，县域经济总量占全省42.6%，县域经济是浙江经济特色之一，县域比重高，发展空间大。从杭州来看，桐庐、建德、淳安三县（市）承载着全市50.9%的区域面积，经济总量却只占全市的6.07%，杭州打造共同富裕示范区城市范例的重要发力点在县（市）。

▼杭州市桐庐深澳古村

从空间布局看，县城是完善城镇化空间布局的关键节点。53个县域承载着全省66.7%的常住人口，是城镇体系的重要组成部分。杭州三县（市）也分别承载着不同战略功能：桐庐是杭州都市圈重要组成部分，建德是浙西生态屏障和西部节点县，淳安作为全省山区26 县之一，还肩负着特别生态功能区建设重任。此外，杭州市三个县域发展还与生态安全、生态文明建设紧密关联，影响着全市生产、生活、生态之间的组合水平。

从共富全局看，县城是建设城乡区域统筹发展引领区的重要场域。浙江高质量发展建设共同富裕示范区的战略定位之一，就是建设城乡区域协调发展引领区。杭州全市1922 个行政村，桐庐、建德、淳安三县（市）下辖行政村数量分别为229 个、181个、337 个，占全市62.7%，是连接城市、服务乡村、促进城乡区域协调发展的枢纽区域。

县域共同富裕是推进“两个先行”在杭实践的难点之一

县域由于集中了农业、农村、农民而与其他经济社会板块存在差异，也是缩小“三大差距”的重要板块和难点所在。从杭州市情况看，市域内地区发展不平衡问题仍较为突出，“区强县弱”格局仍未根本改变。以常住人口计算，2021年滨江区人均GDP超37 万元，淳安仅为77676 元，最高最低地区倍差高达4.76。与省内城市相比，地区发展均衡性相较宁波、嘉兴等市有一定距离，宁波最高最低倍差2.51，嘉兴为1.23。进一步分析杭州市县域发展的主要制约因素，主要包括：

▲ 桐庐县合村乡后溪村 叶少波/摄

从县域自身看，内源动力还不够。桐庐、淳安“八山半水半分田”，建德“八山一水一分田”，发展空间、区位交通等先天优势并不足，后天发展又有较多限制。比如，淳安特别生态功能区的发展首先面临“两限”问题，即：空间受限（淳安73%国土空间划入生态保护红线，87.72%国土空间划入水源保护区），产业受限（国民经济6 个门类30 大类52中类101 小类列入产业准入负面清单），“发展什么”迫切需要破题。又如，建德传统工业比重较高，2021年建德规模以上工业增加值中，非金属矿物制品业、化学原料和化学制品工业增加值占比居前，二者合计占比达到47.50%，产业如何转型亟待破解，产业发展新的增长点亟待谋划。

从外源支持看，支撑力量还不够。共同富裕背景下，杭州市提出民生公共服务体系标准全市域统一，但在省管县体制下，县级财政较难应对政策提标带来的压力。医疗卫生供给方面，截至2020年底，全市每千人执业医师配比数为6.28 名，每千人床位数为11.07 张，农村地区不到全市平均数的一半，建德、淳安、桐庐三县（市）每千人执业医师配比数为3.07 名，每千人床位数仅5.86 张。此外，生态补偿机制、生态资源价值实现机制方面，淳安作为全市唯一“两山银行”改革先行县，“两山银行”成立3年来，在两山转化上取得明显成效，推动实施转化项目125 个，投资额达30.6 亿元，带动3000余人就业，促进村集体和农民增收6000 余万元，但杭州市级统筹力度、专项政策支持力度、市属国有平台资源支撑力度等方面均有待强化，如何构建覆盖三县（市）乃至全市域生态资源价值实现体系，仍任重道远。

从共融全局看，产业融合仍有难点。杭州主城区产业外溢，流向三县（市）明显不足。据市发改委、市发规院调查数据，阿里、大华、海康等在杭投资的企业，78.73%分布在杭州核心城区。除区位交通因素外，三县（市）产业与杭州主城区产业链互补性较弱，是主要原因。以建德为例，医疗化工、建材水泥是其传统优势产业，根据最新的浙江省投入产出表计算，化工行业隶属的非金属制品业对通信和计算机设备、软件和信息服务的直接消耗系数仅为0.08%和0.05%，充分说明建德已有优势产业与杭州市信息技术、数字经济产业互动不足，产业关联度低。

推进县域共同富裕的实现路径及建议

全会强调，以构建西部山区跨越式发展新格局为牵引，搭建协作发展共同体，大力推动文旅西进，拓宽生态价值实现的转化路径，加快实现更高水平城乡一体化。建议进一步做好“五个统筹”文章，推进县域共同富裕在杭州的生动实践。

进一步强化市域统筹。国家在县域经济高质量发展规划中，提出要把强县和富民统一起来，把改革和发展结合起来，把城镇和乡村贯通起来。要将这“三个起来”落地落实，关键在于强化统筹，包括市域统筹、区域统筹和城乡统筹。以生态资源价值实现机制为例，在淳安“两山银行”实践和淳安、桐庐GEP 核算体系基础上，统筹三县（市）乃至全市域自然资源资产统计调查和GEP 核算。又如，文旅西进方面，以唐诗之路为文脉，围绕“一府一景一岛”的“三带环绕”拥江形态，统筹富阳、桐庐沿线自然风光和人文景点串点成线，支持跨区域整体打造钱江诗画游精品线路，形成唐诗之路核心展示区。

进一步强化规划统筹。全会提出，把大杭州作为一个整体统一规划建设管理，实现“东西并进、南北互动”。一方面，要加强“县-镇（街）-村（社）”一体规划，提升发展中心镇、特色小镇，加强城镇、村庄、农房风貌管控，推动形成“村庄布局规划-乡村单元规划（村庄规划）-村庄设计”的“多规合一”实用性村庄规划体系，规划引领重塑县域活力。另一方面，市级层面进一步落实县域“双向飞地”规划布局，明确飞地“落地”空间。

进一步强化基础设施统筹。中央提出要“加快构建现代化基础设施体系”，这对县域尤为重要。要加快实现城乡基础设施一体化，强化交通道路、农田水利、医疗卫生、人才教育等设施建设基础上，还要重点推进5G 站点、农业物联网、农产品冷链等设施建设和智能化改造。

进一步强化产业统筹。推动空间布局和产业地理集聚契合，推动三县（市）生态等优势资源为城市发展提供要素保障，深化“两进两回”，促进城市的产业、资金、科技、人才、信息等优势资源向县域及农村扩充辐射，实现城区与县域、城与乡之间资源共享、优势互补。同时，注重发挥城区龙头企业作用，鼓励龙头企业特别是链主企业整合供应链，引导三县（市）中小企业在细分领域发力，成为“配套专家”“专精特新小巨人”，以市场主体活力推动县域经济蓬勃发展。

进一步强化政策统筹。在《浙江省山区26 县跨越式高质量发展实施方案(2021—2025年》《关于深化新时代区县（市）协作高质量推进山区4 县跨越式发展的实施意见》等政策基础上，深化、细化、具体化各项举措，精准聚焦，省市统筹，突出政策协同。