环境风险管控视角的污染工业地块更新策略研究

何招智，伍攀峰

（1. 上海市地矿工程勘察（集团）有限公司，上海 200072；2. 上海市规划和自然资源局，上海 200003）

在城市更新的存量开发中，工业用地更新是其中重要的组成部分。但就污染工业地块而言，我国目前要求先结合规划用地性质完成污染修复和评估后再行出让和开发。而由于环境管理和控制性详细规划编制的相对独立，使得因前者时间和经济成本过高导致地块出让难的状况时有发生。因此，近年来陆续有技术工作者在一些地方项目实践中，基于目标区域土壤污染现状或修复工程来进行用地布局设计，来达到平衡环境风险控制和地块再开发关系的目的。如在2014年湖南株洲在清水塘老工业区改造中，就以修复策略作为地块划分的依据，并将土壤生态修复纳入了控制性详细规划图则[1]；上海桃浦智创城的开发建设中，结合片区土壤污染状况对用地布局和设计上进行了调整[2]。还有一些学者尝试从土壤污染风险的角度提出用地方案的探索，如基于历史和现状产业对环境的影响水平提出规划调整建议[3]，将土壤污染状况作为因子之一进行用地适宜性评价[4-6]等。

但上述实践或研究均以片区为单元展开，在空间布局具有较高的灵活性，地方重点项目还往往有一定的政策红利。同时，不少研究中对地块土壤污染调查数据的密度和深度需求明显高于现行技术规范，一定程度上降低了研究的实践价值。因此研究以上海某待转型污染工业地块为例，基于地块土壤污染状况提出不同的地块再开发方案，通过方案对比，尝试探讨零星的污染工业地块转型，通过结合提出地块再开发建议，供相关实施政策制定和技术工作者参考。

1 项目概况与技术路线

项目位于上海市中心某商住片区内，面积超7000 m²（图1）。20世纪50年代投入使用，2015年左右地块内企业陆续停产撤出，期间涉及纺织、商业办公、保洁和电工生产，其中电工和和纺织是最可能影响土壤环境的产业。根据所属单元现有控制性详细规划，项目初始开发意向为养老院，在土地利用现状分类中属于社区级公共设施用地，应满足《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB 36600-2018）中第I类建设用地的土壤环境质量要求。

图1 项目区及周边环境与土壤污染状况初步调查结果Fig.1 The surroundings and the environmental survey result of the project site

但依照《建设用地土壤污染状况调查技术导则》（HJ 25.1- 2019）完成的土壤污染状况初步调查结果表明，项目区内土壤和地下水中氯代烃类有机物超过I类建设用地土壤环境质量标准，污染范围较大较深（图 1）。藉由项目团队多年土壤污染状况调查和修复工程实施经验，初步判定该项目需采用原位注入配合多相抽提技术进行修复，但工期和修复成本均远超委托方预期。因此项目组提出将地块开发用途变更为II类建设用地的可能性，基于进一步的土壤污染状况详细调查结果分别就I类和II类建设用地对地块开展了污染风险评估，并尝试对不同用地方案进行对比，供项目方参考（图 2）。

图2 技术路线Fig.2 Technical route

如前所述，由于风险评估和环境修复等环境管理流程主要从时间和经济投入上影响土地流转效率和再开发决策，因此研究在对比中主要考虑再开发收益和环境修复工程的时间和经济成本，具体见下文。

2 方法和数据

2.1 环境修复方案评价

在实践中，修复工程的成本投入有三类：一类是直接用于工程的费用，二类是工程管理、咨询、评估等产生的间接费用，三类是用于工程预备等事项的不可预见费用。一般而言，二类以一类费用为基础，参照国家和项目在地相关标准计算，三类费用以一类和二类费用为基础按一定比例计算，因此这里仅具体介绍直接费用计算方式。

修复工程直接费用需综合考虑污染物类型和浓度、污染介质、污染范围、所选修复目标值和修复技术等确定。普遍意义的计算方式是首先在地块详细调查基础上，经风险评估后依据《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB 36600-2018）确定修复目标值；后通过样点污染物空间插值确定修复方量，最后将每种污染物的修复量与《2014年污染场地修复技术目录（第一批）》推荐修复单价乘积进行累加。

本项目为卤代烃复合污染，拟采取的原位注入配合多相抽提能够对土壤和地下水中污染物进行一次性提取，因此项目组对直接工程费用的修复单价主要基于经验和市场价进行一次估算。间接费用一般取直接费用的3%～8%，不可预见费用按惯例取直接和间接费用之和的5%。

2.2 用地方案及评价

土地出让收益主要受区位、用地性质和具体开发方式影响。因此项目组首先在II类建设用地中选择合适的用地类型，再根据该用地类型的相关控制性详细规划要求开展计算，与原规划用地类型（敬老院）进行对比。结合项目在地单元规划和周边土地利用布局现状，II类建设用地可供选择的主要有工业用地、物流仓储用地、商业服务业设施用地、道路与交通设施用地、公用设施用地等。由于该地块位于单元区域中心，地理位置较好，交通便捷，周边相关公共服务设施齐全，紧邻居民区和商务楼，附近以居民区、学校和办公楼为主，项目组在前述II类建设用地中选择了商业服务业设施用地作为备选用地类型，开展用地效益评估。

一般而言，土地开发产出的计算由建设和开发收益，建设和交易活动产生的相关税务和财务成本等三部分组成（公式1），税务和财务成本基于用地性质结合开发收益按照经验进行估计，因此这里主要介绍开发收益计算：项目采用模拟市场法，该方法的开发收益来自居住、商业和附属地下空间扣除相关成本后的利润[7]，具体如公式2：LAi为第i块产生土地收益的面积（居住用地和商业用地），LAj为第j块配套设施用地的用地面积（居住和商业以外的用地类型），PCH为商品房销售价格（万元/m2），FAR为用地容积率，PCUS为地下空间商品房价格，LSP、PLSP分别为商住用地和附属设施用地的土地交易价格，万元/m2，CP为建安工程价格（万元/m2）。配套附属设施应满足《城市公共服务设施规划标准（修订）》（GB 50442）的规定。本研究中公式中面积、容积率以及地方规定的附属配套设施要求等按照经验估计，或依照相关规范取常用值。

3 结果分析

如前所述，项目需针对地下水和土壤分别采取原位注入和多相抽提技术开展污染修复。经进一步土壤污染状况详细调查和污染风险评估，确定了地块具体修复范围：不论以何种方式更新利用，地块的地下水和土壤污染深度一致，区别在于修复范围——当用作I类建设用地时，土壤和地下水修复范围分别约3600 m2和3000 m2；用作II类建设用地时，由于修复目标值降低，修复范围分别减少到了800 m2和2600 m2，如图3、图4所示。经采用GMS（Groundwater Modeling System）专业模拟软件进一步估算确定了不同修复方案的土壤和地下水修复工程量分别为21000 m3/ 6000 m3（土壤）和22000 m3/ 19000 m3（地下水）。

由于本项目采用的原位修复技术施工难度跟抽提和注射井的深度有很大的相关性，而在本项目中两种情况下的土壤和地下水污染修复深度均一致，因此两种方案的工程时间和修复成本均主要取决于工程建设和修复方量。时间上经验估计分别为32个月和36个月，建设成本依照项目组实施经验结合市场价格确定，分别为2800～3000万元和2200～2500万元，相应地间接费用和不可预见费用分别为84～240万元和124.2～162万元、66～200万元和113.3～135万元。不论以最低预算还是最高预算总费用差距约600万元，减少约1/5（表1）。

表1 不同用地方案的评价结果Table 1 Comparison of different renewal plan

根据前公式2所述，项目组逐项对参数开展估计（表 2）。由于周边社区成熟，配套设施面积不做增设；商品房销售价格用养老院或商服用地租金替代，地下空间商品房单价和土地交易价格由项目组中城市建设团队以区域基准地价为基础，结合片区附近同类型用地交易价格确定，前者因民办非营利性养老由用地政策支持，交易价格水平较低，分别确定为6000和22000 m2，后者分别为30000和53000元/m2、3000和5000元/ m2；容积率结合控制性详细规划编制技术标准和片区控制性详细规划对地块的使用强度控制要求，分别估算为2.3和3.0，同时即用容积率乘以建筑面积，获得收益面积；建安工程单价结合用地类型分别确定为10000和14000元/ m2，面积以建筑面积计算。相关税费和财务成本按照上海市现行通用估算方法计算。

表2 开发收益参数预估情况Table 2 Parameters in estimation model

从上述结果来看，相比原养老院（I类建设用地）方案，对比结果认为如果将该地块变更为商业服务业设施用地，具有修复工程影响范围更小、工程量明显减少、时间和经济成本显著降低的优势——地下水修复范围缩减到了原来的90%左右，土壤的修复范围缩小到了I类建设用地所需修复范围的约1/5，相应地，修复工程量也分别降低了1成和7成，修复工程费用也从3000～3400万元控制在了3000万元以内。

在单元用地布局上，商业与服务业设施用地与现状片区用地布局协调，符合相关技术标准，与片区主要功能定位也没有冲突。地块地处闹市区，经济价值较高，商住用地会明显增加地块经济效益，也更符合当前土地集约高效利用的价值导向。而在环境风险管控方面，地块超标污染物有一定挥发性、主要暴露途径为空气吸入，难以通过固化技术进行污染物固定来减少污染物扩散和释放，降低潜在的环境风险。而老年人多在地面或低层活动，人员密集水平较高，降低容积率或降低地面楼层使用频率等建筑设计方法来减少地面暴露强度也不适用。因此，综合上述考虑，项目组建议该地块开发为II类建设用地，主要考虑方向为商业服务业设施用地。

但同时值得注意的是，由于养老院主要关注的是社会效益，主要面向所属单元内居民实际需求和上位规划及相关技术标准中对相关用地的面积和空间布局要求，服务对象往往为片区内部及其邻近片区，因此原养老院用地可以结合本片区实际需求考虑是否另行选址。如确需在地块所属单元内设置敬老院，可优先考虑其他土壤污染环境质量达标的待出让地块。

4 案例总结与讨论

研究结合上海市工业用地更新的实际需求，依托上海市区内某工业地块转型项目，是首次针对零星工业地块转型从环境风险管控视角进行用地设计的首次实践和讨论，通过结合土壤污染状况调查情况提出了不同的用地方案，并从环境修复工程和土地利用收益两方面进行了对比。从政策角度来看，零星工业用地是上海市乃至全国工业用地转型和减量化的实施重点[8-11]，因此研究不仅具有现实需求，也有广阔的实践空间。

本研究与现行污染工业地块管理出让流程的不同体现在两个方面：一是确定地块用地性质前，开展土壤污染状况调查，明确地块土壤环境质量现状对不同用地类型的支撑水平；二是在地块用地方案设计中，基于对地块典型利用类别的判别，利用土壤污染状况调查数据开展了污染风险评估，对地块在不同利用方式下的修复工程投入进行了预判，将判别结果作为开发方案对比因素的一部分。这一方式在凸显了土壤环境因素在用地决策中的作用，但相应地，也对现行环境管理机制提出了更高要求：

一是针对土壤污染状况调查前置明确管理办法。按照现行规定，当前及调查后不应再有扰动土壤或地下水环境的人为活动才可以进场开展调查，对于只能完成环境历史资料收集、人员访谈和现场踏勘等工作，对地块环境敏感区域、污染物类型等进行判断。因此可按照地块能够完成土壤污染状况调查的程度将地块分类：对能按现有管理要求完成调查的，尽快完成调查并备案，调查完成后做好防护，避免周边环境干扰；对于无法进场调查的，结合“三线一单”环境质量分区管控要求和建筑用地土壤环境标准，基于历史/现状产业—适用土地利用性质制定工业地块环境质量评价初步分级体系，对地块的规划适用类型进行初步的定性评价[8]；对能够完成部分进场调查工作的，可不囿于地块边界，优先对能够进场采样的地块区域开展调查评估，并在后续的设计结合开发时序，重新考虑地块划分边界。对不同环境质量水平地块或单元的可选用地空间给出建议，并对不同建议给予可靠性评价。

二是提高污染风险评估模拟精度，提升地块修复工程投入预判的准确性。当前土壤污染状况调查的方法和相关技术规范倾向于将调查区域水文和地质条件视作均匀分布或线性变化，同时在进行风险评估时，所采用的模型也倾向于简化情景、采用通用参数，对地块自然地理条件、污染分布的时空变化和暴露参数等复杂情况考虑不足，导致测算结果偏保守。因此研究认为，可以在开展针对性的地块土壤污染状况调查的同时，充分利用全国土壤污染状况普查等常态化土壤监测成果，提高数据在时间和空间上的密度，建立污染土壤档案，支撑污染风险评估。建立统一的地块尤其是工业地块专门数据库并将其纳入“规划一张图”体系中[12]，充分利用多源数据辅助用地方案设计和对比。