全民所有自然资源资产清查长沙试点的实践与思考

沈志意，邱 兰，蒋 威，谌慧倩，贺 妍

(1.长沙市规划勘测设计研究院，湖南 长沙 410007；2.长沙市自然资源和规划局，湖南 长沙 410013)

近年来，全民所有自然资源资产管理工作受到国家高度重视，党中央、国务院的一系列重大决策部署，要求摸清全民所有自然资源资产家底。《十三届全国人大常委会贯彻落实〈中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见〉五年规划（2018—2022）》要求实现完备的全口径、全覆盖国有资产管理情况报告制度[1]。2019年 9月，自然资源部办公厅发布第一批全民所有自然资源资产清查试点通知，湖南作为5个试点地区之一开展清查试点工作，先试先行探索全民所有自然资源资产清查技术方法及制度建设。2021年2月，自然资源部办公厅发布在全国开展第二批试点的通知，要求进一步完善资产清查价格体系，并验证和优化第一批试点总结的技术路径和方法。

1 全民所有自然资源资产现状

1.1 全民所有资源概况

以《全民所有自然资源资产清查技术指南（试行稿）》（以下简称《技术指南》）为依据，按资源分类及地类对应的要求，以长沙市内五区国土变更调查为基础，按自然资源资产类型进行统计汇总，构建自然资源现状一张图[2]。

长沙市内五区自然资源资产总面积1 199.84 km2，其中，全民所有自然资源资产总面积占国土总面积的42.23%。全民所有自然资源资产中，土地资源占比87.62%，森林资源占比10.24%，草原资源占比1.40%，湿地资源占比0.74%。根据《技术指南》要求，水资源相关地类纳入土地资源统计清查。

1.2 资源特色

长沙市内五区全民所有自然资源主要以土地资源、森林资源为主，草原资源对应地类多为其他草地，以荒草地和零星地块为主，不生产草料及其他相关产品，不具备市场交易等特征；湿地资源则多为分布江河湖泊周边的零星内陆滩涂。通过查询现有矿业权数据及近年来矿产储量表，五区矿产资源没有清查《技术指南》要求的35种，且都处于关停状态，本次未需对矿产资源进行清查。

1.3 清查对象

本次清查工作以国土变更调查为基础，对长沙市内五区全民所有的土地、森林、湿地和草原资源进行清查，包括实物量统计及经济价值估算。其中，土地资源包括建设用地、农用地、未利用地（含水资源）及储备土地，森林资源包括林地及林木经济价值，湿地资源在实物量统计的基础上进行生态价值探索，草原资源多为荒草地，本次只进行实物量统计。

1.4 工作流程

利用各类专项调查中的权属、数量、质量、用途和分布等成果基础，通过统一基准时点（时期）补充调查的价格、使用权、收益等情况，估算资产经济价值，掌握全民所有自然资源资产的自然现状、管理状况及资产量情况[3]。清查工作包括准备工作、资料处理、自然资源清查、总结与成果整理归档等（图1）。

图1 工作路线图Fig.1 Technical roadmap

2 工作方法

2.1 多源大数据空间整合

2.1.1 专题数据空间整合

自然资源资产清查以土地、森林、草原和水利等各项已开展的专项调查数据为基础，与国土变更调查数据进行叠加。通过整理、清洗、转换为标准坐标系后，生成资产清查数据集，为实物量统计和经济价值估算做准备。

2.1.2 基于ArcPy程序化解决图斑处理难题

空间数据整合工作中图斑处理可细化为4类，分别为细小图斑、狭长图斑、空洞图斑和锐角图斑处理。本次基于ArcPy编程技术方法，通过批量化、程序化融合处理细小图斑，提高图斑处理效率与人为判读误差；通过优化狭长图斑的识别方法，确定适合长沙实际的图斑形态指数；通过发掘锐角图斑识别工具，对图斑锐角及个数进行标识。

2.2 人机交互技术

自然资源清查数据涉及的专题数据门类多，且数据体量大，空间属性信息复杂。长沙市内五区全民所有自然资源清查工作采取软件自动化处理和人工判读相结合的人机交互技术方法，对空间数据图层进行处理。具体做法为：基于ArcGIS对空间要素图层进行空间运算处理；基于ArcPy实现多要素图层，多数量图斑、多类型属性信息批量处理；并结合遥感影像对部分难以确定的专题要素边界和属性进行人工判读，确保数据的准确性和真实性。

2.3 内外业核实对比法

由于全民所有自然资源数据可能存在异常情况，长沙试点采用高清遥感影像图和外业调查核实相结合的方法进行综合判断。外业核查法用以对内业核查的成果以及内业无法定性的类型、边界和属性进行实地调查，为成果的准确性和完整性提供事实依据。如湿地资源以“国土变更调查”湿地图斑为基础，叠加湿地调查监测成果数据，形成实物量清查数据，因湿地调查监测数据中湿地级、土壤类型、受威胁因子、受威胁状况等级退化面积、保护状况和利用方式等7个清查因子缺失，需要对其通过其他专项调查成果赋值、近期遥感影像特征一致的图斑赋值或外业补充调查等方式补充完善清查因子。

2.4 价格体系的建立

2.4.1 土地资源价格定价体系

建设用地价格体系构建以现行城镇建设用地基准地价体系为基础，经必要的修正、调整后形成基于清查时点，且基本内涵统一、全域覆盖、全地类的国有建设用地清查价格体系。依据《技术指南》要求，建设用地经济价值估算采取区域平均地价法[4]，其中区域平均地价优先采用基准地价修正确定。

农用地价格体系基于长沙市农用地的自然质量和社会经济条件划定均质区域，通过近5年统计年报、实地调查获取农业成本、产出和收益等方面的价格数据，评估均质区域农用地价格，经必要的核定、修正和补充完善价格信息，建立农用地清查价格体系[5]。

长沙市未利用地（含水资源）因缺乏价值确定依据，暂不估算经济价值。

储备土地资产清查价格是明确控制性详细规划的土地用途和容积率等规划条件，基于城镇土地基准地价更新成果，通过调整与修正确定储备土地资产清查价格。

2.4.2 森林资源

林地清查价格是乔木林地、竹林地、灌木林地和其他林地的土地流转租金收益进行年期修正后的价格。林木价格中，不同优势树种用材林分为幼龄林、中龄林（近熟林）、成熟林（过熟林）三个龄组的单位面积林木平均价，竹林选取毛竹作为单位面积平均价，不同优势树种经济林，按主要经济树种分为产前期、初产期和盛产期三个生产阶段的单位面积平均价。以《技术指南》为指导，本次清查工作林木资源价格（见图2）用材林选取杉木、樟木和马尾松，用收获现值法和市场倒算法进行价格测算；竹林选取毛竹，用收获现值法进行价格测算；经济林选用油茶、柑橘，用重置成本法和收获现值法进行价格测算[6]。

图2 森林资源价格体系构成Fig.2 Structure of forest resource price system

2.4.3 湿地资源生态价值探索

相较于其他资源对于经济价值的重视，在湿地价值的估算中更倾向于其生态效益，淡化其生产用途效益。也就是说，直接使用价值是湿地资源生态系统价值中较少的组成部分，其重点价值是间接使用价值和非使用价值。

本次结合《湿地生态系统服务评估规范》（LY/T 2899—2017）和《生态系统生产总值（GEP）核算技术规范》（DB3410/T 12—2021）,对湿地资源进行生态价值探索，其中前者需要有长期连续定位观测数据、湿地遥感监测数据、湿地资源调查数据等，后者需要有统计数据（居民的人均可支配收入、区域人口、污水排放量等）、监测数据（水文监测、气象监测、遥感监测等）和市场调查数据（固碳价格、工业制氧价格等）。通过网络查询并和相关部门进行对接，当前收集到的数据集中于统计年鉴和公报上的统计数据、林业部门的湿地调查数据及少量的市场数据，更详细专业的观测和监测数据难以获得，因此大多数指标无法计算，此次对于长沙市湿地资源生态价值的估算在缺少数据的支撑下未获得最终结果。

上述评估规范和技术规范对湿地资源生态价值的核算方法虽然在理论层面已经较成熟，但结合长沙市湿地资源管理现状及数据来源，生态价值核算在此次资产清查工作中较难落地。因2类方法都是将湿地生态服务价值拆解成二级指标计算，而与其所需的观测和监测数据目前难以获得，致使当前长沙市湿地资源生态价值的生态功能综合值在缺少数据的支撑下无法得到实验结果，未来在数据基础坚实的前提下可进一步操作实践。

3 清查与价值核算的问题

3.1 数据多源、时点不一

国土调查、森林资源管理一张图、不动产登记宗地数据等基础数据涉及权属、数量、质量、用途和分布等属性，清查核算数据时点不统一，会导致数据遗漏、属性现势性不足，导致核算结果不可信。核算时点宜与国土调查、变更调查等资源调查体系运行的要求相协调，一般宜确定为年末最后一个自然日或统一至同年度。

3.2 专题数据滞后、属性不全

森林资源管理一张图与国土调查关于林地的分类标准不一致，全国湿地资源调查与监测技术规程将全国湿地划分为5大类28种类型，与《技术指南》要求的国土调查湿地8类二级地类分类不一致。国家林草局正在开展的森林资源管理一张图与国土三调融合工作，地类融合标准的确定、缺失属性的补充、融合工作进度对资产清查成果的完整性至关重要。长沙市内五区资产清查工作在以国土调查林地地类空间边界为底数的基础上，针对缺失属性的三调图斑采用临近林地图斑属性和外业核查相结合的方法确定相关清查因子。

3.3 价格体系尚不健全

建设用地有完整的国有土地基准地价体系，农用地尚未建立基准地价体系，森林资源中的林地、草原资源的草地价格均以本次建立的国有农用地基准地价为参考进行调整后确定，湿地资源价值估算则更倾向于生态效益，但湿地生态价值的2种估算方法需从供给服务、调节服务、文化服务、支持服务的二级指标中获取数据支持，导致生态价值估算在当前的现有数据中无法实现。

4 结论与建议

（1）建立健全资产清查工作机制。资产清查基础数据需要自然资源和规划局、林业局、农业农村局等多部门提供，实物量及价格体系均需获得多部门的认可。在工作层面，要重视建立成熟的工作机制，在基础数据保障、工作组织和监管模式等方面给予制度保障。市级统筹是部门联动、落实基础数据提供，有效推进工作的组织保障。

（2）建立技术交流平台保障成果准确性。数据空间整合中存在的图斑冲突、属性问题，需要多专业技术人员的配合，保障数据的完整性、准确性和合理性，建立多部门、多层级技术人员的交流平台是数据准确、成果合理的保障。

（3）充分利用已有的、已开展的相关工作成果。长沙市正在开展多个专项工作，其中林业局正在开展森林资源管理一张图与三调的融合，其融合成果是数据空间整合的重要组成部分；自然资源和规划局正在开展不动产登记等工作，其宗地数据中的宗地编号、不动产单元编号、宗地面积、土地用途、容积率、供应方式、使用权起始时间和使用权结束时间等属性是所有者权益的探索中权益系数的关键信息。

（4）加快推进专题数据的融合，提高数据空间要素匹配度。加快专项成果数字化的工作，实现数据矢量化、电子化和即时化，统一成果体系、统一分类标准，增强各类专项数据空间要素匹配性，可为摸清全民所有自然资源资产实物量奠定良好工作基础。

（5）加强湿地资源的调查监测，推进生态价值核算。建立常态化的湿地资源监测监管机制，完善定位观测数据、湿地遥感监测数据、湿地资源调查数据，污水排放量、水文、气象、遥感监测（等）数据，固碳价格、工业制氧价格等市场调查数据。

（6）建立资产清查年度更新机制。国土调查是全民所有自然资源资产清查的底数，国土调查实施年度变更机制，可结合国土调查年度变更工作，对全民所有自然资源资产清查同步实施更新，了解年度自然资源资产保值增值情况，为资产平衡表的编制奠定基础，同时纳入自然资源资产管理绩效考核，掌握全民所有自然资源资产的变化情况。