长三角生态绿色一体化发展示范区生态环境联防联控机制研究

□ 孙杰 刘冬 杨悦 邹长新

2019年11月，长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“一体化示范区”）在上海市青浦区揭牌成立，范围包括上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善，总面积约2300平方公里，其中先行启动区660平方公里。一体化示范区属于太湖流域环淀山湖地带，分布有太浦河、汾湖、淀山湖、元荡湖等重点河流湖泊，水域面积达350平方公里，是长三角区域重要的水源涵养地，生态环境和历史文化资源优势明显。在沪苏浙三省市交界区域建设一体化示范区是长三角区域一体化发展的重大实施举措，事关长三角区域一体化发展战略意图的落地和操作。共同推进一体化示范区建设，对于区域联动尤其是在打破行政藩篱，推进政策机制创新集成方面具有重要的实践价值，有利于将生态绿色高质量发展的路径探索和跨界区域一体化发展的机制创新成果有效地复制到长三角区域，甚至可以影响辐射到全国。

一体化示范区自挂牌成立以来，在严格保护生态环境的前提下，坚持“不破行政隶属，打破行政边界”，加快建设“引领长三角地区更高质量一体化发展‘样板间’”，率先探索生态优势转化为经济社会发展优势路径，先后推出70多项示范性强的一体化创新制度。在生态环境标准、监测、执法“三统一”实施机制、水环境共保机制、环评制度改革集成等生态环境制度创新方面实现重大突破，共保联治协作重点任务取得阶段性进展，生态环境治理成效明显提升。2021年，区域空气质量优良天数比例为87.4%，较2019年上升9.0个百分点，无重度及以上污染日。细颗粒物（PM2.5）、二 氧 化 硫（SO2）、二氧化氮（NO2）、臭氧（O3）浓度分别为28、6、34、159微克/立方米，较2019年分别下降26.3%、25.0%、2.9%、11.2%。其中，SO2浓度达到国家一级标准。地表水环境持续改善，2021年优Ⅲ类水质断面比例为84.6%，较2019年上升9.6个百分点，无劣Ⅴ类断面，其中太浦河水质为Ⅱ～Ⅲ类，总体水质较好。

一、多层级统筹布局一体化示范区联防联控任务举措

一体化示范区着眼于解决跨区域生态环境各省市分而治之的难题，按照“生态优势转化新标杆、绿色创新发展新高地、一体化制度创新试验田、人与自然和谐宜居新典范”的战略定位，紧紧围绕国家顶层设计要求，认真落实省级部署安排，积极探索区域联动、分工协作、协同推进的一体化生态保护新路径，推动区域生态环境联防联控。

国家重大战略谋划顶层设计，生态环境联防联控有章可循。长三角一体化发展，是党中央确立的重大发展战略。在沪苏浙三省市交界区域建设长三角一体化发展示范区，是长三角一体化发展的重大实施举措。一是中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），明确一体化示范区发展战略方向，要求高水平建设一体化示范区，打造生态友好型一体化发展样板，创新重点领域一体化发展制度，加强改革措施集成举措，引领长三角一体化发展。在生态环境领域，明确要探索生态友好型高质量发展模式，从饮用水水源保护、生态红线监管、共建生态环境监控平台等方面指明发展方向。二是国务院批复同意《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》（以下简称《总体方案》），细化一体化示范区生态环境联防联控机制发展方向，提出建立统一的饮用水水源保护和主要水体生态管控制度、生态环境“三统一”制度，探索生态治理新机制。梳理《规划纲要》和《总体方案》，可以看出国家层面在一体化示范区重点聚焦生态空间共保、环境污染共治、绿色发展共推等方面，部署了16项生态环境领域体制机制建设（如表1所示）。

表1 国家层面设计的一体化示范区生态环境保护制度和机制梳理

两省一市部署一体化任务举措，生态环境联防联控路径明晰。为贯彻落实《规划纲要》和《总体方案》的有关要求，尽快将示范区打造成为“生态价值”“绿色创新发展”“绿色宜居”新高地，上海、江苏和浙江两省一市政府认真研究部署，积极探索区域联动、分工协作、协同推进的新路径。两省一市印发《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》，探索全新工作机制，推进一体化示范区协同发展。2019年，经国务院同意，两省一市联合成立一体化示范区理事会，下设一体化示范区建设执行委员会（以下简称“示范区执委会”），协调推进落实《总体方案》工作要求，负责一体化示范区发展规划、制度创新、改革事项、重大项目、支持政策的具体实施。2020年，两省一市联合示范区执委会印发《关于支持长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展的若干政策措施》，支持一体化示范区加快发展。在生态环境领域，两省一市有关部门联合相关单位在水体联保共治、空气质量保障、环评制度改革、监测执法建设等方面先后出台12项文件（工作方案、指导意见、发展规划、工作计划等），系统部署了一体化示范区生态环境联防联控的目标任务（如表2所示）。

表2 省级层面推动一体化示范区生态环境联防联控文件梳理

青、吴、嘉两区一县发挥主体作用推进一体化发展，生态环境联防联控落地落细。为共同加强一体化示范区生态环境综合治理工作，切实提升区域内生态文明建设水平，实现生态环境保护工作的共建共创共赢，青吴嘉（青浦区、吴江区、嘉善县，以下简称“两区一县”）人民政府、生态环境局、人民法院等部门不断推进机制落地落实，谋划生态环境联防联控专项行动，助力一体化示范区高质量发展。一是两区一县生态环境局联合签订《青浦区、吴江区、嘉善县一体化生态环境综合治理框架协议》，正式开启生态环境一体化保护治理道路。二是形成跨界河湖联合河长湖长巡河工作制度，围绕“联合河长制”协同治水，深入开展联合巡河、联合监测、联合执法、联合保洁、联合治理，实现示范区省际交界河湖“联合河长制”全覆盖。三是出台《一体化示范区环境监测联动工作方案》，围绕存在跨界污染风险的水环境和环境空气领域结合环境质量监测、应急监测、在线监测和信息资源共享等方面开展监测联动。四是联合签发《一体化示范区人民法院环境资源案件跨域专业法官会议实施方案》《一体化示范区人民法院生态环境保护司法协作备忘录》，出台《环境执法跨界现场检查互认工作方案》《一体化示范区生态环境轻微违法违规行为不予行政处罚目录（试行）》，推动生态环境保护领域区域司法执法协作，以“一把尺”实施严格监管。五是签署《一体化示范区绿色保险战略合作协议》，探索一体化示范区在生态绿色发展方面的协同示范优势，共同打造绿色金融示范区、生态产融共建区、综合金服创新区，进一步助力长三角更高质量一体化发展。两区一县结合各自区域生态环境特征，还分别出台推动一体化示范区生态环境保护年度工作计划。此外，吴江还印发《关于推进美丽吴江建设的实施意见》，嘉兴市还开辟排污权申请绿色通道支持一体化示范区重大建设项目。

二、一体化示范区生态环境联防联控机制取得创新成果

一体化示范区在国家顶层设计、省级部署安排、区县积极推动等多层级发力推进的基础上，不断探索统一的生态环境保护制度，在加快建立生态环境“三统一”制度、饮用水水源保护和主要水体生态管控制度以及生态治理新机制等方面取得成效，打造了一个区域协调发展的“样板间”，创造了一批可复制可推广的制度经验。

生态环境标准、监测、执法“三统一”实施机制迈上新台阶。《一体化示范区生态环境管理“三统一”制度建设行动方案》标志着在跨区域生态环境一体化管理的制度创新上迈出坚实一步。在固定污染源废气现场监测、环境空气质量、挥发性有机物走航监测等方面发布三项区域统一的技术规范，是一体化示范区“标准统一”的组成部分，是“监测统一”的重要基础，也是“执法统一”的技术支撑。组建跨省生态环境保护综合行政执法队，开展多次区域联合执法，稳定推进示范区生态环境执法互认工作。推进生态环境监测设施共建共享，完善生态环境监测网络，联合开展地表水环境手工监测和应急监测演习，为实现示范区生态环境状况的“一张网”科学评估奠定基础。

区域跨界水体联合保护、一体管控和共同决策实现新突破。《一体化示范区“一河三湖”环境要素功能目标、污染防治机制及评估考核制度总体方案》推动完成了“一河三湖”环境要素功能目标、污染防治机制及评估考核机制建设。建立了统一精细化管控机制，破解上下游、左右岸跨界协同管控等难点。探索一体化示范区重点跨界水体联保专项行动深化机制，启动重点跨界水体“一河三湖”生态岸线修复和功能提升工程，完成太浦河共保联治示范段22公里生态绿廊建设，元荡岸线修复和功能提升工程和淀山湖生态岸线修复工程全面提速，形成跨界水体生态修复和功能提升工程一体化实施标准。

区域环评制度集成改革发挥新效能。《关于深化长三角生态绿色一体化发展示范区环评制度改革的指导意见（试行）》集成两省一市环评制度改革既有成果，围绕强化规划环评与项目环评联动、实施项目环评管理“正面清单”制度、做好环评制度与相关生态环境制度的统筹衔接、加强事中事后环境监管系统开展集成创新，积极助推示范区绿色高质量发展，大力提升一体化示范区环评制度效能，为加快探索环评审批制度一体化改革经验提供了重要的基础。

区域绿色低碳发展呈现新模式。形成《一体化示范区绿色金融发展实施方案》《一体化示范区碳达峰碳中和工作指导意见》，建立了一体化示范区内跨区域绿色金融合作机制，明确沪苏浙两省一市协同推进并率先实现“高质量碳达峰、高水平碳中和”的目标。在区域绿色低碳创新转型、推动减污降碳、提升生态碳汇能力、构建绿色交通网络等方面协同一体化推进，建立跨行政区碳排放碳汇一体化核算和评估考核体系，形成“双碳”议题化新模式。

三、一体化示范区生态环境联防联控存在的问题

一体化示范区成立以来，两省一市积极推进区域高质量发展，在生态环境改善、绿色发展转型上取得一定成效，但是与一体化示范区生态绿色发展引领的定位、目标尚存差距，生态环境一体化发展体制机制的建立和完善仍有瓶颈。

执法标准和政策衔接方面有待进一步加强。示范区积极推动“三统一”制度，一些具体规则和制度的落实环节仍存在执法标准不一，跨区域监管体制难以对接等问题。例如青、吴、嘉两区一县率先实现跨界执法协作互认，但在实际执法中，由于受执法范围限制、证件不统一等因素影响，执法成效还有待进一步提高。又如两省一市政府对发展规划布局和生态环境治理标准有各自的规定，规划还不够协调。

生态空间管控存在差异性。区域尚未形成统一的生态环境分区管控体系，工作协调推进难度较大。例如嘉善与青浦吴江，在生态保护红线划分上有差异，导致空间分类管控不一致。嘉善、青浦将太浦河定位为饮用水源，纳入生态红线予以保护，而吴江区将其功能定位为排涝泄洪，导致太浦河饮用水水源保护区不完整。

生态环境要素协同有待进一步完善。一体化示范区生态环境联防联控多体现在水环境质量改善，大气和固体废物污染协同治理均未深度进行。绿色金融和“双碳”工作协同刚刚起步。生态环境联防联控的市场机制还不成熟，在多元化生态补偿机制、社会资本投入生态环境保护的市场化机制等方面还不完善。

四、进一步加强一体化示范区生态环境联防联控的工作建议

一体化示范区要紧扣“一体化”“高质量”“生态绿色”等关键词，不断深化制度统一、改革集成、绿色发展，最大限度释放溢出效应、联动效应、协同效应，共同引领推动长三角区域更高质量一体化发展。

深化生态环境“三统一”，强化跟踪评估复制推广。对照“三统一”制度建设行动方案进一步明确重点和责任单位，倒排时间加快推进。加大不同区域不同部门的衔接协调力度，建立健全示范区执法人员异地执法工作机制，推动跨界执法证件统一（或同等有效）、采样互认、信息共享等，统一示范区企业环境信用评价，不断完善示范区生态环境治理“三统一”制度体系。全面评估已实施一体化政策的成绩效果，建立示范区生态环境一体化制度实施效果跟踪评估制度，形成典型案例集，加快将相关成果在其他毗邻地区复制推广。

谋划建立覆盖全域的“四线”管控体系，统一生态环境分区管控。加快推进一体化示范区国土空间总体规划实施，着力构建“生态保护红线-结构性生态空间”两级生态空间分类体系。逐级落实划定生态保护红线、永久基本农田保护线、城镇开发边界和文化保护控制线，衔接国土空间规划分区和用途管制要求。整合青、吴、嘉两区一县“三线一单”等成果，统一划定生态环境管控单元，研究制定示范区统一的生态环境准入清单体系，加强生态环境分区管控。

融合绿色生态要素，拓展生态环境联防联控广度。生态绿色是一体化示范区最亮的底色和最大的特色，一体化示范区建设要进一步凸显低碳发展的时代要求，把握机遇助推发展。用好碳排放权交易的政策红利，主动对接长三角碳排放权交易、碳金融体系建设，积极推进碳试点工作，启动开展“近（净）零碳”试点研究。拓宽环境污染要素范围，强化大气、固废污染联防联控，积极推进减污降碳协同增效。积极拓宽生态环境市场路径，推动建立社会资本投入生态环境保护的市场化机制。借鉴新安江-千岛湖生态补偿模式，推进太浦河等跨界河流生态补偿试点。