东南亚国家海洋保护区发展探析

王佳微,夏颖颖,吕慧铭,于傲

(国家海洋信息中心 天津 300171)

0 引言

近年来,在《联合国2030年可持续发展目标》的推动下,海洋生物多样性保护和海洋可持续发展进一步受到沿海国家的重视。对于东南亚国家而言,有3个原因推动其重视海洋生物多样性保护。①近海渔业资源枯竭。东南亚渔业发展中心发布的报告显示,近年来东南亚的海洋捕捞量和渔业产量逐年上升,但面临严峻的近海渔业资源枯竭和过度捕捞威胁。②海岸侵蚀严重影响当地居民生计。③海洋生物多样性保护和可持续发展理念不断推进。在“爱知目标”和《联合国2030年可持续发展目标》的助力下,国际组织和一些发达国家向东南亚资助众多海洋生物多样性保护项目,帮助当地政府和社区进一步认识发展与保护的关系。

2019年绿色和平组织倡议至2030年保护全球30%的海洋。海洋保护区建设和管理是海洋生物多样性保护的重要途径,对保护海洋生物资源具有重要意义。为实现发展与保护相协调,东南亚国家分别出台海洋保护区建设和管理方案,各国海洋保护区发展现状也有所不同。

1 东南亚国家海洋保护区建设和管理实践

1.1 越南

1.1.1 法律框架

2003年的《越南渔业法》规定政府和各省人民委员会对海洋保护区的建设和管理权责[1]。2008年的《关于颁布管理在国际和国内层面具有重要性的越南海洋保护区的决定》详细规定海洋保护区的建设和管理事宜,并将海洋保护区分为国家公园、物种和生境保护区以及水生自然资源储备区3个类型。2010年的《到2020年越南海洋保护区系统规划》提出至2015年建立16个海洋保护区,每个海洋保护区面积的30%受到严格保护。2014年的《到2020年管理越南特殊用途森林、海洋保护区和内陆水域保护区管理战略,展望2030年》规定至2020年特殊用途森林、海洋保护区和内陆水域保护区面积达到浅水区领土的9%和海域面积的0.24%。除上述法律外,2012年的《越南海洋法》提出加强国际合作以保护海洋生物多样性和海洋生态系统;2015年的《越南海洋和海岛资源环境法》提出合理开发海洋资源、保护海岛生态环境以及禁止向海洋保护区排放污染物[1],并对海洋保护区的建设和管理进行相应规定。

1.1.2 管理方式

2018年的《到2030年越南海洋经济可持续发展战略及2045年展望》是越南未来一段时间内的海洋发展指导方针,该文件提出至2030年海洋保护区面积至少增加到海域面积的6%。根据涉及海洋保护区的系列文件,越南鼓励相关组织和个人依法参与海洋保护区建设和管理活动,但仍以政府主导和地方运行的海洋保护区管理方式为主[1]。在具体实施中,《到2020年越南海洋保护区系统规划》提出农业农村发展部负责海洋保护区的规划建设,但2008年越南成立海洋海岛总局并于2017年重新规定农业农村发展部、资源与环境部以及海洋海岛总局的职能,对于海洋保护区重点强调农业农村发展部牵头和多部门协同管理。未来在资源与环境部开展空间规划工作以及落实《到2030年越南海洋经济可持续发展战略及2045年展望》的过程中,海洋保护区的管理方式将继续调整,并进一步向确保海洋可持续发展转变。

1.1.3 发展现状

越南建设和管理海洋保护区的具体实践晚于马来西亚和菲律宾等东盟国家。2001年在丹麦政府和世界自然保护联盟的支持下,位于芽庄市的木岛成为越南第一个海洋保护区。虽然越南在多项文件中规定海洋保护区的数量和面积等具体指标,但大多处于未完成状态。在《到2020年越南海洋保护区系统规划》拟建的16个海洋保护区中,至2020年仅有10个建成运行,其他6个已完成规划等待批准。除未完成建设外,越南海洋保护区还面临沿海地区发展先于保护等其他挑战,海域侵占、海域倾废、非法捕捞和改变海域使用目的等行为也对海洋保护区的建设和管理造成严重威胁。

1.2 马来西亚

1.2.1 法律框架

马来西亚于1983年在《渔业法》的基础上制定《渔业禁区条例》,位于马来半岛(西马)的丁加奴州热浪岛成为第一个禁渔区。1985年的《渔业法之海洋公园令》(2012年修订)将吉打州、登嘉楼州、彭亨州和柔佛州周边3 km以内的水域和22个岛屿列为禁渔区。1980年的《国家公园条例》规定国家公园的建设和管理等相关事项,但仅适用于该条例涉及的国家公园,而包括沙巴州、沙捞越州、霹雳州和柔佛州在内的许多州都有各自的州立公园管理条例[2]。除上述法律外,马来西亚还于2002年制定《马来西亚海洋公园管理战略计划》。

位于加里曼丹岛的沙捞越州和沙巴州适用不同的管理规定,二者先后适用《国家公园条例》(1962年制定,1980年修订)、《国家公园法令》(1977年)和《公园法令》(1984年)。此外,沙巴州海洋公园还适用《动物保护条例》(1963年制定,1979年修订)、《森林法令》(1968年制定,1984年修订)、《野生动物保护法》(1997年)和《沙巴生物多样性法令》(2000年)等;沙捞越州则适用《森林条例》(1953年)、《自然资源及环境条例》(1954年制定,1993年修订为《自然资源条例》)、《国 家 公 园 及 保 护 区 条 例》(1956年 制 定,1990年修订)、《野生动物保护条例》(1990年)、《公众公园及绿化条例》(1993年)、《自然资源与环境令》(1994年)、《国家公园及保护区条例》(1998年)和《沙捞越州渔业条例》(2003年)等[3]。

1.2.2 管理方式

在现有法律框架下,马来西亚海洋保护区采取自上而下(集中)和自下而上(分散)2种管理方式。马来半岛主要采取自上而下的管理方式,实行联邦-州-地方三级管理方式[4],2004年海洋公园管理职责由渔业部转移到自然资源和环境部,2006年正式成立海洋公园部门并于2007年升级为马来西亚海洋公园局。而沙巴州和沙捞越州均设有已得到联邦授权的州管理机构(如沙巴公园信托局),具有较大的管理权,马来西亚沙巴公园曾与菲律宾环境与自然资源部共同建立跨界龟岛遗产保护区[5]。

1.2.3 发展现状

20世纪80年代,马来西亚意识到海洋渔业资源已经衰退,并于1983年指示农业部(渔业部门)建立国家公园。在马来西亚海洋公园局的管理下,马来半岛有42个海洋公园和7个禁渔区。此外,沙捞越州有3个海洋公园,沙巴州有6个海洋公园和2个拟建的海洋公园。由于马来西亚海洋保护区实行联邦-州-地方三级管理方式,即由联邦和州制定发展政策并由地方负责实施,有时会导致联邦和地方就发展和保护问题产生冲突。因此,马来西亚通过设立海洋公园和保护区国家咨询委员会等措施,为联邦、州、地方、非政府组织、科研院所和企业等利益相关方提供意见沟通和交流渠道[6]。

1.3 柬埔寨

1.3.1 法律框架

柬埔寨海洋保护相关法律起源于20世纪末。1989年的《渔业管理和行政法》限定捕捞活动范围。1993年的《关于保护自然区域的皇家法令》规定国内自然保护区相关事宜,但重点在于陆地保护区,并未单独强调海洋保护区。1996年的《环境保护和自然资源管理法》是自然保护区环境和自然资源管理的重要依据。2006年的《渔业法》规定鱼类及其自然栖息地保护。2008年的《自然保护区法》详细规定自然保护区的管理方式,并将自然保护区分为国家公园、野生动物保护区、景观区、多用途区、湿地、基础生物圈核心区、自然遗产区和海洋公园8个类型[7]。

1.3.2 管理方式

柬埔寨海洋保护区的建设和管理主要涉及环境部和农林渔业部。2006年的《渔业法》确定渔业社区的管理方式,使柬埔寨成为第一个实现渔业社区管理的亚洲国家,农林渔业部也因此在渔业管理的基础上承担起部分海洋保护区的建设和管理职责。此外,根据2008年的《自然保护区法》,环境部下属的自然保护和养护局负责自然保护区管理,可以看出柬埔寨海洋保护区采取跨部门协作的管理方式。

1.3.3 发展现状

在根据《关于保护自然区域的皇家法令》建设的23个自然保护区中有6个位于沿海地区,其中一些被评估为未来潜在的海洋保护区,但尚未正式建立。1998年柬埔寨加入《拉姆塞尔公约》后又宣布建立3个自然保护区。经与各级政府、非政府组织和利益相关方的规划协商,2016年农林渔业部将高龙岛及其附近海域划定为海洋渔业管理区,使其成为柬埔寨第一个海洋保护区[8],2018年环境部又在高龙岛建立柬埔寨第一个海洋公园。

1.4 菲律宾

1.4.1 法律框架

菲律宾早在美国殖民时期就已创建自然保护区管理制度,1932年制定建立国家公园的集中制度(第3915号法案)。在现行法律中,1992年的《国家综合保护区体系法》是菲律宾海洋保护区建设和管理的基础法律之一,规定7个类别的国家保护区类型[9];1991年的《地方政府法》将规划和管理自然资源和生态系统的权力下放,地方政府的政策法令成为海洋保护区建设和管理的另一个法律依据;1998年的《渔业法》鼓励建设更多的海洋保护区以保护海洋资源。值得注意的是,2009年的《图巴塔哈礁自然保护区法》是针对世界自然遗产图巴塔哈群礁自然公园的特定法律,被视为世界范围内海洋环境保护的最佳实践之一。

1.4.2 管理方式

菲律宾环境与自然资源部、农业部渔业和水产资源局以及地方政府部门有权建设和管理海洋保护区。根据1992年的《国家综合保护区体系法》,环境与自然资源部有权管理国家建立的所有自然保护区,即国家综合保护区系统;如前所述,《地方政府法》将权力下放到地方政府层级,《渔业法》又加强了政府部门的行政能力,地方政府部门对于其市政水域内的渔业活动具有充分的管辖权;农业部渔业和水产资源局则主要协助地方政府部门建立和管理市政水域以外的海洋保护区[10]。同时,菲律宾对海洋保护区采取“沿海地区综合管理”方式,有效化解利益相关方之间的矛盾冲突,使社区和非政府组织成为海洋保护区建设和管理的重要参与力量,这种方法成功被各利益相关方所接受,并实现渔业发展和保护目标。

1.4.3 发展现状

作为珊瑚礁三角区的组成部分,菲律宾的海洋保护水平处于全球领先地位。菲律宾是较早开展海洋保护区建设和管理的东盟国家,1940年建立第一个国家海洋保护区即百岛国家公园,其被认为是东南亚第一个海洋保护区。菲律宾仅拥有7 000余个岛屿,岛屿数量远少于世界最大群岛国印度尼西亚,却拥有东南亚数量最多的海洋保护区。截至1999年菲律宾海洋保护区的数量剧增至400余个,其中16%的海洋保护区严格禁捕[11];自21世纪以来,菲律宾海洋保护区的数量增长更加迅速,至2019年有1 800余个海洋保护区,其中有73个归属国家管理[12],其他归属地方管理。经过早期的数量快速增长,目前菲律宾海洋保护区已经从追求数量转为追求质量,即不再单纯地追求海洋保护区数量增长,而是更加重视海洋保护区的有效管理及其是否实现保护目标[13]。此外,菲律宾海洋保护区建设已从“点状”走向“网格化”,步入“海洋保护区网络建设时代”[14]。

1.5 缅甸

1.5.1 法律框架

1994年的《野生动物和自然保护区保护法》涉及自然保护区条款。2018年缅甸修订涉及自然资源保护的法律,废除《野生动物和自然保护区保护法》并颁布《生物多样性和自然资源保护法》,明确生物多样性保护涉及陆地和海洋。

1.5.2 管理方式

根据2018年的《生物多样性和自然资源保护法》,经政府批准即可建立自然保护区,同时成立国家生物多样性和自然保护监督委员会。自然保护区(包括海洋保护区)包括国家公园、海洋公园、野生动物保护区和当地社区保护区等7种形式。自然保护区的建立须在当地人民的参与下用于保护自然资源,同时平衡当地经济社会可持续发展与生物多样性保护的关系。2016年成立自然资源与环境保护部,负责自然保护区管理工作,但根据官方网站信息,目前该部的主要职能仍是处理矿产相关事务。渔业部负责鱼类栖息地保护事项,地方政府负责生物多样性和自然保护区管理。

1.5.3 发展现状

缅甸自然保护区系统的建设历史已有数百年,其第一个海洋保护区是兰皮海洋国家公园[15]。2003年兰皮海洋国家公园被列为东盟遗产公园,其是重要的鸟类保护区,保护对象包括红树林、珊瑚礁、海草床和1 000余种物种。2020年缅甸建立第二个海洋保护区,覆盖卡沃松镇和考伊岛之间的沿海水域。缅甸禁止在海洋保护区内进行商业捕捞,海洋保护区内的居民只能开展规范和可持续的捕捞活动。2017年缅甸建立首批3个“当地管理海域”,用于保护丹老群岛的珊瑚礁和生物栖息地。目前缅甸计划在全国范围内建立10余个海洋保护区[16]。

1.6 文莱

1.6.1 法律框架

文莱《渔业法》规定海洋保护区的建设和管理,以保护重要的海洋资源。《2009年渔业法令》成为指导海洋生物多样性保护的关键法律之一,其专门设置章节规定建设和管理海洋保护区和海洋公园的事宜,并于2012年推动建立海洋保护区网络。

1.6.2 管理方式

文莱工业和初级资源部下属的渔业部负责执行《2009年渔业法令》,并授权管理沿海地区和专属经济区的渔业资源和渔业活动。此外,文莱博物馆负责野生动物保护。

1.6.3 发展现状

目前文莱有6个海洋保护区,覆盖面积约为182.53 km2,其中3个海洋保护区包含珊瑚礁。这些海洋保护区大多是在20余年前建立的,并由国家进行管理。根据1967年的《古物和宝藏法》,佩龙岩和普尼岛的海洋野生动物受到保护。2011年后文莱建立大型和多用途的海洋保护区网络,除实现海洋生物多样性保护外,还具有休闲娱乐功能[17]。

1.7 印度尼西亚

1.7.1 法律框架

1990年印度尼西亚颁布有关可持续资源利用和生态系统保护的《自然生物资源及生态系统保护法》,成为自然保护区管理的基本法律[18]。同年,印度尼西亚总统签署自然保护区管理总统令。2004年的《渔业法》是海洋保护区建设的最主要依据,其授权有关部门建设海洋保护区和国家公园以保护海洋资源。除此之外,2007年的《沿海和小岛屿管理法》和《渔业资源保护法》等均有涉及海洋生物保护的相关规定。

1.7.2 管理方式

根据《渔业法》,印度尼西亚海洋事务与渔业部出于科学、文化和旅游等目的确定应保护的鱼类和海域,并据此建立海洋公园。由于认识到保护海洋资源的迫切性,2009年印度尼西亚与多国签署领导人宣言,启动关于珊瑚礁、渔业和粮食安全的“珊瑚三角倡议”,成为区域重要的海洋生物多样性保护平台。

1.7.3 发展现状

印度尼西亚是世界上最大的群岛国,拥有17 000余个岛屿,拥有大量珊瑚礁、红树林和海草床等海洋生态系统,珊瑚礁占世界珊瑚礁总数的15%[19]。印度尼西亚是东南亚海洋生态系统最为丰富的国家[20],截至2019年拥有195个海洋保护区,总面积达226 800 km2。

1.8 新加坡

1.8.1 法律框架

新加坡的自然保护区法律源自1951年的《自然保护区法》,1990年《国家公园法》取代《自然保护区法》[21],1975年颁布《公园和树木法》,上述法律均以陆地自然保护区为主。2006年修订的《公园和树木法》明确对“海洋公园”的解释,即为保育海洋生物而预留的任何海域或海床。1992年启动的“新加坡绿色计划”要求将土地总面积的3%留作自然保护之用。在此基础上,1993年“绿色计划行动方案”确定4个珊瑚礁区免受商业捕捞的影响[20]。此外,新加坡的海洋保护区管理还适用《渔业法》和《濒危物种法案》等法律[21]。

1.8.2 管理方式

20世纪60年代新加坡推行“花园城市”建设。1990年建立国家公园委员会,隶属于国家发展部,对国家公园、植物园和自然保护区等进行管理。1996年国家公园委员会扩展公园和娱乐部门职能。

1.8.3 发展现状

新加坡位于马来半岛南部,由新加坡岛及附近63个小岛组成。新加坡的自然资源匮乏,目前的自然保护区很多兼具休闲娱乐功能。2006年修订的《公园和树木法》将3个具有详细坐标的区域列为海洋公园,其中姐妹岛成为新加坡第一个海洋公园。姐妹岛海洋公园占地面积约为40 hm2,是珊瑚礁和海草床等海洋生态系统的保护地,也是新加坡第一个海龟孵化场所,还是生物多样性宣传、教育、保护和研究平台。不同于新加坡的其他海洋公园,姐妹岛海洋公园更符合联合国对于保护工具的定义以及世界自然保护联盟对于保护区的定义。

1.9 泰国

1.9.1 法律框架

泰国涉及海洋保护区的法律包括《国家公园法案》(2019年修订)、《野生动物保护法》《国家森林保护法》《加强和保护国家环境质量法》和《渔业法》等。2015年的《海洋和沿海资源管理促进法》规定国家级和省级海洋和沿海资源管理政策和计划委员会的相关职责。《渔业法》规定任何人不得在海洋物种保护区开展捕捞活动,除非是经批准的用于科研或保育的活动。

1.9.2 管理方式

2015年的《海洋和沿海资源管理促进法》规定成立国家海洋和沿海资源管理政策和计划委员会,由总理指派副总理担任主席;在需要养护海洋和沿海资源的省建立省级海洋和沿海资源管理政策和计划委员会,由省长担任主席。其中,国家级委员会有权确定海洋和沿海资源保护区(不得是养护区或水产养殖区),省级委员会则可确定红树林保护区。除各级委员会外,泰国资源环境部海洋与海岸资源司是海洋和沿海资源管理的重要政府部门,负责监测和评估海洋和沿海资源的保护和利用,并为建立海洋保护区提供意见。

1.9.3 发展现状

泰国拥有红树林、珊瑚礁、海草床、沙滩、淤泥质海岸和岩石海岸等丰富的海洋生态系统,自20世纪60年代开始建设第一批海洋保护区,海洋保护区分为海洋国家公园、非狩猎区、湿地区、生物圈保留区、海洋渔业保留区、环境保护区和渔业限制区7类(表1)。

海洋保护区类型 面积/km2海洋国家公园 5 333.74非狩猎区 338.17湿地区 1 727.17生物圈保留区 246.00海洋渔业保留区 167.00环境保护区 10 966.83渔业限制区 12 080.65重叠区域 6 755.38合计 24 104.18

2 海洋保护区发展的特点和困境

根据对东南亚9个沿海国家海洋保护区发展状况的回顾,目前东南亚海洋保护区的发展水平存在明显差异。从建设历史看,缅甸在英国殖民时期建立最早的海洋公园,菲律宾则在美国殖民时期建立第一个国家海洋保护区,二者是东南亚第一批建立海洋保护区的国家,但受国家自身发展状况的影响,二者海洋保护区的发展呈现不同走向。从管理方式看,以越南为代表的国家采取国家管理方式,中央政府在海洋保护区建设和管理方面负主要责任;以菲律宾为代表的国家则下放权力,地方政府有权建立海洋保护区;马来西亚对东马和西马采取不同的建设和管理模式;以柬埔寨为代表的国家更多地吸纳非政府组织和利益相关方的意见。从立法层面看,越南等国家的海洋保护区立法相对抽象,而马来西亚和菲律宾等国家的海洋保护区立法更加详尽。

与此同时,目前东南亚海洋保护区的发展仍面临困境。①新冠肺炎疫情给东南亚经济带来严重不确定性,2020年各国经济缓慢恢复,但2021年德尔塔变异株带来新一轮疫情,疫情的冲击造成持续的负面影响,海洋保护区建设和管理的经费和进程相应受到影响。②部分国家的政治局势存在不稳定性,政变、学生运动和抗议活动等在一定程度上影响政府的行政能力,从而影响海洋保护区建设和管理。

3 对我国与东南亚国家开展海洋生物多样性保护合作的建议

目前我国海洋保护区工作取得积极进展,截至2019年已建立271个海洋保护区,大多分布在近海,总面积约为12.4万km2[22]。我国与东南亚国家关系密切,海洋的开放性、流动性和整体性要求各国协作保护区域海洋生态环境和海洋生物多样性,这符合各国的共同利益和《南海各方行为宣言》精神[23]。

东南亚海洋保护区的发展仍存在诸多亟待解决的问题,我国可采取一系列措施加强与东南亚国家的海洋生物多样性保护合作。①适时签署海洋生物多样性合作文件。在《南海各方行为宣言》和“南海行为准则”的框架基础上,我国可与东南亚国家商签海洋生物多样性合作文件,开展针对特定海域和特定物种的海洋生物多样性保护合作。②积极参与东南亚国家海洋生物多样性保护工作。由于部分东南亚国家在资金、技术和人才等方面存在不足,我国可借助世界自然保护联盟等相关国际组织平台开展海洋空间规划等项目,协助东南亚国家开展符合沿海地区居民生计需求的海洋生物多样性保护项目。③与东南亚国家合作开展海洋基础设施建设。在保护当地海洋生态环境的前提下,我国可基于“一带一路”倡议,与东南亚国家合作开展海洋基础设施建设,建设港口和铁路等交通网络,促进民生和扩大就业,积极践行“海洋命运共同体”理念。