北京市城市生活垃圾分类政企合作机制

文/张鸿颖 吕维霞

（对外经济贸易大学政府管理学院 北京 100029）

一、研究背景

近年来，随着垃圾的逐渐增长，与之而来的环境隐患愈发凸显，对此，国家逐渐在各地开展了垃圾分类治理的探索性实践。垃圾治理的目标在于“资源化”与“减量化”，而生活垃圾则是这两种途径的关键要素。自2000年起在全国部分城市推行的垃圾分类工作效果并不明显，而在电商时代，物流产业迅速崛起，生活垃圾收运、处理面临的局势更为严峻。故本研究以北京市为例，探究城市生活垃圾治理中政企间合作关系，并从微观角度深入剖析内在机制运作原理，以期为政府与企业加强合作予以一定的参考。在理论层面上，通过深入剖析政企合作机制的内在原理与运作方式，有助于清晰界定政府与企业各自职责范围，使政府、企业更加明确自身在垃圾治理中承担的使命与应尽的义务，能够促进垃圾分类治理工作更加明细化、科学化；在实践层面上，通过从政府与企业的视角阐述互动机制，能从微观视角对政府部门完善激励、监督等工作提供参考，对提高企业参与垃圾治理工作的有效性提出对策建议。

二、北京市城市生活垃圾治理政企合作现状分析

2022年1月，本研究关于北京市垃圾分类治理政企合作机制现状采用线上调查问卷的形式进行调研，设计并发放了关于北京市垃圾分类工作现状调研的调查问卷350份，涉及北京市11个区，70多个社区，有效回收问卷336份，有效回收率96.0%，调研问题如表1所示。

表1 调研问题

调研数据显示，在Q13a问题中关于小区物业公司是否承担起了垃圾分类、运输的责任，如表2所示，大多数居民持同意的意见，百分比为46.1%，32.7%的居民持“一般”意见，21.1%的居民持不同意意见。

表2 Q13a问项调研数据

在Q13b关于网上垃圾回收公司是否能帮助解决资源再利用的问题，如表3所示，46.1%的居民持支持意见，持“一般”意见的居民占37.2%，持不同意意见的居民占16.7%。

表3 Q13b问项调研数据

在Q16a关于物业公司是否负责居民所在小区厨余垃圾的分拣以及其他垃圾的收集、运输，调研数据显示226位居民持同意意见，占比67.26%，110位 居民持相反意见，占比32.74%。在Q16b关于所居住的小区厨余垃圾是否有专门的垃圾运输车辆，69.05%的居民持同意意见，为232人，30.95%的居民持反对意见，为104人。在Q16c关于居民是否知道垃圾治理的各个环节都是政府与企业合作处理，超过半数的居民回答“是”，占比为56.25%。在Q16d关于居民是否听说过废旧物资源循环利用网络体系问题中，调研数据显示有52.98%居民听说过，47.02%居民没有听说过。在Q17关于居民认为政府与企业是以何种模式进行合作的问题中，调研数据显示，在回答问题的110份样本中，30.91%的居民表示不清楚，23.64%的居民回答为PPP、BOT或外包模式，其他答案则包括特许经营、政府主导、合作共赢等模式。

根据以上数据可看出，大多数北京市居民认为物业公司承担起了垃圾分类、运输的责任，并认同网上垃圾回收公司能解决资源回收利用问题，同时也对生活垃圾分类政企合作的模式较为了解，因此可看出北京市生活垃圾治理政府与企业间的合作已较为广泛，物业公司、资源回收企业等与政府间建立起了紧密的联系，在垃圾分类的收集、清运、二次分拣、焚烧和填埋等“生命周期”环节为居民提供个性化服务。政企间合作共赢的理念已深入人心，广大居民群众在政府的宣传引导下积极响应企业的垃圾分类工作，政府充分发挥了引导者、监管者的作用，激励与监督双管齐下，企业能有效弥补政府失灵、高效配置优质资源，营造了一个政府、企业、社会三者的良性互动局面。

三、北京市城市生活垃圾分类政企合作机制

在北京市垃圾治理过程中，政府与企业间建立起了集激励、监督、沟通三位一体的合作治理机制，如图1所示，政府担任起了激励者与监督者的角色，以政策、资金、福利等形式向参与垃圾治理过程的企业予以激励，并以法律法规、数据监督等形式对参与垃圾治理的企业设立严格标准、进行监督，同时线上与线下的沟通行为贯穿于激励与监督行为中，在政府与企业间建立起了高效友好的合作互动机制。企业则作为被激励者与被监督者的角色，在垃圾分类治理的不同环节对垃圾治理做出贡献，在政策支持、资金支持、信息共享、互惠互信的策略下增强政企合作，实现了“1＋1＞2”的治理目标 。在政府与企业的双向垃圾分类合作治理互动下，政府作为引导者与管理者，对双方职责进行了明确的界定，政府需履行相应的责任，企业也应当承担起应负的义务，双方之间的信任与满意度影响着政企合作机制的效果。二者对于垃圾治理目标的一致性使得合作活动形成了一个循环往复的闭环机制，多元的合作路径是政府与企业建立深度合作的多元策略选择，在互惠互信的合作氛围中建立起了良好的垃圾分类互动，有效推进了垃圾分类治理工作。

图1 北京市城市生活垃圾分类政企合作机制

1.激励机制

政府通过优惠政策、资金支持、福利激励、表彰奖励等方式激励企业积极参与到垃圾治理工作中。为加强企业在垃圾治理中的执行作用及环保设备的投入，政府出台了多项政府与企业合作治理的鼓励政策，包括政府税收优惠、政府奖励政策等大力扶持参与垃圾治理企业和科技发展。政府可通过“服务购买”的形式与企业间达成垃圾治理的合作，当前大部分垃圾议题NGO由于依赖单一的资金来源且尚处于成长阶段，因此开展垃圾分类治理工作主要存在“资金不足”的问题。因此在大力的资金支持下，专业组织以专业的技术、人力物力开展垃圾分类处理事项，通过服务付费的方式与企业建立起长期有效的合作机制。在政企协同治理垃圾问题的过程中，技术是核心的手段，在垃圾处理的下游链条中，企业垃圾处理的先进技术能力可以降低垃圾处理成本，提高垃圾处理的效率，因此相关处理技术的开发将在合作中占据重要的角色。政府可为企业进行相关技术开发提供平台，进行相关基础设施的开发与建设，并通过行政手段给予企业奖励，刺激企业的积极性。政府还可以与企业、高校等其他科研机构建立合作机构，共同开发新技术。通过技术的开发，在垃圾处理的下游链条中企业可提高垃圾处理的具体能力，并降低垃圾处理成本，提高垃圾处理的效率，促进垃圾处理问题的妥善解决。此外，政府还可通过奖励、表彰、积分等方式，鼓励单位和个人开展生活垃圾减量和分类。

2.监督机制

如图2所示，在垃圾的收集分类、运输环节，北京市政府出台了若干针对垃圾分类的政策条例以提供法律保障，依法推进了生活垃圾强制分类。同时北京市政府对参与垃圾分类处理的企业及时追踪，规定需建立生活垃圾台账，记录生活垃圾收运情况，并向区城市管理部门报告。在垃圾的终端处理环节，北京市政府则通过设立标准、线上监督、严格考评、公开数据等对企业开展监督管理。政府对于再生资源回收提出了技术标准与管理规范，按照规定处置生活垃圾处理过程中产生的污水、废气、废渣、粉尘等。从事处理生活垃圾的企业需建设在线监管系统，对生活垃圾处理设施相关指标进行检测，并将数据传送至生活垃圾管理信息系统，使政府部门能够及时、有效地掌握生活垃圾处理情况。在考评方面，北京市政府制定了考评办法，由北京市市政市容委负责工作开展，生活垃圾集中转运、处理设施的企业需按照相关政策要求公开设施污染控制监测指标和处理设施运行数据。

图2 政府对企业垃圾分类处理监督机制

3.沟通机制

稳定的沟通机制是政府与企业间开展垃圾分类治理有效合作的关键，体现为正式沟通与非正式沟通两类。企业与政府之间频繁的信息双向交流能为政府决策提供统计数据和实践经验的参考，间接影响政府决策，对政策环境起到一定的引导作用，也为自身创造了有利的发展空间。正式沟通通常表现为规范的会议报告等，需由组织方向上级机关提交书面申请方能开展。政府通过定期与企业召开伙伴工作会议，举行联席会议等，共同协商，全面、及时监管合作项目运作出现的问题。非正式沟通主要指不定期的沟通，包括不定期检查、日常工作沟通等，如组织的工作人员与街道的负责人员见面非常频繁。同时在垃圾分类处理事项面临应急状况时，政府部门的工作人员与企业负责人还可借助通讯工具等及时、有效地进行沟通对话，保障垃圾分类处理工作如期、顺利完成。

四、北京市城市生活垃圾分类治理政企合作面临挑战

1.分类投放监督难度大，企业涉足意愿较低

在监督环节，企业由于自身具有信息技术与人才优势，故在生活垃圾的不同环节能够充分运用信息技术于收运、资源化处理中，提高了效益性和效率性。但在生活垃圾的分类投放环节监管难度较大，需掌握垃圾的来源、种类、数量、去向情况，细节较为繁琐，容易出现监管漏洞等问题。

2.政企目标不一，存在委托代理问题

政府追求的目标在于以低成本实现全域内的干净卫生，而企业追求的目标是利润最大化，两者目标并不一致。在目标不一致带来的掌握信息不对称情况下，企业处于信息优势定位，更具有垃圾治理工作的主动权。故企业可能在成本压缩或者价格决定上充分发挥自己优势，以达到最小的投入获取最大产出的目的。同时企业参与生活垃圾治理过程中可能只专注于垃圾桶范围，不利于实现全域内的干净卫生，对于整体的治理进程起到了阻碍作用。

3.盈利模式不清晰，市场运行不规范

当前我国厨余垃圾治理行业，一部分企业已经进入发展困难期，开始转让项目，甚至有企业一进入这个行业就想先建再卖。此外，非正常回收渠道的存在，导致了餐厨垃圾处理厂的“吃不饱”和“消化不良”。品质好的餐厨垃圾更多地流向非正规渠道，品质差的餐厨垃圾一方面可利用程度低，同时利用难度大，给垃圾处理厂带来很大压力。

4.参与形式单一，激励力度不足

在企业参与政府垃圾治理过程中，且形式多为垃圾分类治理不同环节中政府向企业购买服务或外包责任等，企业参与到垃圾分类治理的进程中形式较为单一，且面向的企业受众也较为固定，难以吸引不同类型的企业参与到垃圾分类治理工作中来。同时政府对企业激励的形式多停留在政策鼓励与资金支持层面，激励的形式缺乏多样性，激励力度有所不足，难以提高企业参与共同治理的积极性。

五、北京市城市生活垃圾分类治理政企合作的对策建议

1.加强政府治理能力，严格落实监督考核制度

政府作为垃圾治理的引导者与监督者，应当加强自身的治理能力建设，确定管理职责范围，确保政府、企业各司其职，高效合作开展工作。同时应当严格落实对企业的监督管理考核工作，以垃圾治理效果的绩效评估制度作为规范、激励企业的手段，降低政府作为信息劣势方的风险，实现以低成本保障环境卫生的治理目标，与企业实现互利共赢。

2.发挥市场竞争优势，避免企业垄断

政府和企业的立场不同，利益诉求也不同。企业的首要目标为利益，而价格机制的不完善与信息的不对称导致了企业执行时发生扭曲。应当充分发挥市场竞争的优势，使政府可选择的企业范围较多，并设置一定的市场准入机制，使能够参与生活垃圾分类治理的企业能够公平、公开竞争，避免形成企业垄断的现象，有利于政府选择出垃圾分类治理的基础设施、工作人员、治理效果、治理成本等分类治理硬件、软件均达标的企业主体，发挥企业的专业治理优势。

3.找准政府角色定位，建设服务导向型政府

城市生活垃圾治理的定位在于公益性行业和社会福利性事业，政府承担了多重角色，既是生活垃圾治理的出资人，又是经营者和监管者。多头管理、缺乏效率的行政体制，难以有效解决生活垃圾治理问题。因此应加快政府转型，突出政府以人民为中心的服务导向，对企业开展高效政企服务，打造服务型政府，建立起良好的公私合作关系，推动垃圾分类治理的协同化进程。

4.开辟多元参与方式，加大企业激励力度

政府应当充分挖掘垃圾在分类收集、中端运输、终端处理等环节中企业参与的不同形式，征求专家、学者意见并广泛倾听社情民意，开辟企业参与垃圾分类治理的多元形式，除PPP以外增加线上线下的参与形式，有效利用市场力量促进垃圾分类治理现代化。同时政府应答拓展对企业参与治理的激励方式，加大激励力度，提高企业积极性，充分利用、发挥企业治理的专业性、高效性。