济南市垃圾分类体系的建设与实施

刘伟，王新艳

（济南市智慧城管服务中心，山东济南 250004）

1 生活垃圾分类体系建设与实施的背景

随着我国经济飞速发展，国民的物质生活需求和精神需求日益高涨，随之而来的环境问题也日益突出，比如：垃圾随意丢弃、垃圾分类意识淡薄、垃圾处理技术水平有限等，生活垃圾在持续推动城市化进程中逐渐成为影响人们生命健康和可持续发展的重要问题之一。

我国于2000年正式提出开展垃圾分类工作，国家住房和城乡建设部确定了第一批生活垃圾分类试点城市，北京、上海、广州等八个城市开始生活垃圾分类试点工作，但经历一段时间的摸索和试验之后，进展缓慢且收效甚微。

2017年3月，国务院办公厅转发国家发展改革委、住房和城乡建设部等部门联合发布的《生活垃圾分类制度实施方案》（国办发［2017］26 号），济南等46 个城市先行开展生活垃圾强制分类试点工作，共同推进我国城市生活垃圾分类的进程[1]。

济南市作为垃圾分类试点城市之一，一直在不断摸索和构建符合济南市现状的生活垃圾分类体系。

目前，垃圾分类管理工作尚未在国家层面形成统一的管理标准规范，济南市因地制宜，结合本地实际情况，在垃圾分类的管理流程方面，从源头到终端，科学合理地将其划分为分类投放、分类收集、分类运输和分类处理等4 个环节，特别是加强源头减量和终端设施建设，从源头减少生活垃圾分类的产生，并保证分类后的垃圾能够妥善利用和处置。在管理的对象方面，参考国内和国际上相关规定标准，将生活垃圾分为有害垃圾、可回收物、厨余垃圾和其他垃圾，其中，可回收物又细分为高价值垃圾、低价值垃圾和大件垃圾等；厨余垃圾细分为餐厨垃圾、有机垃圾和园林绿化垃圾等。济南市将生活垃圾分类分级的细化管理标准，既提高了资源回收利用率，又减轻了终端垃圾处理环节的压力，为济南市生活垃圾专项财政支出减轻了负担。

2 生活垃圾分类体系的建设与实施情况

2.1 配套设施体系基本完善

2021年济南市各区县已配置了分类投放收集点（亭、房）1.4 万余个，配置并涂装有害垃圾车31 辆、厨余垃圾车3 305 辆、可回收物车89 辆和其他垃圾车1 055 辆（图1）。全市厨余垃圾处理能力达750 t/d，开工建设600 t/d 厨余垃圾集中处理厂。生活垃圾焚烧处理率达80%左右，资源化利用率约35%。

图1 2021年济南市垃圾分类收运车辆

2.2 政策法规和监督考核体系基本形成

为了规范生活垃圾分类管理，节约资源，保护环境，减少污染，促进生态文明建设，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国循环经济促进法》《城市市容和环境卫生管理条例》等法律、法规，结合济南市实际，制定了《济南市生活垃圾减量与分类管理条例》（已于2021年5月1日开始正式实施，以下简称《条例》），同时，济南市已相继制发包括《<条例>实施方案》在内的文件30 余部，建立“行业+城管”的督导检查机制，实施重点工作“日督导、周调度、月考核、季排名”的日常管理机制。全市垃圾分类标准和操作规范更加明确，归口管理、行业管理、属地管理“三管齐下”的垃圾分类模式日趋成熟。

2.3 宣传引导体系基本形成

济南市构建了市、县区、镇街、村居四级垃圾分类志愿者队伍体系，市委宣传部等14 个部门联合制发《关于加强<济南市生活垃圾减量与分类管理条例>学习宣传动员工作的通知》，各级机关党委、妇联、文旅等部门相继发布垃圾分类与减量倡议书，城管部门与教育部门联合推出《用心给垃圾找家，用手送垃圾回家，致全市幼儿园、中小学生家长的信》等活动，号召广大学生和家长积极参与垃圾分类活动。2021年以来，市、区、街镇多层次、多渠道开展《条例》集中培训5 500 余场次，培训102 万余人次；完成居民入户宣传110 余万次，发放宣传资料700 余万份，全市垃圾分类知晓率、参与率大幅提升。

3 生活垃圾分类体系建设与实施中存在的问题

3.1 分类意识不足，准确率低

自2000年来，我国就已经在多个城市开展生活垃圾分类试点工作，比如上海、杭州、深圳等城市，但取得的成效一般。由于居民垃圾分类知识匮乏，长期的生活习惯也难以在短期内改变，且缺乏有效的约束措施和激励机制，居民垃圾分类意识淡薄、垃圾分类投放准确率较低、居民参与垃圾分类的积极性偏低等问题普遍存在，垃圾分类工作难以长期有序地开展和维持。济南市目前也存在类似情况。

3.2 配套不到位，末端处理水平低

虽然目前济南市在全市范围内推行生活垃圾四分类，并积极推广四色垃圾分类桶，但仍有部分区县或者街道存在垃圾分类设施不齐全、垃圾分类桶的颜色与标识不准确、垃圾分类桶的数量设置不合理等问题。这无疑为推动市民参与垃圾分类投放工作造成了阻碍。

同时，在前端垃圾分类投放环节中，由于部分市民没有严格分类，出现垃圾混投的现象，以及运输条件有限，出现混收混运的情况，增加了末端处理的难度，加之末端处理能力不足，缺乏分类后的配套处理方案，最后还是采取了混合处理的方式。

3.3 垃圾分类回收未实现全面产业化

长期以来，由于我国废品回收行业没有建立统一的规范标准，垃圾回收利用主要依靠拾荒者和个体废品回收站等，无法形成规模化、专业化的产业链条，造成大量的可回收资源的浪费，可回收物回收利用率低。而由政府职能部门主导的垃圾分类工作需要投入大量的专项经费，很多责任主体与运营单位因为资金不足而难以长期运营。

3.4 法律体系不完善，职责不明晰

目前，我国虽然在一些法律条文中对垃圾分类做出了规定，但作为一项系统性的工作，垃圾分类的立法原则、思想等工作远远滞后于实践的需要，实践性和可操作性不强。国家层面缺少顶层设计作出宏观、统一的指导，缺乏系统性的法律体系作为支撑，缺乏对整个垃圾分类投放、收集、运输和处理等环节的法律约束[2]。

尽管地方立法对城市环境管理工作进行了一定程度上的规范和保障，但由于地方性法规或规章的法律层级不够高，且对于具体的分类方式和方法、不严格分类的处罚标准等没有明确规定，给管理部门的具体实施带来了一定难度，本身也无法应对城乡快速发展带来的垃圾分类管理新问题，因此迫切需要一部国家层面的垃圾分类管理制度来进行统筹规范。此外，缺乏全国性的实施细则和配套法规影响了垃圾分类立法的严肃性、稳定性和强制性。

各类主体规定不完善。以济南市为例，生活垃圾分类需要全市20 多个部门配合开展的工作，在投放、收集、运输、处置等环节的管理工作中，存在各部门职责不明晰的问题，为精准考核带来了难题。特别是在投放环节，每个参与的个人和单位都是投放主体，如何合理规定投放主体的责任与义务就成为重要问题[3]。

3.5 责任意识和宣传氛围不足，资金短缺

济南市的垃圾分类工作虽取得了一些成效，但是距离构建“大强美富通”现代化泉城的目标，还有不小的差距，特别是与分类先行城市相比，还存在一些突出问题和薄弱环节，主要体现在：部分职能部门主体责任认识不足、畏难情绪和观望心态仍存在；全市宣传氛围不浓厚，尚未形成积极关注和参与生活垃圾分类活动的良好氛围；垃圾分类在设施、设备、人员的配置等方面需要投入大量的资金，并且要持续地开展宣传，无论哪个环节都需要增加资金投入，但目前主要依赖财政投入，多方资金筹措不足，财政投入带动社会各界共同参与、共同投资、共同建设、共同管理的多方投资模式远未形成，大部分街镇、社区主要依靠有限的财政资金维持，难以形成管理运行常态化[4]。

4 生活垃圾分类体系的建设与实施的建议

4.1 落实法规细则，完善体系建设与实施

抓实前端。一是建议各级政府和相关职能部门，按照《条例》内容，全面落实生活垃圾分类投放管理责任人制度，做到分类投放管理责任人全覆盖。二是组织、协调分类投放管理责任人，根据小区、单位的空间结构布局、人口密度、活动范围等综合因素，整合现有的垃圾投放点，因地制宜，按照每300 户左右设置1 处集中投放点的标准，合理设置集中分类投放点、亭、房。三是按照“一点一员”标准，配齐垃圾分类专项督导员。

做实中端。一是建议各级政府以“四类”垃圾产量为基准，配齐标识统一、规范的分类收运车辆。其中，厨余垃圾收运能力至少要以本辖区生活垃圾日产总量的25%进行测算。二是收运单位确定好“四类”垃圾收运模式和线路、收运时间与频次，与分类投放管理责任人签订收运协议，实现投放、收集与运输的有序衔接。三是各级城管部门应组织对辖区内垃圾转运站进行提升和改造，落实有害垃圾、厨余垃圾以及其他垃圾的暂存、转运。四是商务部门应优化再生资源回收网点布局，探索流动回收点建设，在具备条件的小区内设置固定交投点，统筹利用闲置场地或空间中转再生资源。五是创新垃圾分类收运模式。在每月第一周实施“有害垃圾宣传收集周”制度，在商业街区、街巷门头房试点实施“音乐专线”收集方式，推广实施“公交式”垃圾分类收运模式。

落实末端。建议各区县推进新改扩建农贸市场、标准化菜市场厨余垃圾就地处理设施的配套和建设工作，加强现有就地处理设施的运营管理。城管部门加快推进垃圾分类末端处理设施的建设，提升垃圾分类终端的处理能力。

4.2 做好宣传动员，营造浓厚氛围

做好基层发动。以区县为单位，建立“区县、街镇、社区（村）”三级宣教、志愿队伍，充分发动志愿者、社会组织、企业、热心市民，开展“进家庭、进机关、进学校、进商户、进企业”的“五进”宣讲活动。在《条例》正式实施之前，完成全部“入户”工作，做到不遗漏一户居民、一家单位、一个商户。

做好社会宣传。一是注重宣传引导。树立正面典型案例，通过三微一端等主流媒体进行正面引导，增强垃圾分类影响力、引导力和号召力，并适度曝光反面典型，提高居民垃圾分类的自觉性和参与率。二是各区县、各行业主管部门要充分利用各自管辖的宣传载体，可以在户外广告牌、电子屏、公交车、出租车、地铁、火车站、文化场馆、电影院等设施和场所，集中刊播发布垃圾分类倡议和公益广告。

4.3 明晰部门职责，强化监督管理

明晰部门职责。按照《条例》要求，城管部门应牵头负责编制垃圾分类专项规划、技术规范等；教育部门负责推进建立垃圾分类教育制度；商务部门、文化和旅游部门负责引导旅馆和餐饮等行业垃圾源头减量工作，积极推动“绿色低耗、光盘行动”，减少厨余垃圾的产生，推动全市住宿、餐饮企业不主动提供一次性易耗品；农业农村、商务、市场监管部门应加大净菜进城、净菜上市工作力度。邮政管理部门负责落实快递和物流等行业绿色包装相关制度，积极回收利用邮件快件包装物，其他相关部门制定和实施相关工作细则和配套措施加强合作，共同倡导低碳生活，促进垃圾源头减量[5]。

强化监督管理。各级执法部门应运用精细化管理手段，以举办专题执法周、开展主题执法活动等形式，通过联合执法、专项执法，重点对餐饮企业、商业综合体、居住区、运输单位及处置单位等进行定期执法检查。尤其要加大对拒不履行法定分类义务、影响垃圾分类持续推进的个人和单位的执法力度，依法实施处罚，督促单位和个人自觉进行垃圾分类[6]。

5 结论

济南市生活垃圾分类体系在整体上处于起步阶段，在其建设与实施的过程中，取得了一定的成效，但仍存在诸多需要解决的问题。济南市应明晰各行政部门职责，落实前端投放管理责任人的主体责任，抓实中端收集、运输等配套体系建设，提升和改造末端处置设施和能力，持续推进《条例》的贯彻与实施；在全社会范围内，加大对垃圾分类的宣传推广力度，提高居民的知晓率和积极性；加大政府对垃圾分类的专项财政投入，吸引社会资金的参与，多方举措形成合力；通过创新生活垃圾收费制度和尝试增设垃圾分类处理税项等方法，促进垃圾分类的源头减量，为济南市垃圾分类体系的建设与实施保驾护航，进而提升济南生活垃圾治理体系和治理能力的现代化水平。