我国《海洋基本法》的性质定位与制度路径*

古小东

21世纪是海洋世纪，为维护国家海洋权益，强化海洋竞争力，推进海洋可持续发展，美国、加拿大、日本、韩国、越南、印度尼西亚等国制定了海洋法或海洋基本法。①董跃：《我国周边国家“海洋基本法”的功能分析：比较与启示》，《边界与海洋研究》2019年第4期。我国相关部门、全国人大代表、全国政协委员和专家学者多年来一直在呼吁制定《海洋基本法》。②武志成、王立文：《尽快制定海洋基本法》，《天津日报》2007年3月15日第2版。2015年9月《海洋基本法》列入《国务院2015年立法工作计划》，2016年3月《政府工作报告》中明确提出“加强海洋战略顶层设计，制定海洋基本法”，其后于2018年9月列入《十三届全国人大常委会立法规划》的二类项目。2021年3月十三届全国人大四次会议通过的《第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要“有序推进海洋基本法立法”。然而，目前学术界和实务部门对《海洋基本法》的性质定位以及主要制度、实施路径等尚有一定的争议。③杨华：《海洋基本法的立法定位与体系结构》，《东方法学》2021年第1期。基于此，本文拟结合习近平总书记关于海洋强国战略的重要论述、我国海洋发展和海洋法治的现状等进行分析研究，进而推进海洋强国建设、保障海洋可持续发展。

一、制定《海洋基本法》的现实需求

我国学者对制定《海洋基本法》的必要性和紧迫性已有一定的研究，但大多是从维护国家海洋权益、建设海洋强国的视角进行阐述，④邢广梅等：《试论制定我国〈海洋基本法〉的必要性和紧迫性》，《西安政治学院学报》2012年第1期。对海洋治理特殊性以及海洋可持续发展的关注相对不足。

（一）制定《海洋基本法》是完善海洋法律体系和理顺海洋管理体制的需要

任何法律的制定实施都是为了调整某种客观存在的社会关系。在海洋领域，集中着海洋渔业、海洋矿产、海洋油气、海洋化工、海洋船舶工业、海洋工程建筑、海洋电力、港口建设、海洋运输、盐田建设、海水利用、滨海旅游、围填海、污水排放入海、海洋倾倒废弃物等涉海活动，形成了多种复杂的社会关系。为调整这些社会关系，已分别制定实施了一些涉海法律法规，例如《专属经济区和大陆架法》《领海及毗连区法》《海域使用管理法》《海岛保护法》《渔业法》《港口法》《海上交通安全法》《深海海底区域资源勘探开发法》《海洋环境保护法》《海洋倾废管理条例》等。这些涉海法律法规大多是按照管理部门进行立法和分类，优点是便于部门管理，但存在较为分散、留有立法空白、法律法规之间可能存在不协调等问题。

就海洋管理体制而言，2018年国务院机构改革后，涉海领域的海洋战略规划、海洋资源开发利用、海洋经济发展、海域海岛管理、海洋生态修复、海洋预警监测等职责由自然资源部负责，海洋环境保护和排污口设置管理等职责由生态环境部负责，海洋渔业渔政的职责由农业农村部负责，此外还有负责港口航运业的交通运输部、负责滨海旅游业的文化和旅游部等。不同部门之间依然存在职能竞合与利益冲突的问题。

海洋治理具有多领域、多部门、跨度大、分散性等特征，制定一部具有统领性、基础性、综合性的《海洋基本法》，将有助于完善海洋法律体系和中国特色社会主义法律体系。通过《海洋基本法》明确设立国家海洋委员会等机构，也有助于进一步理顺海洋管理体制，协调涉海管理部门职责。

（二）制定《海洋基本法》是实施海洋强国战略和发展高质量海洋经济的需要

习近平总书记关于海洋强国战略的重要论述涵盖了海洋安全、海洋经济、海洋生态环境、海洋科技、海洋文化社会等领域，高屋建瓴，体系科学，内容丰富，是实现中华民族海洋强国梦的科学指南。①中共国家海洋局党组 ：《实现中华民族海洋强国梦的科学指南——深入学习习近平总书记关于海洋强国战略的重要论述》，《求是》2017年第17期。我国周边海域海岛的权属争议、海域的有效管辖、海上运输与海域作业的安全保障、南极北极权益的拓展，以及我国对《联合国海洋法公约》的履约态度政策，均要求我国制定《海洋基本法》予以明确规定。海洋生态环境保护、海洋科技创新、海洋文化教育等问题，也需要通过《海洋基本法》予以统筹、促进和保障。

全球海洋经济对经济产出和就业的贡献显著。根据经济合作与发展组织（OECD）的海洋经济数据库计算，到2030年，全球海洋经济总增加值预计将超过3万亿美元，维持其占世界经济增加值总份额的2.5%，预计海洋产业将雇佣4000多万人。预计50%的海洋产业增速将超过全球经济增速，几乎所有海洋产业就业增速将超过世界经济整体水平。②经济合作与发展组织（OECD）：《海洋经济2030》，林香红等译，北京：海洋出版社，2020年，第16-17、215页。在全球范围内，海岸带的社会重要性与两个关键因素相关：一是生态系统产品；二是不断增长的海岸带人口及其对生态系统产品和服务的需求。③Christopher J.Crossland, Hartwig H.Kremer, et al., Coastal Fluxes in the Anthropocene: The Land-Ocean Interactions in the Coastal Zone Project of the International Geosphere-Biosphere Programme, Springer-Verlag Berlin Heidelberg, Germany.2005, p.25.欧洲是近年来最关注蓝色经济发展的地区，认为蓝色增长是欧洲未来发展的新道路。欧盟于2012年8月形成了《蓝色增长：大洋、海洋和海岸带可持续发展的情景和驱动力》报告，④欧盟渔业及海洋事务委员会：《蓝色增长：大洋、海洋和海岸带可持续发展的情景和驱动力》，杜琼伟等译，北京：海洋出版社，2014年，第1-74页。并于2017年4月发布了《西地中海蓝色经济可持续发展倡议》。⑤何广顺等：《国外海洋政策研究报告（2018）》，北京：海洋出版社，2019年，第27-35页。我国海洋经济发展总体向好，同时也面临海岸带地区人口压力、环境污染、全球环境变化、涉海科技和人才支撑不足、发展模式粗放等威胁与影响，需要运用法律等措施提升海洋资源利用水平，发展高质量海洋经济。

（三）制定《海洋基本法》是应对海洋治理特殊性和保障海洋可持续发展的需要

海洋系统与陆地系统存在显著不同，任何通过适用陆地理论、范式和概念来管理海洋环境的尝试都可能会失败。①[加]马克·撒迦利亚：《海洋政策——海洋治理与国际海洋法导论》，邓云成、司慧译，北京：海洋出版社，2019年，第3-8页。海洋与海岸带系统具有多样性、多尺度和多层次之间的相互作用、动态性、不确定性、复杂性、弹性但有限和脆弱等特征。传统的以部门为基础的通用解决方案，主要是针对某单一问题制定实施法律规定的单独行动，例如海洋渔业、海洋能源开发、海洋废弃物处理等，容易导致使用者之间、部门之间的冲突，且与海洋环境的生物物理复杂性不相容。海洋生态系统跨越了国家和区域的边界，使得基于财产权（所有权）目的制定的管理体制存在不足。对海洋的了解不足以及“拓荒心态”，导致对海洋资源开发的热情较高却制约不足。②M.Patterson and B.Glavovic (eds.)., Ecological Economics of the Oceans and Coasts, Edward Elgar, Cheltenham, UK.2008, pp.313-342.概言之，海洋环境与生态系统的特殊性对传统的治理方式造成挑战。

海洋可持续发展是可持续发展理念在海洋领域的延伸，是海洋经济—社会—生态复合系统的协调发展。联合国发布的《第一次全球海洋综合评估》和《第二次世界海洋评估》表明，全球主要海洋生态系统的结构、功能和效益已经退化，或者正在被不可持续的方式开发利用。我国近年来海洋生态环境虽有所改善，但仍然存在海洋资源过度开发、海洋污染、海洋生态系统退化、全球气候变化等多重压力和威胁。制定《海洋基本法》，有助于应对海洋治理的特殊性，保障海洋可持续发展。

二、《海洋基本法》的性质定位与立法目的

（一）《海洋基本法》的性质定位：海洋政策纲要法

《海洋基本法》是通过对海洋领域的现状与问题分析，归纳总结出海洋领域的总体目标和基本要求，例如海洋安全、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护等，并明确具体的实施路径、基本权利义务和制度规范，协调利益冲突，从而为海洋强国建设和海洋可持续发展提供基本的法治保障。当然，一部《海洋基本法》无法涵盖和解决海洋领域的所有问题与制度规范，尚需与具体的涉海法律法规相衔接配合。

《海洋基本法》既涉及国家主权权益、履行国际公约等国际法问题，也涉及海洋经济高质量发展、海洋科技创新、海洋文化教育等国内法问题。此外，海洋生物多样性、海洋垃圾等海洋生态环境问题同时涉及国内法和国际法，需协调推进国内治理和国际治理，推动构建人类命运共同体。所以，《海洋基本法》的内容涉及国际海洋法在我国的内化，但更多的是对我国海洋战略、海洋政策、海洋管理体制机制、海洋事务统筹协调等进行基础性、框架性、指引性的规定。

《海洋基本法》属于政策性立法模式，不同于传统的管制性立法模式。传统的管制性立法包含了管制者（管制主体）、管制对象（管制受体）、管制目的、管制手段工具，以及监督机制、相应的法律责任（罚则）等内容。③叶俊荣：《环境立法的两种模式：政策性立法与管制性立法》，《清华法治论衡》2013年第3辑。在管制性立法中，除了命令性、规制性的条文内容，有时也会加入一些激励性措施的条文内容。政策性立法中，其关注重点不是对某一特定领域或特定事项进行管制，而是关注该领域的总体战略、整体发展方向、基本原则、基础制度、体制机制、统筹协调等问题，从而作出纲领性、基础性、原则性、导向性的规定，并在更高位阶层次的相关国际法和宪法与更低位阶层次的相关法律法规之间发挥连接和指引的功能作用。所以，对于政策性立法的功能作用，不能简单地将其理解为静态的总则或纲要，也不能简单地认为其是“没有牙齿的法律”。

（二）《海洋基本法》的立法目的：建设海洋强国实现海洋可持续发展

日本于2007年出台的《海洋基本法》分为四章共38个条文以及附则两个条文，其立法目的和重点内容主要涵盖海洋安全、海洋经济、海洋科技、海洋保护和海洋文化教育五大领域。④庄玉友译、金永明校：《日本〈海洋基本法〉（中译本）》，《中国海洋法学评论》2008年第1期。我国《海洋基本法》的立法目的应以“建设海洋强国实现海洋可持续发展”为总目标，分目标涵盖海洋安全、海洋经济、海洋科技、海洋生态环境和海洋文化教育五大领域。具体可以规定为：“为维护国家海洋权益，加强海上安全，促进海洋经济高质量发展，保护海洋生态环境，提升海洋科技水平，保护传承海洋历史文化遗产，增进国民对海洋的科学认识，加强海洋事务的区域与国际合作，建设海洋强国，实现海洋可持续发展，制定本法”。

在“海权论”中，马汉认为海权与国家兴衰休戚相关，应将控制海洋提高至国家兴衰的最高战略层面。其中，影响各国海权的主要条件为地理位置、自然结构（包括与之相关的大自然的产物和气候）、领土范围、人口数量、民族特点、政府的特点（包括国家机构）。①[美]阿尔弗雷德·塞耶·马汉：《海权与历史的影响（1660—1783年）》，李少彦等译，北京：海洋出版社，2013年，第19-65页。海洋安全与权益关系到国家主权、国家防务安全、国民人身财产安全和国家经济发展安全，是我国经济社会发展的前提基础和重要保障。

随着陆地资源的开发利用强度加大、生态环境约束趋紧，沿海国家或地区愈加关注和重视丰富的海洋资源，发展壮大高质量的海洋经济是建设海洋强国的重要内容和途径。世界发展趋势表明，海岸带是区域经济社会发展的“黄金地带”，蓝色经济已经成为全世界经济发展的重要引擎，蓝色增长的核心在于海洋和海岸带的可持续增长。

成功的海洋管理应以坚实的海洋科学知识为基础，包括海洋自然科学和海洋人文社会科学。欧盟的研究和经验表明，研发和创新是蓝色增长战略各种框架的核心。海洋科技创新在推动海洋经济发展和解决海洋环境问题方面具有重要的作用。

健康的海洋是蓝色经济发展的先决条件。当前全球海洋生态系统服务面临开采性威胁（例如渔业不可持续捕捞、采矿、近海油气勘探开采、近海和海洋可再生能源装置以及红树林开采）和非开采性威胁（例如海洋污染、生境破坏、海洋酸化、海洋变暖、海平面上升、海洋缺氧）的挑战，且相互影响或叠加影响。②Douglas J.McCauley, Malin L.Pinsky and Stephen R.Palumbi, et al., “Marine Defaunation: Animal Loss in the Global Ocean”, Science, vol.347, 2015.

海洋意识和认知水平是国家海洋软实力的重要基础。海洋意识包括海洋安全意识、海洋国土资源意识、海洋经济意识、海洋科技意识、海洋环境意识、海洋法律政策意识等。“关心海洋、认识海洋”是基础和前提，“经略海洋”是目标。

三、《海洋基本法》的制度路径

（一）建设安全海洋

1.维护海洋权益，拓展南极北极权益。应根据国际法的有关规则和我国法律行使权力与管辖权，遵守我国签署的国际协定，履行各项合理的义务，尊重和维护全球海洋秩序；维护我国海洋权益，积极拓展极地海洋权益。第一，要建设强大的现代化海军。“在和平年代，海军实力将是一个国家显示其国力的唯一战略工具”。③[德]乔尔根·舒尔茨等：《亚洲海洋战略》，鞠海龙等译，北京：人民出版社，2014年，第155页。第二，在尊重和维护全球海洋秩序的同时，对国际协定中规定不明确、不合理或尚未规定的，要研究提出中国主张，和平解决海洋争端。以历史资料、科学发现、法理权益等为依据，维护我国南海东海黄海权益。例如有学者认为，1951年4月出版的以连续国界线画法绘制的我国南海U形海疆国界线的《中华人民共和国新地图》, 是佐证中国南海疆界线的重要史料。④唐丹玲等：《国界线和行政区线表示南海 U 形海疆线的地图》，《科学通报》2018年第9期。第三，极地是国际社会竞争合作的战略“新疆域”，我国应积极拓展南极北极权益。

2.加强海上安全，保障国民人身财产安全。国民人身财产来自海上的威胁分为自然因素和人为因素两大类。作为总括性的规定，明确国家应高度重视海洋自然灾害、海上事故、海盗等对国民人身财产带来的威胁和损失，加强海上安全工作。为应对自然因素的威胁，并强调部门联动合作和信息数据共享，应统筹陆地与海洋的防灾减灾系统，提升自动化监控水平，采取全面综合预防措施，加强部门间的信息交流和协调合作。以信息化、大数据、智慧化为方向，加强海洋观测监测、预报应急、防灾减灾、海上船舶安全保障等海洋公共服务业建设。为应对人为因素的威胁，明确国家打击海上破坏等非法活动、提高应对海上威胁的能力、保障海上安全的职责。

3.以海洋命运共同体理念为指导加强海洋事务的区域与国际合作。海洋经济具有开放性、全球性的特征。习近平总书记提出的海洋命运共同体理念，契合了全球海洋可持续发展的理念，要求共同维护海洋和平安全、促进海洋繁荣发展、推动全球海洋治理、实现人海和谐。①薛桂芳：《“海洋命运共同体”理念：从共识性话语到制度性安排——以BBNJ协定的磋商为契机》，《法学杂志》2021年第9期。《海洋基本法》应将人类命运共同体理念融入国际海洋法体系，明确我国处理海洋事务区域与国际合作的指导性、原则性要求，同时明确海洋开放合作的主要领域。一是以海洋命运共同体理念为指导，以尊重历史、主权权利、管辖权为原则，以和平共处、互利互惠以及确保我国海洋权益为基础，积极参与全球海洋治理，加强海洋事务的区域与国际合作，共同维护和可持续开发利用海洋资源，推动构建新型国际关系。二是加大海上通道互联互通的建设力度，加强国内港口的综合统筹规划与建设运营，积极参与海洋渔业、海洋观测预报、海洋生态环境保护等方面的合作，开放互信共赢。

（二）建设活力海洋

一是确立基于生态系统的海洋空间规划。基于生态系统的海洋空间规划，在国际上被认为是解决涉海部门权责分散合力不足、陆海空间发展布局不科学、产业发展与生态环境保护之间存在矛盾的重要手段。就统筹规划陆海空间发展布局而言，应统一谋划海洋和陆地国土空间，实施海岸带综合保护与利用总体规划，优化海岸带开发格局。推动海岸带地区发展规划“多规合一”，做到“一张图”管控海岸带。以海洋主体功能为基础，统筹协调海陆开发空间。二是明确政府因地制宜科学规划海洋产业的职责。科学合理的海洋产业规划指导是前提，沿海各地必须结合区域特点，因地制宜，避免一哄而上、同质化恶性竞争和低水平重复建设。三是鼓励建立区域性海洋经济中心和海洋产业集群区，整合海洋产业集聚发展，提高产业竞争力。推进海洋供给侧结构性改革，调整优化海洋产业结构，提升传统优势海洋产业，培育壮大海洋战略性新兴产业，以前瞻性、生态型、科技型、高附加值型为战略方向，解决粗放型发展问题，走集约化发展道路。四是明确支持海洋产业发展的财税金融政策。海洋产业普遍对资金的需求量大、投资回收期长、风险较高。应科学制定支持海洋经济发展的财政税收和金融保险制度，促进海洋经济高质量发展。设立海洋产业引导基金并加大社会资本的投入，健全多元化投融资体系，形成完善的产业发展投融资机制。明确重点支持的产业领域，提高针对性有效性。重视对海洋金融风险的监管防范，实现海洋产业促进与海洋金融监管的统一。

（三）建设智慧海洋

一是实施科技兴海战略强化海洋科学研究。海洋科技研发是“对未来的投入”。我国应在海洋生物资源开发、海底矿物开发、海洋能源开发、海洋工程装备、极地工程、深远海技术、应对气候变化等重点前沿性领域加强研究，抢占海洋科技发展战略的制高点。大力实施科技兴海战略，重视海洋科技政策的制定，加大对海洋科研机构、科研设施平台和科研经费的支持与投入。强化海洋科学基础研究，鼓励跨领域、跨学科方法开展海洋研究，增进对海洋的了解，并以海洋科技知识服务于科学决策。加强科技界、产业界和决策者之间的沟通协作，产学研联动，积极推动技术创新。二是搭建海洋科技协同创新平台。鼓励建设海洋新兴产业研究中心，培育发展海洋高技术产业基地和科技兴海产业示范基地。实施高层次海洋科技人才培养计划，推进海洋科技支撑服务平台建设。搭建开放型海洋科技创新合作平台，促进海洋科技资源优化整合、协同创新。三是建设海洋大数据云平台实现信息共享。为提升海洋观测监测能力，消除信息孤岛，应统筹规划和整合海洋观测、监测和调查资源，综合利用陆、海、空、天、潜等多种通信手段，建设海洋大数据云平台，全面提升获取我国管辖海域以及深海、大洋、南极、北极、全球重点关注区域的海洋全要素信息的能力。

（四）建设健康海洋

首先，坚持预防为主、生态优先、可持续发展原则。美国海洋政策明确要求“采用有利于增进海洋、海岸带和五大湖健康的方式，加强对陆地的保护和在陆地开展活动时坚持可持续利用原则”；其海洋政策的九项优先行动中有六项涉及生态环境，可见其对生态环境的重视程度。①李景光、张士洋等：《世界主要国家和地区海洋战略与政策选编》，北京：海洋出版社，2016年，第1-15页。我国《海洋基本法》应明确规定“海洋活动应坚持预防为主、生态优先、可持续发展原则，采用有利于增进海洋生态健康的方式进行”。其次，陆海统筹综合治理和修复海岸带生态环境。积极组织开展对海岸带生态环境的调查研究，摸清海岸带生态环境的家底。加强海洋污染的源头控制治理，推进流域—河口—近岸—海洋污染治理的联防联控，积极开展中小尺度的区域海洋治理，构建“从山顶到海洋”的协同治理体系。细化海洋生态环境保护的具体制度，建立相应的责任惩处机制和市场激励机制，制定完善海岸带管理、海洋生态红线管控、海岸线保护、海岸建筑退缩线、围填海、海洋生态补偿、海洋保护区、海洋生物多样性保护、海岛保护等制度，推进海岸带生态环境的综合整治修复。建立可持续的、充分有效的财政投入机制，保护海洋生态环境。

（五）建设文明海洋

一是保护传承海洋历史文化遗产。国家和全社会应珍惜、保护、研究和传承海洋历史民俗文化遗产，重视其社会、文化、娱乐和历史价值。实施积极的金融财政政策，支持发展海洋文化产业。二是加强正式和非正式的海洋教育。海洋教育是国家和民族未来的基石。明确规定每年的6月8日为世界海洋日暨全国海洋宣传日，鼓励多渠道多形式向全社会宣传普及海洋知识。在小学、初中和高中系统开展海洋教育活动，在相关高等院校和研究机构加大对涉海人才的专业教育，倡导终身海洋教育。三是增进领导干部和社会公众对海洋、海岸带以及全球环境变化的认识。破除“重陆轻海”思想，充分认识“海洋强国”战略的重大意义，调动全社会参与建设海洋强国的积极性，关心认知“蓝色国土”。增进全社会对海洋与全球环境变化的认识，以最佳的科学知识作为科学决策的基础。积极推动形成全社会共同应对全球气候变化以及人类活动对海洋生态系统不利影响的共识与合力，建设文明海洋，实现人海和谐。

四、《海洋基本法》的管理机制

（一）管理原则与机构

一是确立“基于生态系统的综合管理”原则。我国实施的海洋功能区划是一种针对多类海洋空间使用者的分区工具，但其编制和实施过程基本上是自上而下的管理，从实施效果来看，似乎并没有阻止沿海和海洋自然资源及生态系统的退化，环境仍然受到污染。②Feng Ruoyan, Chen Xiaoxuan and Li Peng, et al., “Development of China’s Marine Functional Zoning：A Preliminary Analysis”, Ocean and Coastal Management, vol.131, 2016.“基于生态系统的综合管理”原则要求开展基于生态系统的管理，并重视建立合作协调机制。既承认人类是生态系统的重要组成部分，又强调健康的生态系统对人类福祉的重要性。③PEMSEA秘书处：《海岸带综合管理读本》，张朝晖等译，北京：海洋出版社，2013年，第34页。

美国开展海洋与海岸带综合管理的做法是成立国家海洋委员会，由环境质量委员会主席和科技政策办公室主任共同担任联合主席；由国务卿、国防部长、内政部长等18个相关涉海的部、局、办公室行政首长共同担任联席会议主席。委员会决定时，须经全体委员一致同意。在国家海洋委员会之下成立管理协调委员会，18个委员来自不同的州、部落和地方政府。国家海洋委员会还可成立分委员会。各地区为制定实施海洋空间规划，可视需要设立地区咨询委员会。④李景光、张士洋等：《世界主要国家和地区海洋战略与政策选编》，第1-15页。日本《海洋基本法》规定在内阁府设立“海洋政策本部”，首相为“海洋政策本部”的本部长，土地、基础设施、运输和旅游部门的部长作为负责海洋政策的部长，进而开展海洋综合管理，解决跨部门协调问题。⑤Naoya Okuwaki, “The Basic Act on Ocean Policy and Japan’s Agendas for Legislative Improvement”, Japanese Yearbook of International Law, vol.51, 2008.

我国《海洋基本法》应明确根据自然规律和经济规律进行科学决策，开展基于生态系统的、全面综合的海洋管理。成立国家海洋委员会，成员由中央、国务院以及涉海部门主要领导共同组成。国家海洋委员会负责制定国家海洋战略方针和基本政策，下设管理协调委员会和咨询委员会。

二是确立“适应性管理”原则。适应性管理包括时间适应性管理和空间适应性管理，与“边干边学”“熟能生巧”意旨相近。“适应性管理”原则要求管理必须认识到变化的必然性，且将管理作为一个持续调整的过程，对管理行动不断进行评价，以便根据新的信息开展更佳的管理决策。鉴于生态系统过程的复杂性多变性、环境—人类相互作用的持续性以及科学认识的不完整性，鼓励实施以实验、监测和调整为主要特征的灵活的适应性管理。①[英] Sue Kidd, Andy Plater and Chris Frid：《海洋规划与管理的生态系统方法》，徐胜等译，北京：海洋出版社，2013年，第9页。全国人大常委会应定期对涉海法律法规的实施情况进行执法检查，并定期进行评估和修改。国务院应定期发布国家海洋政策白皮书，并根据实施情况以及国内外发展趋势进行评估，每五年修订更新一次。

三是构建多元共治机制并明确相关主体的职责。海洋事务不仅与国家立法机关、行政机关、司法机关等密切相关，其他相关主体也有协助履行的责任与义务。无论是实施湾长制、滩长制、河长制还是湖长制，归根结底是要求落实政府主体责任，并鼓励非政府组织和社会公众的有效参与。

（二）执法守法监督

首先，确立执法工作协调机制。海洋综合执法机构、海警机构以及自然资源、生态环境、农业农村、林业等主管部门应建立健全海洋管理信息共享和工作协调机制，加强日常巡查与专项检查，按照职责分工及时查处违法行为。其次，明确全民守法义务。明确规定任何企业、组织和个人都有维护我国海洋权益、遵守海洋法律的义务。对破坏海洋资源和生态环境造成损失的，应依法承担民事责任；构成犯罪的，应依法承担刑事责任。最后，强化人大监督和公众监督。国家和沿海地方各级人民代表大会常务委员会应通过听取专项工作报告或者执法检查等方式，对海洋工作情况开展监督。国家和沿海地方各级人民政府应建立健全全社会有效参与的海洋管理公众监督机制。

《海洋基本法》作为海洋领域的统领性、基础性、综合性法律，其性质定位是海洋政策纲要法，属于政策性立法模式。立法目的应以建设海洋强国，实现海洋可持续发展为总目标，立法内容涵盖海洋安全、海洋经济、海洋科技、海洋生态环境和海洋文化教育等多个领域，同时涉及海洋综合管理、海洋执法守法监督等体制机制，其制定实施将有助于推进海洋强国建设和海洋可持续发展。此外，《海洋基本法》还需要加强与其他涉海法律法规政策的衔接与配合。