河北省特色小镇高质量发展路径研究

郝 锋，郝 雷

（1.河北科技学院 经济管理学院，河北 保定 071000；2.河北省宏观经济研究院 社会与消费部，河北 石家庄 050000）

特色小镇是相对独立于市区，集生产、生活、生态为一体的微型产业集聚区，作为新型城镇化与乡村振兴战略的重要结合点，对区域经济结构转型、城乡融合发展、传统文化发扬等有重要的推动作用。2016年特色小镇由浙江地方实践上升到国家战略层面，全国各地开启建设特色小镇热潮。在特色小镇探索、培育、成长、高质量发展过程中出现了一些不规范行为，影响了其健康发展。针对这一情况，国家发改委出台多个关于促进特色小镇规范健康发展的文件，进一步明确了特色小镇的建设要求和政策取向，规范了管理措施、质量效益指标和底线红线，并全面清理虚假特色小镇。河北省区位优势明显、产业基础雄厚、创新势头强劲、文化底蕴深厚，早在2016年就采用“浙江模式”全面开启特色小镇创建工作，经历了快速推进后逐步回归理性发展的阶段，涌现出了云裳小镇、明珠服饰小镇、君乐宝奶业小镇、周窝音乐小镇等一批功能性较强的特色小镇，并入围国家50强特色小镇[1]32。在特色小镇建设进入规范发展阶段背景下，重新审视特色小镇建设思路、探索研究高质量发展路径意义重大。

一、特色小镇发展的理论演进与动力机制分析

（一）理论演进分析

特色小镇的形成与发展打破了经济学空间均质特性，大致经历了增长极理论—点轴开发理论—梯度推移理论的演进。在区位选择、聚集效应和辐射效应的共同作用下，重构了点（产业增长极）、轴（基础设施束）、圈（产业创业创新生态圈）、带（城乡经济和消费发展的纽带）的“非镇非区”的空间微型产业集聚区，形成特色小镇群，成为城镇体系的点状补充。

增长极理论主要应用于特色小镇培育阶段，属于物理空间的选择，主要体现产业特色特征。按照该理论原理，特色小镇选择优势较为明显的主导产业，通过极化与扩散效应，发挥要素集聚和基础设施内引外联的比较优势，实现与其他产业的密切链接。这一阶段，特色小镇形成以优化发展原有产业为主、培育发展新兴产业为辅的空间产业聚集，主导产业作为增长极的“点”实现突破，形成特色小镇点。

点轴开发理论主要适应于特色小镇建设阶段，属于社会要素的空间聚集，体现产城人文融合的多元功能特征。特色小镇具有明确的空间界限，划定区域比较固定。按照该理论原理，特色小镇依托某一划定区域内的交通、通讯干线和能源、水源通道连接起来的线状“基础设施束”实现与产业增长极的空间链接，产业链、创新链和人才链等要素链实现耦合发展，社会经济资源和要素实现聚集。这一阶段，特色小镇以产业为核心，加快发展水电气路讯等基础设施建设，全面提升公共服务能力，生产、生活等多个功能得到充分叠加，引领经济“面”的发展，形成特色小镇圈。

梯度推移理论主要适用于特色小镇成长阶段，属于各种高端要素聚集流动，体现集约高效的空间利用特征。特色小镇没有产业合作边界。按照梯度推移理论原理，特色小镇积蓄了较强的发展势能，产业竞争力得到提升，人力、物力和财力等高端要素实现聚集，历史文化得到深度挖掘，构筑了产业创业创新生态圈，形成了特色小镇本身与周围地区的发展势能差。这一阶段，特色小镇高梯度势能借助轴线向周边低梯度地区辐射和推移，主要生产要素与外界区域要素实现双向流动，产业体系和城市体系发展空间实现融合发展，特色小镇成为辐射带动乡村经济社会发展的新型城乡纽带。

（二）动力机制分析

特色小镇高质量发展更注重城乡统筹发展和生态安全问题，将“创新、协调、绿色、开放、共享”理念融入发展的各个阶段，政策机制、产业机制、创新机制、文化机制、生态机制、市场机制等动力因素相互影响、相互制约，极大促进了与周边区域的协调发展。[2，3]

政策机制是特色小镇建设的保障动力。政策作为特色小镇建设的助推器，在基础设施建设和产业升级引导中具有推动和指引作用。在培育阶段，政府积极出台相关扶持政策和规划文件，为建设主体提供系统化的公共服务和稳定的政策环境；同时，提供生活配套设施、主导产业和相关政策法规。在成长阶段，政府及时纠正不规范行为、规范指标标准底线和发展路径，有力有序有效推进特色小镇高质量发展。

产业机制是特色小镇建设的支撑动力。推进特色小镇高质量发展，产业是核心，要把孵化、培育和发展特色产业作为特色小镇建设的关键。做精做强现有主导产业，通过培育龙头企业、推动产业聚集、发展配套产业来发挥企业带动效应，提高规模效应和综合发展能力；同时，培育壮大新兴产业，打造多元化产业集群格局。

创新机制是特色小镇建设的发展动力。推动特色小镇高质量发展，要着重强调创新驱动。发挥特色小镇改革试验区的率先示范作用，将技术创新、产品创新、合作创新和高端要素聚集，新产业、新业态及特色塑造等方面的创新作为全面提升特色小镇高质量发展的系统动力，推动产业链与创新链的融合，构建区域创新极和区域创新体系的重要节点。

文化机制是特色小镇建设的内生动力。推动特色小镇高质量发展，文化是关键，要把挖掘历史人文内涵作为特色小镇建设的重要基础。小镇特色风貌塑造时重点实现自然、人文、景观的深切融合和交融，彰显地方文化底蕴，实现文化与地方历史民俗、文化风貌融合发展，提升小镇风貌整体辨识度。[4]产品文化内涵的创新设计要更加注重强化产品创意的特异性和多样化，深挖产品文化内涵，树立产品文化标识，实现文化与产品的融合发展，增强小镇的社会文化吸引力和差异化、个性化优势。

生态机制是特色小镇建设的安全动力。推动特色小镇高质量发展，要注重生态文明建设，促进产业发展、文化传承与生态保护之间协调发展。将生态机制全面落实到政策制定、基础设施建设、生产技术、风貌塑造、环境治理等各个领域，加大绿色生产技术应用，严格落实绿化覆盖率标准、容积率管控、建筑体量和高度等相关标准，加速走一条绿色、集约、智能、低碳的发展之路。

市场机制是特色小镇建设的经营动力。推动特色小镇高质量发展，要转变运营理念。建设过程中注重运用市场化运营模式，强化企业主体地位、培育专业化投资运营主体、引导大中小微企业联动发展，打破政府既是城市建设所有者又是经营者、监督者的局面。通过盘活金融市场资本筹措建设资金，进而缓解资金短缺问题，实现政府企业共建、共管。

二、河北省特色小镇建设现状分析

（一）政策框架逐步完善，创新了运行机制

在国家政策的引导下，河北省委、省政府加强特色小镇建设顶层设计，先后出台了《关于建设特色小镇的指导意见》《河北省特色小镇创建导则》《河北省特色小镇规划布局方案》《关于推进特色小镇高质量发展的实施方案》等相关政策。结合河北实际，探索出特色小镇多种发展模式，出台《关于做好特色小镇建设规划工作的实施意见》《关于推进特色小镇景区化建设的指导意见》《关于加强特色小镇文化建设的指导意见》等配套措施[5]，形成了比较完善的特色小镇建设政策框架，为推进特色小镇建设提供新遵循、指明方向、带来发展机遇。同时，充分借鉴浙江经验做法，开展了多期特色小镇规划建设培训班、省特色小镇工作交流会，建立了河北省特色小镇规划建设工作联席会议制度，协调解决重大问题；将符合条件的小镇优先列为省重点项目，加大土地、资金、人才等要素支持，要素保障得到全面加强。

（二）动态管理有序推进，加强清单管理

特色小镇的理论研究者和规划实践者张鸿雁认为，当前建设特色小镇一定要以经济发展到一定阶段、城市化水平超过50%为基础，只有这样，空间的特色产业集聚才能够发生。[6]2016年，河北省城镇化率达到53.32%，建设特色小镇的条件已成熟，空间集聚、产业集聚效应已显现，开展特色小镇创建正合时宜。河北省立足各地基础条件与特色优势，采用“动态调整，宽进严出，分类分批”的原则积极推进特色小镇创建。2017年、2018年、2019年、2022年分别公布省级特色小镇名单并纳入清单管理。具体分布情况见表1。2019年公布省级特色小镇84个，创建类48个、培育类36个，覆盖了11个地级市和2个县级市，[7]廊坊、衡水、保定、邢台分布数量较多，产业类型涉及现代农业、文化旅游、商贸物流、健康产业、历史经典产业、战略性新兴产业、装备制造产业等领域。之后，特色小镇规范建设有序推进，全面清理了带有特色小镇字样的旅游景区、特色园区等虚假特色小镇，淘汰或整改了一批虚拟特色小镇和触碰底线的特色小镇。2022年河北省仅列出42个创建类特色小镇名单，以文化旅游类、先进制造类、三产融合类为主，涉及体育运动、商贸流通、科技创新等六大产业类型。与前三批清单相比，创建类型、数量和产业类型均有所变动，创建特色小镇成为工作重点，梯次发展格局已经形成。

表1 河北省特色小镇分布情况 单位：个

（三）建设功能叠加性社区，打造宜居环境

功能叠加是特色小镇发展的导向。河北特色小镇建设注重开发居住、消费、休闲、文化和娱乐等主导功能，建设功能叠加性社区。《中国特色小镇2021年发展指数报告》显示，河北省特色小镇在提升各项公共设施的完备性、生活和工作的便利性、常住人口转化等方面取得了显著成效，特色小镇动态发展指数2020年达到176.86，比上年上涨51.08，增速为40.61%；宜业、宜居、宜游发展指数分别达到27.78、54.29、36.82。[1]29云裳小镇成为全国宜游模块的代表，宜游指数达到246.56；清河羊绒小镇、涞水京作家具小镇“促进创业带动就业”的典型经验在全国推广[8]。

（四）转变经营理念，资源配置效率得到提高

坚持市场化运作、突出企业主体地位可以破解特色小镇资源配置难题。河北重点运用市场化模式，引进企业来建设和运营特色小镇。2022年纳入清单管理的42个特色小镇经营主体均为企业，多数是企业在参与运营，仅有饶阳县同岳乐活小镇和南和区宠物特色小镇运营主体为所在辖区的县（镇）政府，清河县羊绒时尚小镇运营主体为羊绒小镇综合管理中心。这说明初步形成了市场化经营模式。

三、河北省特色小镇存在的主要问题

（一）缺少特色小镇建设探索过程

浙江特色小镇建设是浙江经济发展阶段演变的产物，是推动产业转型升级、增强发展新动能的战略选择。特色小镇建设要依托资源禀赋、经济基础及文化积累等条件，不能照搬异地经验。河北特色小镇建设在省内没有现成经验可学，实施初期未开展试点示范，缺少探索过程，采取“宽进严出”的方式在全省大范围培育创建，首批纳入省级特色小镇清单就有82个。这和浙江省在实践基础上产生的建设经验有很大差别，导致一些地区出现概念不清、定位不准、盲目发展、市场弱化、房地产化等问题，比如宽城县化皮溜子镇作为建制镇最初就被列入特色小镇清单[8]，影响特色小镇健康规范发展。

（二）部分特色小镇发展要素供给不足

河北特色小镇建设普遍存在土地指标紧缺、融资渠道单一、专业人才匮乏等问题。土地要素难以保障仍是亟待破解的难题，现有基础设施土地指标难以满足，阻碍了特色产业结构布局和项目落地；城镇公共服务体系建设土地指标缺失，严重影响城镇化进程，对特色小镇后续发展造成重大影响。充足的资金投入是特色小镇持续健康发展的有力保障。政府财政资金和扶持资金供给有限，难以支撑小镇基础设施和公共服务设施的资金需求；融资类型复杂多样且缺乏专业性金融政策支持，难以为投资者提供有效的资金保障，很大程度上影响特色小镇的健康发展。特色小镇发展环境对人才的吸引力较弱、缺少专业人才培育体系也是制约特色小镇发展的重要因素。

（三）部分特色小镇产城融合程度有待提高

特色小镇建设最终目的是实现社区功能。当前，河北特色小镇建设工作核心仍停留在“物”的阶段，而“人”的因素还未充分体现，多数特色小镇还未完全实现产业、文化、旅游、生态等功能的深度融合。有些小镇市政、产业、数字等基础设施建设滞后、更新缓慢，教育、医疗、养老等生活配套设施建设不完善，景观亮化不足、绿化比较单一，缺少有文化内涵的标志性建筑，现有的公共服务体系难以满足居民需求，未能实现生产与生活的兼顾。

（四）部分特色小镇主导产业资源整合力度不够

河北特色小镇建设均有一定的产业基础，但部分特色小镇存在产业基础薄弱、产业单一、上下游产业链条短等现象，没有充分发挥增长极和辐射带动作用，主导产业对上下游产业资源整合力度不够，产业链条向长度和深度拓展还有一定的局限性，对城乡区域的带动作用还没有充分发挥。同时，特色小镇的产业与人才、服务等要素尚未形成内生的循环机制，导致资源整合力度不够。

四、河北省特色小镇高质量发展路径选择

（一）分类施策，强化市场支撑

河北省特色小镇高质量发展要依托乡村振兴、城乡融合发展等重大战略，紧紧抓住京津冀协同发展、后奥运经济、雄安新区建设等重大发展机遇，建立完善的政策体系，推动特色小镇建设有序运行。重点发挥“政企双强”优势，建立“政府主导、企业引领、民间资本参与”的运作方式[9，10]，结合特色小镇建设阶段分类施策。针对谋划类特色小镇，发展主导产业是重点，政府要充分发挥“看得见手”的作用，坚持指引导向和服务保障，制定规划政策、谋划项目、搭建平台，招引企业壮大产业集群，发展配套产业和专业市场；针对培育类特色小镇，基础设施和公共服务建设是重点，政府要发挥市场“看不见手”的作用，引进企业参与特色小镇建设和经营，尽快建设基础设施和生活配套设施；创建类特色小镇的基础设施和公共服务设施已基本完善，加快补齐短板、优化社区功能是重点，要充分发挥企业建设主体的作用，搭建政企合作平台，建立特色小镇综合服务体系。同时，借鉴先进省份经验，针对群众参与度较高的特色小镇，探索组建由政府、企业、居民、社会组织共同构成的特色小镇治理委员会，具体负责特色小镇的日常运行管理[2]。

（二）延长产业链条，打造优势产业集群

河北省要充分发挥资源禀赋作用，重点挖掘107个县域特色产业集群，选择集约、高效、绿色的产业作为特色小镇的主导产业，形成“一镇一业”“一镇一品”的产业形态。重点在文化旅游、三产融合、体育运动、商贸流通等产业发力，延伸、拓展产业链条，提升产业价值链和产品附加值。同时，加大招商引资力度，以产业链招商、精准招商为主，招引商贸物流、旅游观光、餐饮住宿等相关配套产业，扩大特色产业的规模效应。

（三）创建文化标识，打造特色文化品牌

河北省特色小镇高质量发展要重点突出文化特色。建设过程中要强化文化功能意识，运用“文化+”的路径有效助推特色小镇建设。一是重点保留原有的特定文化和文化空间，城市建设和风貌塑造时要注重保护历史文化遗产、民族文化风格和传统风貌，进而提升小镇形象；二是深度挖掘地方历史文化内涵，赋予产品特有的文化，实现文化和产业的融合发展，推动传统文化创造性转化和创新性发展，打造出有内涵、有吸引力、可持续发展的特色文化品牌和有品位、有文化、有特色的人居环境。

（四）加强要素保障，创新支撑体系

河北省特色小镇高质量发展要重点解决要素保障问题，通过政府有形之手和市场无形之手的同向发力，吸引项目、资金、技术和人才等要素向特色小镇聚集。一是加大改革创新力度。特色小镇是各项改革创新的“试验田”，政府要积极创造“制度供给”，通过增设特色小镇重点项目用地指标等措施促进要素顺畅流动，实现与市场、社会的充分对接。二是充分发挥市场在资源配置中的作用，引进大型企业牵头建设和经营特色小镇。三是创新投融资模式。鼓励金融机构创新信贷模式和产品，通过发行特色小镇建设专项债券和产业专项基金等方式加大金融支持，解决特色小镇建设资金难题[2]。四是制定人才吸引政策，从文化、生态、设施、服务等方面吸引专业人才聚集。同时，总结提炼可复制、可推广的经验做法，开辟更多创新机制。

（五）聚焦融合发展，科学规划空间布局

河北省特色小镇要科学规划空间布局，做好连接大中城市与农村的重要枢纽。作为相对独立和完善的承载空间，特色小镇要按照河北省“十四五”时期空间布局调整科学合理规划生产、生活、生态功能区，重点实现特色小镇与外界水、电、汽、路、讯等基础设施的对接，增强生产生活服务功能；提高教育、医疗、卫生等公共服务水平，进一步提高人民满意度和幸福度；充分挖掘产业衍生文化，加强整体风貌建设，实现社区、文化、旅游等多元功能叠加，实现生产、生活、生态融合发展[11]。