情报视域下的突发灾害应急管理机制研究*

王 秉，李定霖

(1.中南大学 资源与安全工程学院，湖南 长沙 410083；2.中南大学 安全理论创新与促进研究中心，湖南 长沙 410083;3.中南大学 安全科学与应急管理研究中心，湖南 长沙 410083)

当今世界正处于百年未有之大变局，随着改革深入和社会转型，传统和非传统安全威胁交织并行，各类灾害事件时有发生。尽管当前我国有关灾害风险的救助政策与国家应急管理体系正逐步得到完善，但当下以传统救灾和管理方式为主要特征的应急管理模式仍面临诸多困境[1]。应急管理理论缘起于西方学界的灾害研究[2]。应急管理研究以特定的(自然的和人为的)灾害事件为研究对象，因此也称“灾害研究”或“灾害与应急管理研究”[3]。从狭义来看，进入新时期，应急管理主要针对自然灾害和事故灾难，是以应急管理部职能为限定的应急管理[4]。突发灾害事件诸多特点使其难以采用传统灾害风险和应急模式治理，如何优化和创新灾害应急管理机制，是亟待研究和解决的议题。

在现代应急管理工作追求全过程、动态化、综合化和专业化模式背景下[5]，情报已成为常态和应急管理工作的重要依据和手段[6-7]。而当前关于突发灾害的研究则集中在供应链协调、网络舆情及应急决策等方面，又都强调信息在突发灾害应急管理中的作用[8-10]。因此，可将情报视域下的管理工作模式借鉴运用至突发灾害应急管理，以创新和优化突发灾害应急管理模式，进一步走向灾害治理。总之，突发灾害和应急情报研究已分别有一定成果积累，但仍存在进一步发展空间，尤其是情报视域下的突发灾害应急管理模式目前尚未被提出，研究和探讨该问题可为我国灾害应急管理研究提供一个不同的视角和新的注解。鉴于此，在分析应急情报在突发灾害应急管理中的作用的基础上，挖掘突发灾害应急管理中的情报过程和要素，构建和解析情报视域下的突发灾害应急管理理论和实施机制。

1 应急情报在突发灾害应急管理中的作用

应急情报作为一个新兴交叉研究方向，一般指通过各种途径或手段获取和提炼出的有关突发事件的信息和知识，是应急管理工作中的导航工具和智能引擎[11]。当前应急情报研究主要聚焦于理论模型、应急情报体系和具体领域应用研究等方向，而缺少对突发灾害的研究[12]，且应急管理部门的应急管理体制和灾害事故的高效协同应对要求仍不相适应[13]。因此，新时期下理论和实践角度的灾害应急管理机制创新需求一直客观存在，但如何在学理层面进行理论化并形成可借鉴、推广并实践应用的科学模型、方法和框架等，是需进一步探讨和研究的问题[14]。

关注情报视域下的突发灾害应急管理，实质是对信息与应急两大主题交融的经典命题的再审视，也是对新时期突发灾害应急管理机制变革和创新的响应。尤其是新一代信息技术和管理方法在灾害应急管理工作中的作用愈加明显[15-16]，新时期下的应急情报能进一步为突发灾害应急管理带来许多新特征、新内容和新作用。概括而言，应急情报在突发灾害应急管理中的作用主要体现的三方面见表1。

表1 应急情报在突发灾害应急管理中的作用

图1 突发灾害应急管理中的情报流过程

考虑灾害的突发性、信息获取的不完全性及应急救援的紧迫性，需有用的信息和情报“开路”，才能提高决策的科学性和适用性[7,18]。具体而言，例如，在宏观指导方面，应急情报的支撑作用可使突发灾害的核心问题体系得以有效聚焦，进而提供战略分析和决策导向；在应急决策方面，决策是否科学严谨和精准及时，依赖于详尽的事实基础和正确的信息分析，应急情报可为决策提供科学有效的判断依据；在知识管理方面，应急情报可为突发灾害应急管理工作不断提炼实时和有效信息，发现关键线索和基本规律，进而有针对性地开展应急信息和知识管理工作。总之，应急情报在突发灾害应急管理中的作用就是要贯穿每个要素、流程和阶段，为突发灾害应急管理工作提供全面的理论依据和方法指导，以避免“盲人摸象”的现象出现。

2 突发灾害应急管理中的情报工作过程与要素

根据上述分析，应急情报能贯穿突发灾害应急管理工作各阶段，且具有对突发灾害应急管理的全程支撑、发现认识、组织分析、效能评估和反馈提升等一系列作用。实际中，情报视域下的灾害管理工作往往具有非线性、交叉和反馈的特点，并充斥大量数据和信息要素，因此需把握应急情报与灾害管理的方法和机制，厘清并整合应急情报在灾害管理中的过程与要素。换言之，应急情报与灾害管理工作应是环环相扣和相互重叠的过程。因此，突发灾害应急管理工作过程与要素也应遵循二者的原理和方法重新整合，进而才能形成完整有效的突发灾害应急管理机制。

突发灾害应急管理中的情报流过程如图1所示。来源于采集和预处理的本源数据是基础，是应急信息提炼和应用的前提，该部分要完成的工作是对数据信息的准备；信息主体和情报用户是情报功能和目标实现的支撑和关键，该过程对知识信息的发现认识和理解分析程度决定了情报进一步在服务平台和系统中的效果；情报服务是应急情报的主要成果和目标，以各种信息系统平台为载体，完成包括突发灾害网络监测与直报、态势预测与评估、信息通报与预警等系列应用。

理想的突发事件应急机制是利用信息化、数字化和智能化等手段，解决快速响应、多部门协作及信息交互流程中的问题[19]。面对新时期突发灾害等应急事件，传统应急管理工作以专业化和差异化导向的分散治理而难以有效应对[20]，因此需引入应急情报以推进突发灾害应急管理过程与要素创新。传统灾害管理工作的线性和单向流程很可能会模糊突发灾害应急管理过程，因此对新时期突发灾害应急管理而言，难以再用传统模式明确区分各阶段和要素[21]。为区别于先前的一般应急情报研究，将突发灾害应急管理各阶段以“信息源—信息主体和用户—情报服务”的情报过程链取代，以规避传统的“事前—事中—事后”的分隔模式。其中，信息源是情报资源的来源，诸多数据、信息根据需求被转化为特定知识，由信息主体处理加工成为情报资源，进一步经过采集、组织和分析等手段成为为用户服务的情报，进而为应急管理决策和行动提供情报服务，同时对决策结果开展评估反馈。具体解释见表2。

表2 突发灾害应急管理中的情报要素

3 情报视域下的突发灾害应急管理机制

3.1 理论机制

不同于传统机制，情报凭借新型信息、网络与智能化技术等资源、要素及技术可将突发灾害应急管理的预期效果综合呈现，还能有效发现更多隐藏知识，并对可能产生的结果开展预测和分析。情报视域下的突发灾害应急管理是以满足突发灾害信息需求为目标的管理活动，主要体现为有组织的计划、控制和协调的工作过程。数据信息和灾害领域专家知识等对灾害管理过程具有重要影响。相应地，传统应急风险评估、重要基础设施与关键资源保护、协同联动以及决策指挥等知识可成为应急情报知识库的重要组成部分和基本素材。因此，将应急情报引入突发灾害应急管理机制，在现有应急资源支持下为传统公共安全提供情报的保障和支撑服务，可成为突发灾害应急管理模式创新的突破口。

如前，情报可作为突发灾害应急管理过程的基础支撑，这种支撑源于应急情报融入突发灾害应急管理过程和要素中，也即通过应急情报流整合打通突发灾害应急管理各阶段。具体而言，在信息源阶段，通过对具体情境下各类错综复杂的风险因子、信号和突发征兆等辨识和采集，为突发灾害应急管理各主体提供实时监测、感知和融合的数据信息，从而将风险提前消除或控制在有限的预定情境内。在信息主体和情报用户阶段，通过对基于情报范式的数据信息多源采集、融合分析及整合处理，根据突发灾害演化的阶段性规律以及应急管理和情报各主体需求，通过信息交互平台提供可靠方案，进而推动应急决策和行动协同展开。在情报服务阶段，针对突发灾害应急管理不同阶段和不同时期的服务对象及需求，通过情报视域下的信息规划、干预与利用过程，面向具体情境适时提供全方位和精准化的情报服务产品(如监测预警、决策方案、应急响应指南等)，完成突发灾害应急管理实践，实现情报支持功能和价值。

基于上述分析，情报视域下突发灾害应急管理与“三链”的融合模型如图2，综合反映了应急情报与突发灾害应急管理的整合关系。其中“三链”分别指信息处理链、情报价值链及知识创新链，具体解释见表3。

图2 情报视域下突发灾害应急管理融合模型

表3 应急情报与突发灾害应急管理融合的“三链”

由图2与表3不难得知，应急情报与突发灾害应急管理可密切联系在一起。应急情报可作为突发灾害应急管理的基础支撑，为应急管理工作带来高度敏感性，促使整个应急管理活动迅速有效展开，最终指导并提高决策和行动效率及质量。此外，还可从以下3方面认识和理解图2的融合模型。具体分析如下：

(1)突发灾害应急管理依赖于“资源”与“能力”融合。即应急情报——激活的信息资源与应急管理——培育的突发灾害应对能力间的融合。换言之，情报作为突发灾害应急管理工作开展的支撑，而突发灾害应急管理模式则是能力在实践应用中的外化，二者辩证统一，融合于情报视域下的突发灾害应急管理理论方法与实践应用中。

(2)融合模型的两个循环外圈分别表达应急情报与突发灾害应急管理围绕应急工作和目标不断循环的过程。应急情报以现实情境为目标，经过前一次反馈继续开展计划和准备，推动突发灾害应急管理工作的信息流过程渐次展开。情报视域下的突发灾害应急管理循环周期可归纳为风险辨识、态势感知、形成策略、决策与行动等阶段，通过交互与融合完成资源激活和能力培育，为突发灾害应急管理实践提供指导和支持。

(3)在突发灾害应急管理过程中，关键风险信息传递与共享至关重要，信息链在各主体间高效有序传递是有效减少损失的途径之一[23]。在突发灾害应急管理实践中，“三链”融合的主要目的在实现情报的无时延和无断点对接，进而成为支撑和保障突发灾害应急管理模式的理论和实施基础。在该模型中，融合模式由“三链”传动。因此，情报视域下突发灾害应急管理各阶段的一体化，才能保持对风险和威胁准备、感知和行动，保证突发灾害应急管理模式及时性和科学性。也可以说，应急情报融入突发灾害应急管理工作的过程，就是“三链”的融合过程。

3.2 实施机制

根据上述分析，应急情报和突发灾害应急管理间具有相互融合并进一步实施的机制基础：①前者依赖于充足的案例、丰富的经验和系统的专家知识，而后者可通过已有的灾害应急基础设施和数据库提供丰富的研究案例以开展系统的知识管理和情报挖掘，进而开展应急知识管理；②前者可为后者提供突发灾害应急管理风险辨识和态势感知的理论与方法，以促进后者在现实情境下的决策方案规划与实施；③后者还可通过现存突发灾害应急管理案例和城市、社区基础设施等为前者发现潜在知识提供支持，并分析相应原因或相关优化方案，并进一步运用到决策实践；④在信息化、数字化和智能化新技术和模式的支撑下，二者可充分获取和利用安全科学、情报学、公共管理、信息科学等多学科的多源基础知识。

因此，应急情报和突发灾害应急管理在理论基础、支撑方法和应用领域等方面具有较好互补性，可共同为应急实践提供方法支撑与实施指导。基于应急情报在突发灾害应急管理的作用、流程、要素及关系，可得到图3情报视域下的突发灾害应急管理实施框架。具体而言，从应急情报视角出发，二者以交叉融合的理论基础为依托，基于情报的一系列方法和功能，由“三链”的有机耦合作为实施机制的驱动链条，为突发灾害应急管理决策和行动的形成及实施提供支撑。在此框架下，应急情报与突发灾害应急管理工作成为互为条件、相互补充、相互影响、相互促进的整体。

图3 情报视域下的突发灾害应急管理实施框架

面对突发灾害，情报视域下整合的应急管理实施机制体现在通过应急基础设施和网络监测获得数据信息并提炼为应急知识库，利用情报加工和组织方法处理形成相对完整和确切的应急情报，进一步结合现实情境及特点，在情报视域下的应急管理过程中结合专家研判形成决策支持，不断修改完善和评估应急决策和行动方案，进而完成应急实践。具体而言，以情报视域下的突发灾害应急管理功能流程形成的信息处理链代表从风险监测识别到组织分析信息再到知识传播交互和应急决策评估反馈的过程；同时也为应急基础数据形成的知识创新链提供了由情报资源到情报产品服务的过程支撑，体现应急情报对突发灾害应急管理运行模式的支持作用；进一步，二者形成的基础成为应急管理过程情报价值链的支撑，通过具体的情报范式形成实现突发灾害应急决策与行动方案的实施机制。在该机制中，“三链”融合支撑的突发灾害应急管理流程不断针对现实情境作出反射性调整，并周而复始直至实践工作完成。

4 结 论

(1)应急情报是经过获取和提炼的有关突发事件的信息和知识，能为突发灾害应急管理内容结构和运行模式创新带来新视角和新作用。

(2)应急情报可为突发灾害应急管理形成“信息源—信息主体和用户—情报服务”的情报过程链，通过情报工作过程和要素打通突发灾害应急管理业务流，以优化传统灾害管理工作模式，形成快速有效的全过程支撑。

(3)应急情报与灾害管理的融合是情报视域下的突发灾害应急管理机制形成的基础，基于应急情报与突发灾害应急管理融合模型和实施框架，由信息处理链、情报价值链及知识创新链“三链”的有机耦合作为驱动链条，可形成情报视域下的突发灾害应急管理理论和实践机制。