全面推进乡村振兴背景下组团帮扶机制研究——以粤东J县驻镇帮扶工作队为例

王晓宾，马 华

2021年12月25至26日，习近平总书记主持召开的中央农村工作会议强调，要“加大对乡村振兴重点帮扶县倾斜支持力度，抓紧完善和落实监测帮扶机制”。处在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，全面推进乡村振兴，是巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的重要任务，也是顺利实现农业农村现代化的战略保障。与脱贫攻坚工作相比，乡村振兴战略涵盖了产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴五大方面，任务更为复杂。随着脱贫攻坚任务的完成，原驻村扶贫工作队完成了历史使命。在脱贫不脱政策的方针下，有些地方将原来的驻村扶贫工作队就地转化为乡村振兴工作队，广东省则将帮扶机制提升到镇一级，向全省综合实力较弱的镇派出驻镇帮镇扶村工作队。新的历史时期，帮扶工作如何进行，如何在原有帮扶机制上探索出一种符合乡村振兴工作的新工作机制，成为各地相继探索的方向，也成为学界探讨的焦点。

一、问题提出与文献综述

农民是我国的主体，“三农”工作历来都是全党工作的重中之重，向乡村地区派驻工作队则是中国共产党开展农村工作、动员组织群众的重要方式。不同历史时期，中国共产党面临不同的历史任务，派驻工作队的功能也有所差别，如土地革命和解放初期派驻的土改工作队，社会主义运动教育时期派驻的四清工作队，20世纪80年代中期以来开展扶贫开发工作派驻的扶贫工作队以及乡村振兴战略下的乡村振兴工作队。刘金海认为工作队是某个特殊时期为了完成特定任务而组建的特殊形式的工作组织，按照组建形式不同，可将帮扶工作队分为“党—军”、“党—党、政”、“党—党、政、事”、“党—党、政、军、企、事”、“党—事”、“党、政—政”、“党—党”、“政—政”等八种模式。

工作队作为派驻嵌入到乡村的临时性组织，李里峰将其看作是运动式治理的重要方式，邓燕华则认为是一种混合式科层组织，是由运动式治理向常规化治理的过渡组织形式。不管是运动式治理，还是混合式科层组织，工作队汇聚了跨部门、跨区域资源，在一定程度上打破了原有的科层体制，串联了国家与乡村，可以有效动员农民，重塑乡村政治精英，重构乡村社会的治理结构。正是借助于国家强大的动员能力，社会主义制度优势才有效转化为治理效能，使得国家意志得以在乡土社会贯彻落实。学界关于对工作队作为外来组织嵌入农村工作的角色定位研究，将其看作是“政府代理人”、“村庄合作者”、“资源链接者”以及“实践嵌入者”。工作队可以看作是国家力量在乡村社会的缩影，代表着国家的权力和意志，通过与乡村社会的互动，实现国家的政治目标。工作队凭借自身所拥有的资源，在村庄发展、资源分配中展现出了强势的一面，成为了国家在乡村社会的代理人。工作队员的派出机构，作为后方支持力量，在乡村发展中的作用越发凸显，通过科层身份、社会资本以及行动网络等全方位的嵌入，不仅整合了村庄内部各类资源，也增强了村庄获取外部资源的机会与能力。

另外有学者从“压力承担者”的角色来看待工作队，认为工作队是一种高度制度化的组织形态，其运作过程受制于政治考核的压力，面对工作时往往采取一些“非制度化”的方式，争取在短期内达到一定的效果，来完成考核任务。工作队由外部派遣而来，缺少对地方性知识的认知，往往导致水土不服，既承受着派出单位的考核压力，又有不被地方政府和村庄精英认可的双重压力。工作重点的转移、工作队组织内部的软性治理以及人际关系紧张等，任何一个环节出现问题，都会导致帮扶工作陷入困境。

总的来看，工作队对于乡村地区的作用有目共睹，作为一个嵌入型柔性组织，与地方协作并进需要一个磨合过程。工作队的目标导向与时代发展紧密相关：革命战争时期，工作队主要是动员群众参与革命；建国初期，工作队则作为党和国家的“代理人”，进行乡村秩序再造、构建基层群众的政治认同；改革开放后，工作队主要是帮扶贫困地区发展、维护乡村地区稳定。随着脱贫攻坚任务完成，进入到全面推进乡村振兴战略阶段，工作队的主要任务也势必面临转变。新形势下如何做好帮扶工作，带动乡村地区发展，助推乡村振兴，就成了一个重大课题。广东省作为先行先试地区，研究其驻镇帮镇扶村工作安排部署，探讨组团结对帮扶机制及实践中面临的问题挑战，具有较强的现实意义。

二、J县驻镇帮镇扶村工作的制度安排

在中央全面推进乡村振兴战略的大背景下，为了实现巩固脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，广东以组团结队帮扶形式开展驻镇帮镇扶村工作，全面推进乡村振兴。帮扶单位既包括了政府机关、事业单位，也包括了国有企业，既有中直驻粤单位，也有省直、市直单位，多个层级、多个性质的单位共同组成了具有典型混合科层组织特征的驻镇帮扶工作队。

（一）工作方案出台

2021年6月初，广东省出台了《广东省乡村振兴驻镇帮镇扶村工作方案》，将全省1 127个乡镇分为重点帮扶镇、巩固提升镇和先行示范镇三类，600个重点帮扶镇由珠三角6市、省直单位和中央驻粤单位、属地市直属单位按照5∶2∶3的比例组团结队帮扶；301个巩固提升镇由属地县（市、区）自行组团帮扶。主要任务涵盖了巩固脱贫攻坚、镇村公共基础设施、镇域公共服务、乡村产业发展和党建引领五个方面。6月底，M市出台《M市乡村振兴驻镇帮镇扶村工作方案》，将全市105个镇划为69个重点帮扶镇和35个巩固提升镇两大类别，其中重点帮扶镇又分为省直和中直驻粤单位帮扶镇18个、广州市帮扶镇30个、M市级帮扶镇21个。J县则在8月份出台了《J县乡村振兴驻镇帮镇扶村工作方案》，按照省市分类，全县8个镇中5个被纳入到重点帮扶工作中，其中省直单位帮扶镇1个、广州市直单位帮扶镇2个、属地市直单位帮扶镇2个，其余3镇由县直单位帮扶。

从省、市、县工作方案中可以看出，驻镇帮镇扶村工作将重心提升到镇一级，区别于精准扶贫时期工作队重心在行政村一级的制度安排。驻村扶贫工作队主要是面向农户，以“六个精准”实现了对村、户信息的有效动态掌握和帮扶，圆满完成了脱贫攻坚任务。全面推进乡村振兴时期，乡村社会面临更多的是发展问题。精准扶贫时期为了实现村庄基本公共基础设施和公共服务的发展，各类资源投入到村庄中，但“撒胡椒面”式的对村帮扶，只能解决村庄基本需要，很难实现更好发展。资源禀赋较差的村庄，也是人口流失严重的区域，持续资金投入的单位效益越来越大。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》将乡村分成集聚提升类、城郊融合类、特色保护类和搬迁撤并类四种类型，一些资源禀赋差的村庄最终要通过搬迁撤并来实现发展，在保障这些村庄的基本公共基础设施的同时，更多的是要将中心工作转变到对人的发展和服务上。镇是一个自然形成的、以集市为中心、生活交往的熟人社会，人们具有天然亲近感，同时镇域内各个村庄资源禀赋不同，通过镇域内部的资源互补，可以激活内生动力实现区域发展。驻镇帮镇扶村工作便是着眼于乡村发展，统筹镇域发展条件，以圩镇及条件较好村的发展为重心，同时对特殊村庄持续帮扶。J县的重点帮扶镇中，省直单位帮扶镇是城区接壤镇，2个广州市帮扶镇是J县中心镇，2个属地市帮扶镇是长寿乡中乡，都是从镇域发展的角度组团进行帮扶。

（二）帮扶单位构成

驻镇帮扶工作队每3年轮换一次，采取批次滚动轮换方式进行，延续了之前驻村扶贫工作队的时间安排。J县8个驻镇帮扶工作队共由33个单位组成，按照单位性质可以分为党政机关、事业单位、国有企业等三个类别，其中党政机关22个、事业单位6个、国有企业5个。党政机关和事业单位涵盖了包括省、市、县三个层级，国有企业均为市属国企。

珠三角派驻工作队队员的身份类别搭配合理，党政机关、事业单位、国有企业较为平均，而属地市和县派驻的工作队主要是以党政干部为主，属地市派驻的两个工作队中，国有企业都是驻该市的国有银行分行，由此可以看出，作为珠三角优势发展地区，高校、国有企业较多，在对口帮扶工作中可以动员的社会资源相对充足。

表1 J县驻镇帮镇扶村工作队结对组团单位来源

（三）帮扶成员构成

在人员安排上，各单位选派1名以上干部，牵头单位选派1名担任队长。省直和中直驻粤单位组团队长由牵头单位副处级以上干部担任，市县组团队长由牵头单位副科级以上干部担任，挂任乡镇党委副书记。J县8个驻镇帮扶工作队人员配置比较均衡，均由1个队长、4个成员，共5名成员组成，级别涵盖了从处级到普通职员多个级别。8个挂任镇党委副书记的队长中，除了县里统筹安排的3个工作队由县副科级干部担任外，其他5个重点帮扶镇都是由处级干部担任，属于典型的低职高配。每个工作队至少选派一名队员担任驻村第一书记，根据帮扶单位来源，由省委组织部统一选派、管理。帮扶工作队中，既有镇党委副书记，又有驻村第一书记，在组织体系上更好地串联起了镇村，便于工作队全盘掌握镇村情况。除正式队员外，每个镇还配有金融助理、志愿者、科技特派员，提升了工作队服务能力。

从年龄结构来看，工作队员涵盖了60后、70后、80后、90后四个年代，70后是中坚力量，3个珠三角帮扶工作队的年龄结构以70后、80后为主，占比93.3%，属地市帮扶工作队成员则年龄偏大；从学历上来看，学历层次较高，以本科和研究生为主，占比将近9成，珠三角帮扶工作队的学历全部本科以上；从职级上来看，珠三角工作队的职级较高，县处级和科级干部14人，占比超过9成；在身份类别上，以党政机关人员为主，尤其是县派驻工作队基本上属于党政机关，而珠三角工作队在党政机关、事业单位、国有企业三个类别中配比较为均衡。

表2 J县驻镇帮镇扶村工作队队员构成

三、驻镇帮镇扶村机制的运行成效

驻镇帮镇扶村工作队以“组团式”帮扶机制，动员省、市、县三级优势力量入驻乡镇，安排结构互补、专业对口的人才要素，汇聚多渠道资源推进乡村振兴，有效推动了镇、村全面发展。

（一）汇聚多元主体合力

全面推进乡村振兴，是国家战略层面破解城乡差距的战略决策，是从城乡统筹到城乡一体化，再到城乡融合发展的逻辑演进结果。纵观近代以来城乡发展关系，乡村始终处于弱势地位，其根源在于人口、土地、资金等多种资源的单向度输出。“组团式”帮扶机制则从小切口破解乡村振兴大问题，引导乡村外部力量、资源下乡，推动乡村振兴。驻镇帮扶工作队既有党政机关、事业单位、国有企业等不同类别，又跨越了珠三角单位、市直单位和县直单位不同地域，也包含处级、科级、职员不同层级，作为一种组团式帮扶机制，打破了原有单位性质、工作场域和科层体制，将不同单位、不同层级的人员整合在一起，使多元化主体达成一致行动，有效发挥了汇聚资源作用，聚焦乡村发展、乡村建设、乡村治理三大任务助推乡村振兴。

一是注入人才支撑。每个驻镇帮扶工作队正式队员5名，同时着眼于乡村发展中急需人才，派驻科技特派员、金融助理、志愿者，驻镇帮扶工作队规模总体达100人左右，解决了乡村年轻人口流失导致的人才缺乏难题。全省范围内通过“志愿者服务乡村振兴行动”，吸引了高校毕业生到粤东西北驻镇帮镇扶村，扎根乡村，为乡村振兴注入鲜活力量。二是汇聚多方资源支持。8个工作队共由33个单位组成，涵盖了省、市、县三级的党政机关、事业单位、国有企业等不同性质单位，帮扶单位结合自身业务优势，通过投入专项资金、引进相关项目、搭建平台等方式，为基层汇聚发展资源。如XP镇牵头单位广州发展集团与镇政府签署“光伏小镇”示范项目，计划总投资9亿元发展光伏产业，总规模达220兆瓦，建成后每年发电量2.37亿度。三是拓展农产品销售渠道。农产品具有季节性，集中上市不仅使农产品议价空间有限，甚至无法及时卖出，陷入“增产不增收”的困境。GF镇鹰嘴桃作为“一村一品”项目，2021年7月份产量达40万斤，但由于集中上市无法及时找到销路，刚入驻的工作队迅速对接珠三角市场，3天时间就落实了5万余斤的订单，保障农产品及时保价销售。

（二）激活内生发展动力

乡村场域内包含着内生资源和外生资源两种形式。外生资源是外部引入资源，是促进乡村发展的辅助力量；内生资源是根植于本土的资源，是乡村振兴的关键。驻镇帮扶工作队通过多种方式引入外部资源，整合内部资源，有效激活了乡村内生发展动力。

一是制定镇域乡村振兴规划。通过对镇域内各类资源、发展情况进行摸底，结合镇域发展规划，邀请专业队伍进行乡村振兴规划，结合规划进行任务分解，分阶段分步骤推进乡村振兴。如GF镇广州地铁集团结合自身优势，由集团规划设计部门人员专门到场进行规划。二是开展专业人才培训。乡村发展最关键的是人才。由于乡村缺少产业吸纳就业，村庄人口流失严重，农业从业人口基本在50岁以上，无力发展高效农业。针对产业发展人才缺乏现象，由驻镇帮扶工作队申报需求，省统一为工作队派驻科技特派员，长期驻镇培训产业人才。同时结合域内企业需求，联系省农科院、高等院校、科研机构等进行定期现场培训，为乡村打造一支带不走的“三农”工作队伍。三是培育特色经济。乡村资源长期闲置和低效利用，是造成乡村相对落后的重要原因，如何将乡村资源转化为资产就成为破解乡村发展困境的重要途径。工作队将派驻单位业务与镇域资源相结合，培育特色产业。如CT镇牵头单位是省市场监督管理局，结合当地名吃，打造三及第特色美食街，深耕三及第文化，延伸产业链条。

（三）引入现代性治理理念

除了人口、土地、资金等各类显性资源外，地方文化、乡规民约等隐性资源也是影响乡村发展的重要因素。乡村社会作为一个相对封闭的家族共同体，依靠历史传统下形成的乡规民约行事，形成了基于乡村运行逻辑的地方性知识与乡土秩序，主要表现为乡规民约、家风祖训，而现代性规则制度“只是作为一种制度外壳将乡村社会包裹起来，未能深入延伸到乡村社会内部”。2006年农业税费改革后，国家权力在部分场域退场，乡村治理表现为“权力收缩、自治下沉”格局。通过派驻工作队，将国家意志有效输入到乡村社会，强化了国家在场。

一方面，驻镇帮扶工作队带来现代性治理理念。工作队在运用自身资源为乡村带来多种资源，在决定这些资源如何利用时占据了更大的话语权，其通过柔性嵌入的方式影响着镇、村的行为方式、运行逻辑。如YT村环村路建设，村庄通过多方筹款，寻找乡土能人合作修建路基，降低了成本，但不符合现代化规则；而工作队需要先进行估价后决定捐助额度，寻找有资质的工程队建设，符合规则，但无形中拉高了修建成本。二者在磨合中将现代化的理念引入乡村。另一方面，工作队助推乡村共同体构建。工作队作为外来人员，在一定程度上置身于乡土人情之外，更容易从公平、公正角度动员村民参与村庄公共事务。通过文化资源导入推动乡村公共精神建设，拓展村民公共活动空间，培育村民跨越宗族的“村落共同体”意识。

（四）打造干部锻炼交流平台

2021年5月，中共中央办公厅印发了《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》，提出“把乡村振兴作为培养锻炼干部的广阔舞台”。派驻工作队，是中国共产党长期以来开展农村工作、动员组织群众的重要方式，也是锻炼培养干部的一个重要方式。

一方面，驻镇帮镇扶村工作为工作队员提供了锻炼机会。工作队员在驻镇帮扶期间，长期深入基层，在解决镇村发展困难的过程中，锻炼了其担当作为、主动破解难题的能力。乡村社会依旧是一个人情社会，日常的情感互动是基层场域工作顺利开展的助推器。工作队员原本刚性的治理技术在与基层干部、群众接触的过程中逐渐柔化，柔性嵌入到乡村社会结构中，使工作开展更有温度，凸显了“农民主体地位”。工作队员的思想观念在与基层干部群众接触中受到洗礼。另一方面，驻镇帮扶工作队在日常工作中，带动基层干部主动作为，在困难不断破解过程中提升了基层干部的工作热情与能力。

四、驻镇帮扶工作队的嵌入困境

驻镇帮扶工作队作为一个“混合科层组织”，其成员涵盖了党政机关、事业单位、国有企业等不同组织，尽管具有一定的组织优势，但每个组织都有自己的运行逻辑，跨越原本场域重新组建，在嵌入基层的过程中需要一个磨合过程。

（一）多元主体运行逻辑不同

党政机关、事业单位和国有企业，单位性质不同，其运行逻辑和工作程序也有所区别。混合组织中需要一个协调者，协调者动员能力强，混合组织便可以发挥出组织优势。对于驻镇帮扶工作队，牵头单位对帮扶工作队作用，主要取决于单位性质、资源吸纳能力以及派驻人员的统合能力。牵头单位作用主要体现在对内部团队整合能力、与驻地党委政府对接能力两个方面。

J县8个驻镇帮扶工作队中，属地市和县派驻工作队均由市直和县直党政机关牵头，珠三角派驻的3个工作队中，省直驻镇帮扶工作队由省直单位牵头，广州市驻镇帮扶工作队则由广州市属国企牵头。CT镇帮扶工作队来自于省直单位，在对驻镇进行帮扶时可以借助行政系统的力量，定点帮扶项目可以下达市局，然后通过县局直接到镇，运行逻辑较为顺畅。属地市和县派驻的工帮扶作队也具有此等便利条件。广州市派驻的帮扶工作队则不同，他们在行政关系上没有直属关系，在单位性质上又属于企业单位牵头。对于企业来讲，工作中注重效益与程序，要求进行规划、设计、作方案、预估、考核等一整套的闭环程序，不仅延长了工作周期，中途可能还会增加额外费用；对于镇村而言，工作紧任务重，更加注重效果与效率，工作往往属于时间节点倒逼型，到了某一时间节点必须要完成某项任务，难免会出现边做边完善程序的现象。如GF镇在“三清三拆三整治”工作中，由于时间紧迫，镇村干部边做工作边进场整治，个别群众家禽散养污染村道，多次做工作仍不圈养，于是镇村干部先将其家禽抓走圈养在镇养老院，最后在群众答应圈养后还回。不同运行逻辑与工作程序需要在工作中进行磨合，对于J县8个驻镇帮扶工作队来讲，党政机关牵头的工作队在刚入驻时对接更为顺畅，工作开展也较为顺利。

（二）乡村振兴工作重点方向偏差

为配合驻镇帮扶工作队开展工作，广东省计划于2021—2075年对粤东西北地区12市和肇庆市所辖的901个乡镇按照每个乡镇每年2 000万元的标准筹集资金，由省、珠三角帮扶市、被帮扶市按照6∶3∶1比例分担，M市则将帮扶比例分解为省、广州市、M市、各县6∶3∶0.5∶0.5。资金用于巩固拓展脱贫攻坚成果和衔接推进乡村振兴、发展富民兴村产业、提升镇村公共基础设施水平和公共服务能力，专款专用，资金使用范围包括巩固脱贫攻坚、乡村产业、基础设施、公共服务四大方面，这就使得工作队与镇之间关于资金使用重点方向产生了分歧。

在资金使用安排上，镇认为镇域公共服务和基础设施欠缺，资金使用方向应优先集中于环境整治和圩镇、村庄公共基础设施建设。对于个别乡镇来讲，多轮的对村帮扶，使得村一级基础设施和人居环境依靠专项资金投入得到较大改善，镇区却因为镇级财力有限而投入不足，形成了镇村基础设施建设水平“倒挂”现象。因此，GF镇在得到驻镇帮扶资金后首先修缮了镇区农贸市场周边道路；驻镇帮扶工作队则认为乡村振兴之所以与精准扶贫有区别，根本在于能否依靠激活镇村内生发展动力，增强镇域造血功能，带动农民增收，资金使用和项目立项应优先产业发展项目。

从工作队角度来看，驻镇帮扶工作的最终考核将是全面性的，围绕巩固脱贫攻坚、产业发展、基础设施建设、公共服务、村民收入水平等多个方面，产业发展是最能体现工作队成效的方面。目前乡镇产业基本以村为单位，规模小，产量供应不足影响常规销售渠道搭建。如果单纯搞乡村建设，工作队驻镇的作用无法真正体现，工作队驻不驻镇都可以做；对于镇委镇政府来讲，乡村产业是一个久久为功的过程，目前镇内各村基本都形成了一村一品牌，但面临的最大问题就是“增产不增收”，销路、价格不容易掌控，目前产业发展最大的困境就是销售问题，已有产业不敢轻易扩规模，新产业不敢轻易发展，所以工作队应该从科技服务、产品销售、消费帮扶、销售渠道建立等方面做好服务能力。不少村庄因为人口流失、人才不足导致原来已培育起来的产业逐渐衰落。单纯农业产业投入是个高风险行为，想要发展二、三产业就需要进行人居环境整治与基础设施建设，同时这两个方面的资金投入也最容易出成效。

（三）基层需求与帮扶单位优势错位

每个驻镇帮扶工作队背后都依托着多个单位，具有各自的优势。如XP镇牵头单位广州发展集团本身就有很多项目投资，2021年11月与镇政府签署“光伏小镇”示范项目，计划总投资9亿元发展光伏产业，总规模达220兆瓦，建成后每年发电量2.37亿度。项目合作中值得关注的是地面集中式和房屋分布式两种建设模式：地面集中式规模200兆瓦，占总规模比例超过9成，一期计划用地1 494亩，二期计划用地3 506亩，共计划用地5 000亩；屋顶分布式规模仅20兆瓦，占比不到一成，主要利用镇政府、卫生院、村委会、学校等公共房屋屋顶、停车区域以及公园、长廊、工业厂区等地。签署合作意向之后，目前进展并不顺利，主要集中在土地租用上。

对于镇来讲，XP镇作为中心镇，县里的三个大型建材公司有两个位于该镇。光伏发电项目周期一般在30年左右，5 000亩土地对于镇是一个很大的压力，担心企业大规模圈用土地，影响镇的后期发展用地。光伏发电用地租金一般会低于其他性质企业用地租金，产生的税收也会一定比例返还，同时光伏发电项目对本地的就业带动作用不大，主要是用地租金收入。目前，有其他企业想在XP镇投资，所以也在选择之中。县、镇政府在考量企业引进时，除了财政收入之外，还有带动就业的考量，两个方面都不占优的情况下，肯定会有所顾虑。

在驻镇帮扶工作队中不仅存在工作队成员单位优势与地方需求融合嵌入的问题，还存在自选动作与地方任务压力的矛盾。驻镇帮扶工作队成员单位一般都有自选动作，完成省对口帮扶协作办的要求任务，派驻队员就需要结合单位优势，在规定动作或团队动作之外做一些相关工作。某驻镇帮扶工作队员想借助单位优势，邀请国外专家给镇学校学生上一堂外教课，感受下国外文化。于是在向镇委书记、镇长汇报后，请镇分管领导联系学校、找场地，安排人员布置调适设备。视频教学顺利完成，但讲课内容及课件没有向镇里提前报备，最后书记有些责怪，最终做了事却没有得到赞许。其实对于镇来讲，首先需要安排人员对接、参与，对原本就工作紧张的镇里来说增添了压力，同时外教讲课内容没有及时审核，容易引起不必要的麻烦。对于同样一件事情，驻镇帮扶工作队与镇委镇政府的考虑角度有待沟通磨合。

（四）精英文化与地方文化的磨合互嵌

乡土社会作为一个熟人社会，有一套自己的运行规则，形成了特征明显的地方性知识。驻镇帮扶工作队作为一个临时搭建的外来组织，代表的是一种外来的“精英文化”，在乡村社会开展帮扶工作，需要充分了解地方性知识，懂得乡土社会内部的运行规则。许汉泽、李小云等认为，驻村干部开展工作时，会在一定程度上受到乡镇干部、村庄干部的“共谋”，以及乡土社会中的排斥，进而影响驻村帮扶工作的成效。

YT村自2020年就开始计划拓宽环村道路，并邀请县领导和主管部门现场调研，同意了立项建设。按照丁县乡村基础设施建设要求和资金使用规定，财政资金不能用于占用土地及附属物的补偿，只有在道路路基成形、沿线达到无障碍施工的条件下才能入场铺设道路。J县的普遍做法是由村庄或村民理事会牵头，动员乡贤与村民捐款，争取县直部门及镇政府的资金支持。YT村起初预算费用约130万元，各部门争取资金约30万元，加上乡贤捐款才达到预算费用的一半额度，想争取驻镇帮扶工作队的支持。以广州地铁集团为首的GF镇驻镇帮扶工作队在争取派出单位支持后，广州地铁集体允诺出资做好路基，但要求前期施工要由具有资质的企业通过招投标来承接。于是村两委又重新测算了做路基费用，一下子升到了470万—510万元。村两委给出前期测算资金低的原因有两个：一是村两委和村民理事会动员村民让地，象征性地按照每平方米100元给予一点补偿，有些村民甚至主动捐地折算捐资金额；二是找会做工程的包工头带人施工，基本成本就是工人做工工资和材料费用。如果让企业施工，土地让渡价格要达到每平方米450元以上，再加上招投标费用、项目税费等，导致预算费用飙升。

近年来，J县在乡村基础设施建设过程中，按照政府主导、社会筹资、群众参与的原则，村庄通过乡贤捐款实现无障碍施工、政府财政投资建设，前期工程及村庄小工程都交给村庄来做、政府验收，既筹集了多方资源，减轻了政府财政投入压力，又调动了村民参与积极性，J县也被评为省级人居环境整治示范县。广州地铁集团作为企业，必须严格按照企业流程进行，但又不想只是通过捐款参与到环村路建设中。两种规则、两种文化，在YT村环村路建设中产生碰撞。

五、驻镇帮扶工作队的柔性嵌入机制

驻镇帮扶工作是一个长期的过程，作为工作开局之年，驻镇帮扶工作队与镇村之间必然存在多重错位，需要针对错位进行磨合嵌入，逐渐构建起市县统筹、镇党委为核心的多元合作机制。

（一）完善市、县、镇统筹协调机制

要建立完善市、县、镇三级统筹协调机制，强化县域内驻镇帮扶工作队统筹协调。按照《广东省乡村振兴驻镇帮镇扶村工作方案》要求，广州市在M市设立了广州市对口帮扶M州指挥部，总指挥担任M市市委常委、副市长，专门统筹协调广州市对口帮扶工作。各县（区、市）设立帮扶工作组，协调本区域驻镇帮扶工作，但作用发挥并不明显。J县8个驻镇帮扶工作队中省直帮扶工作队、广州市帮扶工作队、M市帮扶工作队、J县帮扶工作队等4个类别，不同类别之间的协调统筹面临障碍。帮扶工作中指挥部是驻地最高领导机构，驻镇帮扶工作队具体执行落实，帮扶资金、帮扶事务却在县一级统筹，导致了权责不匹配现象。因此，要将县内4种类型帮扶工作队统筹起来，建立定期协调沟通机制，定期召开协调推进会，破解各驻镇帮扶工作队各自为战的局面，相互之间要协作互补、形成合力。同时，统筹协调驻镇帮扶工作队在全县域范围内优势与需求镇结对，弥补需求与优势的错位问题。

（二）建立驻镇帮扶工作队成员单位协调对接机制

建立驻镇帮扶工作队成员定期汇报制度。驻镇帮扶工作队中，尽管省直单位和广州市派驻干部级别基本上以科级、处级干部为主，但在派驻单位内部属于中层以下干部，无法及时向单位领导汇报，只能按部就班先向直属领导汇报，再逐级向上汇报，既延误了时机，也可能会过滤掉信息，无法及时统筹协调到单位最大资源。通过建立驻镇帮扶工作队成员定期汇报制度，定期以书面或座谈方式向单位领导汇报工作，有效协调单位一致行动，使单位各处室、科室或院系形成合力，争取最大支持资源，发挥最大效用。同时，建立驻镇帮扶工作队成员单位定期会商制度。驻镇帮扶工作队最少的由2个单位，最多的由5个单位组成。尽管工作方案要求每个成员单位的正职和副职分管领导每年都要到帮扶镇实地调研，加强对被帮扶镇的帮扶工作，但并未与各成员单位之间沟通。通过建立定期会商制度，各成员单位之间如何实现信息互通、优势互补，可以更好地推动帮扶工作。

（三）建立驻镇帮扶工作队驻镇挂村联户工作机制

乡村社会的运行有其内在规则，乡土精英拥有着对乡村运行规则的主导权与解释权。乡村振兴工作是一个系统性工程，并非单纯依靠行政体制就可以完成，必须抓住村庄中最了解乡土人情的关键少数，发挥其引导参与能力。调研中发现，驻镇帮扶工作队长期驻扎在镇上，较少深入村庄展开调研，即使挂村第一书记也很少真正深入到村庄了解村情民意。驻镇帮扶工作队想要开展工作，就需要建立与村民的联系，尤其是与乡村精英的长期沟通，了解村庄发展的痛点难点及工作开展的运行逻辑。

因此，驻镇帮扶工作队可以在镇党委统筹下，建立驻镇挂村联户工作机制，通过在镇一级挂任副书记、在行政村挂任第一书记的基础上，定点联系几户村民，建立长期帮扶联络机制，形成打通镇、村、户的三级联通机制，破解对地方文化不熟、村情民意不了解的现实困境。

（四）完善驻镇帮扶工作队成员激励机制

任何一项工作的开展，最终落实成效关键在人。驻镇帮扶工作队成员舍弃原有单位和家庭生活，长期在偏远乡镇工作，承受着巨大的工作和生活压力。所以要加强对驻镇帮扶工作队成员的激励机制，既要工作上给予鼓励支持，又要生活上给予关心关爱。

从工作上来讲，要建立体系化的容错机制，增加工作施展空间，农业产业本身就是一个高风险产业，发展农业产业费时费力，要从体制机制上建立一整套的容错机制，给予队员修正机会。同时给予一定的工作补贴，达到一定期限的享受乡镇工作补贴，明确资金来源。对完成期限的干部，按照考核结果，优先评优、提拔使用，晋升职级；在生活上，被帮扶县要定期组织驻镇帮扶工作队进行团队交流学习，被帮扶镇要定期关心工作队员生活情况，及时协助解决困难。此外，可以按照驻镇时间给予一定的假期奖励，解决其与家庭长期分离的困境。

总结与讨论

向乡村地区派驻工作队是中国共产党开展农村工作、动员组织群众的重要方式。不同历史阶段，工作队肩负着不同的历史任务。脱贫攻坚时期，帮扶工作队主要面向贫困户，派驻到村可以及时精准掌握贫困户动态。进入到全面推进乡村振兴的新阶段，主要任务是守住粮食安全和不发生规模小返贫的“两个底线”，做好乡村发展、乡村建设、乡村治理“三个重点工作”。驻镇帮扶工作队这一组团帮扶机制，由不同行业、不同地区的单位组团构成，既具有一定的科层性质，又带有较强的混合性，根据任务需要又将金融助理、科技特派员、志愿者等纳入进来，构成了特征明显的混合科层组织，能够机动灵活地集中力量对重点镇进行帮扶，可以发挥集成优势。但工作队成员来自不同性质的单位，不仅面临着内部成员及其来源单位的磨合，在嵌入乡村社会过程中也面临一些困境，可以通过完善统筹协调机制、内部协调对接机制、驻镇挂村联户工作机制和成员激励机制，推动驻镇帮扶工作队有效嵌入乡村社会。县域作为最为基础和完整的治理单元，帮扶资金也在县级统筹，因此，尽管驻镇帮扶工作队“驻在镇、挂在村”，但应该从县的层级对全县驻镇帮镇扶村工作进行统筹，使不同来源、不同层级的驻镇帮扶工作队在县的统筹下进行优势资源互补、形成合力，同时发挥工作队对外联系功能，最终形成县域内部统筹、外部联结、多方合力的组团帮扶机制。

马华，负责方向指导、调研协调、理论分析与文章修改；王晓宾，负责实地调研与文章初稿撰写、终稿修改。