美日宏观科技统筹协调机制及启示

孙 婕 沈恒超

（1.中国社会科学院大学数量经济与技术经济系，北京 102488；2.国务院发展研究中心创新发展研究部，北京 100010）

宏观科技统筹协调机制是集科技决策、科技咨询、科技预算、项目协调和评估评价于一体的综合性体制机制，设立于最高决策层，针对体现国家意志的大型科技项目或战略性科技领域，负责统筹科技资源，协调战略任务的跨部门落实，同时对其他科技领域的资源投入和资助方向进行平衡与优化。许多学者进行过相关研究，但多为某一环节或视角的研究。从决策角度看，一些学者介绍了美国［1］、日本［2］和德国［3］等典型国家的科技政策演变或科技制度体系；从职能角度看，不少研究聚焦国家科技决策和咨询［4，5］、国家科技预算管理［6，7］的具体做法，也有研究强调政策和项目评价在国家科技体系中的重要性［8］；从项目角度看，一些学者研究了国家级科技战略项目从计划凝练到协调实施的过程，如美国国家纳米计划［9］、美国先进制造计划［10］、日本量子科技创新战略［11］、日本“登月型”研发制度［12］等；从参与主体角度看，一些研究聚焦关键机构或组织的作用，如美国总统科技顾问委员会［13］、日本综合科技创新会议［14］和英国首席科学顾问［15］等，涉及决策、咨询、协调等职能。

本文立足已有文献和第一手官方文件，系统研究美国和日本宏观层面科技统筹协调机制全貌和最新进展，以宏观科技统筹协调机制整体作为研究对象，拓展其内涵和外延；研究相关机构的人员设置和职能分工细节，重点关注机构之间的联动性；从最新实施的项目和计划入手，具体分析相关机构的运作模式；提炼美国和日本宏观科技统筹协调机制的特点，供我国借鉴和参考。

1 美国宏观科技统筹协调机制

美国有较为成熟的宏观科技统筹协调机制，参与主体主要有白宫科技政策办公室（Office of Science and Technology Policy，OSTP）、国家科学技术委员会（National Science and Technology Council，NSTC）、总统科技顾问委员会（President's Council of Advisors on Science and Technology，PCAST）、管理和预算办公室（Office of Management and Budget，OMB）和国会相关机构。从国家量子计划、国家人工智能计划、国家先进制造计划和国家纳米计划等一系列战略科技计划的目标凝练、决策、协调实施及预算分配的过程看，上述机构各司其职、相互配合，凝聚起政府部门、产业界、学术界的力量，致力于提高科技资源使用效率。

1.1 美国宏观科技统筹协调机构

美国科技事务的宏观统筹协调职能主要包括科技咨询、科技决策、协调实施和预算平衡等。PCAST是最高科技咨询机构，致力于凝聚产业界和学术界共识，向总统提供建议；NSTC是主要的协调机构，既在凝练战略目标的过程中负责协调以达成政府部门共识，也在战略任务实施的过程中协调行政工作和技术部署；OMB负责平衡科技预算、监督预算执行；OSTP参与上述所有活动；国会负责对白宫进行监督，双方协调后共同作出最终决策。机构之间的联系如图1所示。

图1 总统主导下的美国宏观科技统筹协调机制参与机构Fig.1 Institutions Involved in the U.S.Macro S&T Coordination Mechanism Led by President

1）白宫科学技术政策办公室（OSTP）

OSTP是常设实体机构，设在总统行政办公室，职责是为总统提供决策建议。该办公室负责沟通PCAST和白宫；与OMB共同制定联邦各部门的科技预算；与NSTC共同发布代表国家意志的战略计划，协调跨部门科技计划的实施，负责加强联邦政府和地方政府在科技事务上的联系（OSTP部分成员同时在NSTC任职）。OSTP的主任和副主任均由总统任命、参议院授权，副主任之下有数名助理主任，负责细分科技领域。拜登总统任命遗传学家埃里克·兰德担任OSTP主任和总统科技顾问，并首次将OSTP主任列为美国总统内阁成员［16］，这一开创历史先例的做法将加强拜登政府科技统筹协调的力度。

2）国家科学技术委员会（NSTC）

NSTC具有内阁级别，主要职责是凝聚政府部门共识、协调实施跨部门的科技决策、制定和发布与总统意志一致的科技战略和计划。总统担任主席（总统可能指派OSTP主任代其担任执行主席），成员有副总统、承担重大科技职责的内阁部门或机构的负责人，以及其他白宫高级官员，如国家安全、经济政策方面的顾问。NSTC下设科技企业、环境、国土和国家安全、科学、STEM教育和技术六个委员会，以及两个特别委员会，人工智能特别委员会和环境研究联合委员会。各委员会的联合主席由OSTP成员和相关联邦部门代表担任，以便白宫与各委员会联系和协调。委员会下设细分科技领域的小组委员会和工作组，负责协调特定计划的跨部门实施，如技术委员会下设的纳米科学、工程与技术小组委员会负责协调国家纳米计划，科学委员会下设的量子信息科学小组委员会负责协调国家量子计划。

3）总统科技顾问委员会（PCAST）

PCAST作为科技咨询机构支撑科技决策，负责广泛凝聚社会共识、就科技战略问题吸收外部专家的意见、向总统提供建议。其成员不是政府专职雇员，而是来自政府外的科学家、工程师或企业家，义务服务，不领取报酬［17］，以成立工作组的方式对特定科技项目进行调研、评估并直接对总统汇报和提议。美国能源部为其提供行政服务和资助。PCAST的主席通常由OSTP主任和学者联合担任，是白宫和学术界之间的桥梁。其影响力主要取决于总统的重视程度，例如，奥巴马政府十分重视PCAST团队的建设，重视团队的调研结果和意见，人数一般在20人左右；特朗普任期前期，PCAST在决策中被边缘化，几近消失，任期后期特朗普邀请了16名专家重组PCAST，整个任期内，总统与专家顾问会面次数大大减少；2021年9月拜登政府任命了30位PCAST成员，包括3名共同主席，OSTP主任是共同主席之一，该届PCAST不仅人数有所增加，成员的学科背景也更加多样化，有助于从跨学科的角度带来更广泛的观点，此举显示了拜登政府的决心——发展科学技术以应对美国最紧迫的机遇和挑战，例如公共卫生、气候与生态、能源、种族平等和国土安全等。

4）管理和预算办公室（OMB）

OMB设在总统行政办公室，职责是平衡各部门预算（含优先科技领域预算），主要负责和OSTP联合发布优先事项备忘录［18］，阐明科技预算的优先领域，共同编制科技经费预算指南，指导各部门根据预算指南编制本部门预算。各部门在编制预算期间要与OSTP保持沟通，由OMB对其预算进行协调和平衡形成预算草案，呈报总统形成总统预算请求。预算请求提交给国会后，OMB需要与PCAST、OSTP一起在国会辩论时参与解释。OMB还负责对联邦部门的预算使用进行监督和评估，结果会作为下一个预算周期的参考。

5）国会相关机构

国会负责审查预算使用和监督项目进展，组织利益相关方进行充分辩论，投票形成最终决策。参议院下属的商务、科学与运输委员会和众议院下属的科学、空间与技术委员会专门负责科技领域项目的评审和监督；两院预算委员会、两院拨款委员会、两院联合税收委员会和两院联合经济委员参与科技经费协调；国会与白宫共同决定取消或暂停不合适的项目，或对某些进展良好的项目增加预算。国会其它支持机构有国会研究服务部、审计总署和预算办公室等。

6）科技任务的执行机构

联邦行政部门和科研相关主管部门具体执行计划，如能源部、商务部、国防部、卫生与人类服务部、国家科学基金会（National Science Foundation，NSF）等。各部门自己的主管范围内也有类似的统筹协调机制，用于凝练部门层面的资助计划、向上提出部门建议和预算请求、向下协调经费分配、协调国家任务在内部或外部开展。内部是指联邦部门一般拥有专业的科研机构，如卫生部的国立卫生研究院（National Institutes of Health，NIH）、国防部的先进研究项目局（Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA）、商务部的美国国家标准技术研究所（National Institute of Standards and Technology，NIST）等，既服务于本部门的责任和使命，也承担战略任务的具体实施；外部是指联邦政府会以合作或委托的形式寻求大学等科研机构的助力，或通过“小企业创新研究资助计划”（Small Business Innovation Research，SBIR）和“小企业技术转移资助计划”（Small Business Technology Transfer Research，STTR），鼓励私人部门参与战略任务的投资，加快科研成果的利用）。部门层面与国家层面的统筹协调机制有机衔接，使得宏观政策的影响得以扩大。

1.2 美国国家级跨部门科技计划的统筹协调

美国的国家级跨部门科技计划大致可分为两类，一类以特定任务为主，如国家量子计划、美国人工智能计划和国家纳米计划；另一类以能力建设为主，如国家先进制造计划。从上述科技计划的决策、实施过程看，尽管发挥核心作用的统筹协调机构不尽相同，但最终各机构都会参与进来，有效凝练战略目标、实施战略任务。国家量子计划和人工智能计划的统筹协调体现了NSTC在凝练战略任务和协调实施中的核心作用；国家先进制造计划的统筹协调体现了OSTP和PCAST在支撑总统决策和协调任务实施中的核心作用。

1.2.1 美国国家量子计划和人工智能计划

量子信息科学被确定为美国国家级战略领域经历了“自发研究——政府关注——密集研发——成为国家战略”的过程。20世纪末，科学界已经在自发、分散地进行相关基础理论或应用研究，政府部门根据自身的任务和使命支持一些研发项目，如国防部、能源部等。2009年NSTC发布首个联邦政府视角的战略报告——《量子信息科学的联邦愿景》，标志着量子信息科学领域引起国家层面的重视。之后量子信息科学领域的研究进展加快，NSTC设立了量子信息科学小组委员会（Subcommittee on Quantum Information Science，SCQIS）来协调跨部门的研究工作。2016年，NSTC发布战略文件《推进量子信息科学》，建议将量子信息科学作为优先事项。2018年NSTC发布《量子信息科学的国家战略视角》（简称《国家战略》），标志着特朗普政府正式发起国家量子计划［19］。

SCQIS主要由OSTP、NIST、NSF和能源部共同支持。OSTP设立了国家量子协调办公室（National Quantum Coordination Office，NQCO）为SCQIS提供行政支持，负责协调联邦机构、进行公众宣传等。国家量子计划咨询委员会（National Quantum Initiative Advisory Committee，NQIAC）由行业、学术界和联邦政府部门的领导人组成，负责对计划运行情况进行独立评估，并向总统和相关部门提出建议。NQIAC对量子计划在实质上起到了以往PCAST专门小组的作用，能源部为NQIAC提供资金、行政和技术支持。

国家量子计划引导、整合了社会力量。2018年的《国家战略》文件要求政府促进建立政产学研各界参与的美国量子联盟，使得产业界投资积极性提高；计划进行期间，研发支出、资金流向、负责机构等详细信息全部及时公开，方便企业或个人发现感兴趣的项目、联系对口的政府机构参与投资；基于学术研究和产业实践形成的共识，政府凝练出技术前沿和技术路线，2020年OSTP发布的《量子前沿报告》［20］通过SCQIS向社会广泛征求意见、NQCO对反馈信息进行分析，最终筛选出八个重点方向。

美国人工智能计划由特朗普总统于2019年发起［21］。计划启动前学术界和产业界已经开展许多研究和尝试，国防部、NSF等提供了大量支持。NSTC于计划正式发起前设立了人工智能特别委员会（Select Committee on AI，SCAI），负责明确计划启动后的任务及实施机构、协调机构间的预算。SCAI由OSTP主任担任联合主席，另一位联合主席在商务部、能源部和NSF的代表中轮换。NSTC参与协调工作的团队还有机器学习与人工智能小组委员会、网络和信息技术研发计划小组委员会等。

大量产业界和学术界的人员正被纳入人工智能计划的开展。2021年6月，OSTP和NSF联合成立国家人工智能研究资源工作组，成员来自政府、高校和私营组织，致力于建设人工智能基础软硬件设施，如提升网络安全、整合数据资源、共享分析模型、提高硬件性能等。国家人工智能咨询委员会（National AI Advisory Committee，NAIAC）正在筹建，将由来自学术界、工业界和非营利组织的专家组成，其职能定位与国家量子计划的NQIAC相似。OSTP设立了国家人工智能计划办公室（National Artificial Intelligence Initiative Office，NAIIO），办公室主任目前由OSTP的副首席技术官担任，为SCAI和NAIAC提供行政支持。上述机构之间的关系如图2所示。

图2 美国人工智能计划宏观统筹协调机制示意图Fig.2 Macro-coordination Mechanism of the U.S.Artificial Intelligence Initiative

1.2.2 国家先进制造计划

先进制造于2011年被确定为美国国家级战略领域，时任总统奥巴马的支持起到了决定性作用。2008年金融危机后，科技部门、经济部门及国会内部对是否有必要重振制造业、是否要通过政府干预重振制造业存在严重分歧。时任总统奥巴马对于重振制造业的态度很坚定，他任命与自己政见一致的约翰·霍尔德伦为OSTP主任，不断呼吁和推进这项战略［22］。2011年，白宫宣布启动国家先进制造计划［23］。2012年提出建立国家制造业创新网络，NSTC在2013年的战略报告中具体规划了15个制造创新研究所，2014年国会批准了该建设方案。OSTP推动设立了国家先进制造计划署，依托NIST运作，负责协调相关部门的实施，成员机构包括国防部、教育部、能源部、NSF等。

在白宫正式推出该战略之前，PCAST设立了先进制造指导委员会，就先进制造问题进行广泛调研，在全国举行了数次区域会议，力求凝聚产业界和学术界的共识，直接向总统汇报和提议。成员包括16名商界和学术界领袖，由陶氏化学公司首席执行官安德鲁·里维利斯和麻省理工学院院长苏珊·霍克菲尔德担任联合主席。指导委员会的报告由PCAST发布，如2012年的《在先进制造业中获取国内竞争优势》、2014年的《加快美国先进制造业发展》，反映的是私营部门对国家战略的意见。与之相对应，NSTC于2012、2013、2018年［24］发布的先进制造战略报告反映的是国家层面的措施。

2 日本宏观科技统筹协调机制

日本近年来不断加强和完善宏观科技统筹协调机制，涉及内阁府、内阁官房、各省厅及国会相关机构，致力于紧密团结政产学研各界的力量。参与主体主要有内阁府综合科学技术创新会议（Council for Science，Technology and Innovation，CSTI）、日本学术会议、科学技术创新预算战略会议、科技创新推进事务局、内阁综合创新战略推进会议和国会相关机构。CSTI是核心，既负责制定科技战略文件，如《科学技术基本计划》和《综合创新战略》，也直接统筹协调大型科技计划的决策与实施，如战略性创新创造项目（Cross-ministerial Strategic Innovation Promotion Program，SIP）、公共和私营部门研发投资扩大计划（Public/Private R&D Investment Strategic Expansion Program，PRISM）、“登月型”研发计划（MOONSHOT Research&Development Program，MOONSHOT）等。

2.1 日本宏观科技统筹协调机构

日本内阁府是科技事务的负责机构，设置有一名负责科技事务的特命担当大臣（同时负责太空政策、知识产权战略、酷日本战略、消费者及食品安全）。CSTI兼具咨询和决策职能，也主导预算分配；日本学术会议负责提供科技咨询建议；科学技术创新预算战略会议负责辅助预算事务；科技创新推进事务局负责协调行政事务；内阁官房从推进实施的角度参与；文部科学省、经济产业省等省厅及下辖的研究所按职能管理相应科技事务。机构之间的联系如图3所示。

图3 首相主导下的日本宏观科技统筹协调机制参与机构Fig.3 Institutions Involved in Japan Macro S&T Coordination Mechanism Led by Prime Minister

1）综合科学技术创新会议（CSTI）

CSTI是日本科技政策的最高决策和协调机构。首相任主席，目前共有6名内阁级政府大臣、7名产学研界专家。主要职责是调查与审议《科学技术基本计划》《综合创新战略》等科技政策，主导科技预算分配，评价与跟踪国家重要研究开发项目，推进直接由CSTI协调的重大科技计划或项目。下设若干专门调查会对重大事项开展专项研究，例如重大问题专门调查会、基本计划专门调查会等；根据需要设立协调和管理具体课题的会议或工作组，由CSTI任命的协调员和相关省厅主管人员、外部专家共同组成，事项结束后解散。CSTI的行政事务原由内阁府政策统括官（科技政策担当）负责，2021年4月以来，内阁府新设的科技创新推进事务局承担了CSTI的秘书处职能，该局目前有参事官及以上级别工作人员70余人。

2）日本学术会议

日本学术会议是设在内阁府的特别机构，由科学家代表组成、CSTI的议员担任主席，在首相管辖下独立于政府履行科技咨询的职责，以促进政府和科学界的互动。主要职责有，审议与科学有关的重要事项、向政府就科技政策提出建议、建立广泛的科学家网络、促进国内外学术交流等。目前的210名成员和约2000名合作成员通过选举产生，分别由首相和会议主席任命，不领取固定报酬，视贡献领取津贴。下设按学术、按问题、按职能详细分类的委员会，对重大问题有审议权，能够从学术角度处理跨学科问题。

3）综合创新战略推进会议

2018年5月在内阁设立，旨在跨部门推进《综合创新战略》。由内阁官房长官担任主席，内阁府负责科技事务的特命担当大臣担任执行主席，负责信息通信技术、健康和医疗、知识产权、宇宙空间政策、海洋等事务的特命担当大臣担任副主席，所有国务大臣都是其成员，秘书处职能由内阁府科技创新推进事务局承担。

4）科学技术创新预算战略会议

设在内阁，与CSTI共同负责科技预算编制工作。首先根据当期《科学技术基本计划》和当年的《综合创新战略》制定《科技相关预算的资源分配方针》，明确下一年度的科技经费使用重点；然后相关府省厅根据该方针编制部门预算，CSTI协调汇总，形成科技概算草案，明确下一年度科技预算总额、给各省厅的分配方案，以及不同用途的资金额度；最后汇总各领域预算，由内阁会议审议后形成最终预算草案［25］，提交众议院、参议院的预算委员会批准。内阁府经济财政咨询会议会辅助预算平衡和决策。

5）其他支持主体和科技任务执行机构

内阁府还设有其它与科技活动相关的机构，如原子能委员会、宇宙开发委员会等，集咨询与决策于一体，旨在实现精准突破。政府之外，大学和学术团体承担学术咨询职能，产业联盟、大型企业承担产业咨询职能。

在省厅层面，基础研究主要由文部科学省负责，经济产业省主导技术的产业化，其他省厅根据主管领域开展相关科研事务。各省厅提出部门建议和预算请求，在CSTI的指导下制定部门执行计划并协调实施，各省厅不直接管理具体任务，而是由其辖下独立行政法人性质的科研机构负责。文部科学省主要通过日本科学技术振兴机构（Japan Science and Technology Agency，JST）、日本学术振兴会（Japan Society for the Promotion of Science，JSPS）等机构组织实施战略计划，科学技术·学术政策研究所（National Institute of Science and Technology Policy，NISTEP）为战略的制定提供调研成果和咨询建议。经济产业省主要通过日本产业技术综合研究所（Advanced Industrial Science and Technology，AIST）、日本新能源产业技术综合开发机构（New Energy and Industrial Technology Development Organization，NEDO）等机构组织实施。

2.2 日本国家级跨部门科技计划的统筹协调

从日本五年一期的《科学技术基本计划》［26］、每年一期的《综合创新战略》［27］及其部署的计划如“量子技术创新战略”［28］，以及CSTI直接参与协调的大型科技计划的决策与实施过程看，CSTI和内阁综合创新战略推进会议发挥了核心作用。

2.2.1 《科学技术基本计划》和《综合创新战略》

中短期科技战略文件的编制和协调实施由CSTI和综合创新战略推进会议主导。根据1995年颁布的《科学技术基本法》（2021年4月更名为《科学技术创新基本法》），从1996年开始，日本每5年制定一期《科学技术基本计划》（以下简称《计划》），旨在明确中长期科技战略领域。落实《计划》主要有两个途径，两者之间相互配合。一是从2013年开始，每年制定一期《科学技术创新战略》（2018年后更名为《综合创新战略》），明确政府的短期目标和当下需要解决的问题；二是由CSTI协调实施周期较长的大型科技计划。

《计划》由CSTI及其前身综合科学技术会议（Council for Science and Technology，CST）、科学技术会议（Council for Science and Technology Policy，CSTP）牵头制定。CST时期设有综合计划部会，下设若干分科会，可以灵活组织听证和讨论，起到凝聚共识、凝练目标的作用。CSTP时期设有基本政策调查会，并联合文部科学省设立了基本计划特别委员会。CSTI组建后，计划的编制由科技创新政策推进调查会与重要课题调查会牵头，与相关政府部门共同完成。随着工作的完善，外部机构逐渐参与进来，在制定第五、六期《计划》时，多个民间机构受CSTI委托进行前期专题调研、中后期评估等。

《综合创新战略》由CSTI牵头编制并协调实施，2018年设立内阁综合创新战略推进会议专门负责协调。各省厅根据《计划》，结合实际情况上报当年计划，CSTI整合优化后形成当年的《综合创新战略》。2021年发布的第六期《综合创新战略》明确了8个战略领域，包括人工智能、量子、生物、材料等4个战略性基础技术领域和健康医疗、宇宙空间、海洋、食品和农林渔业等4个战略性应用技术领域。目前，综合创新战略推进会议已牵头设立专门会议推进这些领域，如量子技术创新会议。

2.2.2 量子技术创新战略

第五期《计划》将量子技术列入科技战略领域。之后日本各省厅开始对量子技术进行密集支持，如文部科学省将量子信息处理等列为优先领域、总务省资助量子密码学等。由于相关省厅和机构间存在重复资助的情况，2019年综合创新战略推进会议牵头设立量子技术创新会议，负责推进“量子技术创新战略”。

“量子技术创新战略”的制定和协调实施充分体现了日本政府注重整合社会力量的特点。截至2021年4月，量子技术创新会议已召开8次会议讨论技术路线图、产业应用、交叉领域研究等事项。参与人员有CSTI及内阁府有关事务局的成员，文部科学省、经济产业省、国土交通省等相关省厅的代表，以及来自东京大学、理化学研究所、日本电气株式会社、东芝公司的产学研专家。目前已明确量子计算机与量子模拟、量子测量与传感、量子通信与加密等3大方向、13个细分方向及其技术路线图，还有量子技术与人工智能、生物、通信网络安全相结合的3个融合领域路线图。负责审查路线图的各工作组负责人均由CSTI成员担任，成员来自学术界和产业界。基于路线图，政府部门给予研发支持，如内阁府的SIP和PRISM项目、文部科学省的Q-LEAP计划等。

2.2.3 CSTI直接协调落实的大型计划

周期较长的战略性计划由CSTI直接统筹协调，这样的大型计划目前有3个，分别是鼓励颠覆性研究的MOONSHOT计划［29］、旨在解决社会问题的SIP项目［30］和旨在促进私营部门对科技战略领域投资的PRISM计划［31］。上述计划的秘书处均设在内阁府科技创新推进事务局。

以SIP项目为例。2014年CSTI主导启动，由一系列跨部门、跨学科的大课题组成，旨在用技术手段解决社会问题、提升社会福利。在预算设置上，适合省厅资助的内容归属部门预算，内阁府不参与就无法完成的部分由SIP资助。2018年启动的SIP第二期共设自动化操作、光量子技术、人工智能医院先进诊疗系统等12项大课题。每个大课题设置一位项目经理，负责制定、修改、废止课题的研发方案，决定所负责课题的预算分配，对下属子课题进行监督和指导。为推进研发成果的商业化，推选同时熟悉产业动向和政策动向的课题协调员，由内阁府委任。对于每个大课题，内阁府设立了专门的推进委员会，项目经理为主席，内阁府科技创新推进事务局、相关省厅均会派代表参加，根据需要邀请相关专家参与。

3 启示和建议

3.1 美国和日本宏观科技统筹协调的启示

3.1.1 综合性高层机构推动跨部门的统筹协调

美国和日本都在最高决策层面设置了综合性高层机构，便于跨部门统筹协调战略性科技计划。美国OSTP与NSTC是科技决策的核心，体现总统的意志，同时OSTP会为某些科技计划成立专门的办公室侧重协调行政和预算事务，NSTC侧重技术方面的协调；OMB统筹预算，PCAST提供咨询，国会相关委员会辅助决策，这些机构都在最高层面上发挥作用。在日本，科技决策的核心是CSTI，综合管理技术、预算和行政事务，首相任主席；日本学术会议作为咨询机构，与CSTI联系紧密；经济财政咨询会议和科技战略预算会议辅助预算事务，内阁府科技创新推进事务局作为科技事务的秘书处负责协调行政事务。整套机制在凝聚共识、战略咨询、协调落实、预算管理、科技决策上的层级高于各政府部门。

这些参与主体并非全是临时机构，也有常设实体机构，增强了宏观科技统筹协调力度。OSTP是常设实体机构，NSTC的委员会和小组委员会的联合主席大多由OSTP的专职人员担任，OSTP事实上相当于NSTC的办公室。OMB下属管理部门、国会相关委员会和下属机构都有专职工作人员。日本内阁府设置的各种会议、事务局都有政府专职人员。

3.1.2 建立高水平的科学决策咨询机制

美国和日本的最高科技决策都有权威的科技咨询机构做支撑，咨询与决策的联动性较强。美国OSTP主任一般同时担任PCAST的联合主席，便于总统和产学研界的沟通；日本学术会议的主席是CSTI成员，科学家的报告和建议会成为CSTI决策时的重要参考。美国科技咨询机构PCAST和日本学术会议的相似点在于：1）成员非政府职员，对科技相关事务有审议权，没有决策权和经费分配权；2）职责是回答政府问询，就科技政策和问题建言，也可以针对特定问题成立调研小组，调研结果直接向总统或首相汇报；3）科技咨询强调中立性和独立性，注重专家人才的多样性。

3.1.3 统筹预算资源，推动创新的事权与财权有机统一

战略科技领域通常需要巨大投入和多部门贡献，宏观科技统筹协调机制主要在对体现国家意志的战略领域进行强有力的统筹协调；并不干涉各部门对其他科技领域的资助活动，只平衡各部门的预算数额和资助方向。

为任务配备相应的预算是落实计划的重要保障。对于国家级跨部门科技计划的预算，以及尚未成为国家战略的优先领域的预算，OMB与NSTC会发布单独的项目预算补充文件。NSTC可能提前介入一些重大领域协调联邦部门的资助活动。在日本，科学技术创新预算战略会议和CSTI共同制定科技预算分配方案，并指导和协调各省厅对科技预算的编制。

3.1.4 凝练战略目标注重汇聚政府和业界共识

战略的提出须同时考虑政治目标和科技水平，在最大范围内形成共识有助于减小实施阻力。美国的战略计划一般通过NSTC凝聚政府联邦部门共识，通过PCAST凝聚产学研界共识，凝练过程体现了自上而下和自下而上相结合的特点。一些计划建立在科学家自发研究的基础上，相关联邦部门对早期研发给予支持，待发展前景明朗后再设立为国家级战略计划，如国家量子计划、人工智能计划、国家纳米计划等。一些计划由总统本人或PCAST提议，经相关部门充分讨论并完善后设立，如国家先进制造计划。

日本在制定战略文件和发起大型计划前，会听取各省厅及其下属科研机构的汇报，广泛征集大学、科研院所、企业联盟等社会各界的意见，经充分讨论和反复协调后才会正式确定为国家战略，充分汇聚了政产学研界的共识。

3.1.5 宏观统筹机制注重引导社会力量的广泛参与

宏观科技统筹协调的对象不限于政府部门，而是整个社会。美国和日本在统筹协调的各个环节都有学术界和产业界代表的广泛参与。美国PCAST由外部专家组成；日本CSTI的成员一半来自政府部门，一半来自学术界和产业界，其他统筹协调机构的人员设置也广泛采取了政府人员加产学研专家的模式，社会力量直接参与科技计划的凝练、制定和协调实施。在实施过程中，美国会公开项目信息，吸引个人和企业参与投资；一些计划组建了由政府、产业界、学术界共同参加的联盟或工作组。在日本，科技计划、技术路线图等信息会及时向社会公开，CSTI专门设立了引导私营部门科研投资的PRISM计划，对社会投资产生积极引导作用。

3.1.6 明确行政和技术事务分工，保证专业的人做专业的事

美国对不同的科技计划一般设有专门的协调团队，从业务和行政两方面进行协调，边界较为清晰，各司其职。在科技领域被纳入国家战略前，NSTC一般会先设立专门的小组委员会协调科研业务，正式确立为国家战略后，有些计划由OSTP牵头设立专门的办公室协调行政事务。如国家量子计划在NSTC设有量子信息科学小组委员会，在OSTP设有国家量子协调办公室，人工智能计划、国家先进制造计划、国家纳米计划均有类似设置。日本CSTI设置了专门的理事会负责协调SIP和PRISM项目；综合创新战略推进会议对要推进的重大战略方向——量子、人工智能、生物、材料分别设立了专家推进会议；内阁府科技创新推进事务局侧重CSTI和综合创新战略推进会议的行政事务协调。联邦部门下属的专业研究机构具体执行战略计划，保证了专业的人做专业的事。美国联邦部门、日本各省厅管辖的下属科研机构在凝练计划、实施细分任务方面发挥重要作用，如美国商务部的NIST、卫生部的NIH，日本文部科学省的JST、JSPS，经济产业省的AIST、NEDO等。主管部门向上提出建议和预算请求时，下属科研机构的研究成果和建议是重要参考；分配到本部门的科研任务，一般由下辖的科研机构承担或管理。

3.2 对我国宏观科技统筹协调机制的建议

目前，我国的科技事务在党中央和全国人大的统一领导下，由国务院组织各相关部门共同开展，如编制和发布科技战略和科技规划，审议和批准重大科技事项等；科技事务的最高协调机构是国家科技领导小组［32］，负责指导和协调国务院各部门之间、部门与地方之间涉及科技的重大事项，办公室设在科技部，负责小组的事务性工作，由科技部部长担任办公室主任。承担科技职能的部门主要有科技部、发改委、工信部、教育部等；科技部和财政部主管科研经费分配和平衡；承担科技咨询职能的单位主要有中科院、工程院等。

新中国成立以来，在社会主义建设时期、社会主义市场经济建设时期、十八大以来实施“创新驱动战略”时期，为适应国家安全、经济发展、创新转型的需要，我国对科技体制进行了一系列深化改革，显著提升了国家科技竞争力。总体来说，我国的宏观科技统筹采用自上而下的方式规划和组织，由政府拟定方案、选择攻关项目和做出战略决策，从历史经验看，凭借政府强有力的动员能力，我国可以以国家需要为最高目标，集中优势资源重点攻关。应对我国的科技体制予以高度认可。

然而也要注意到，随着我国进入创新驱动的新发展阶段，政府在科技宏观统筹体制和观念的转变上存在一定程度上的滞后，主要存在以下问题。第一，宏观统筹力度有待加强。目前国家科技领导小组是国家科技事务方面最高的常设性领导机构，实际运行中，小组以政策协调为主，决策功能较弱，其办公室设在科技部，使得协调平级部委合作的力量有限，资源配置的主体事实上仍主要在各个部委。第二，政府与科学家共同体、产业界的沟通机制需要进一步常态化。目前科学家通常在行政组织下表达意见，间接参与决策，科学家共同体在科技决策中的话语权还有待提高；随着市场在资源配置中的作用不断提高，宏观统筹需要调动的社会主体更多，然而产业专家、企业家在决策形成的各环节中的参与度还比较低。第三，统筹的思路和对象滞后于现实发展的需求，可能导致部分领域成为统筹空白区、部分领域资源浪费严重。从统筹思路上来说，过去以选择项目为主、以任务为导向的模式不一定适用于所有领域；从统筹内容上来说，一些领域需要提高宏观统筹的力度，例如中央与地方政府的科技资源配置、重大科技基础设施的区域布局、基础研究学科领域的布局、科技相关政策的整体设计等。

基于现状，提出以下建议以完善我国宏观科技统筹协调机制：

第一，健全国家层面领导科技工作的机构设置和职能定位，对科技决策、科技咨询、预算管理、项目实施和评价监督进行整体设计。例如强化国家科技领导小组的职能，使其在行政级别高于现有科研管理部门的层次上协调事权和财权。建议在我国科技领导小组的主导下设置专门的办公室或小组负责协调预算、监督评价等职能；在跨部门横向协作方面，理顺同级科技职能部门的权责利问题，推动各部门信息共享，减少重复建设、多头管理的情况。

第二，在国家层面组建专业、独立、跨学科的科技咨询机构，主导对重大科技问题的讨论，制度化咨询和决策流程，广泛凝聚政产学研各界共识。2018年科技部党组一号文件提出组建国家科技咨询委员会，建议常态化咨询委员会的议事流程，提高科学家共同体在政策方案讨论中的直接参与度；建议加强政策界与产业界的联系，提升企业家、企业技术专家、产业专家在重大科技问题讨论专家组中的比例，进一步畅通和拓展民间智库意见提供渠道。

第三，转变统筹思路，完善统筹职能。对于不同类型的科技规划和目标，应从科技规律和项目特点出发采取不同的统筹工具，不仅需要过去起主导作用的选择性支持、任务支持的政策工具，也需要在营造创新环境和制定市场规则方面做出更大的努力。新的发展阶段赋予了我国宏观科技统筹新的任务：1）统筹中央与地方的资源配置。例如中央政府主要负责国家战略层面的基础研究、共性技术等方面的投入，负责宏观层面的战略规划、立法监督、科技评价等职能，地方政府可更侧重于科技成果转化、区域产业引导，侧重完善区域创新服务体系等［33］；2）统筹大型科技基础设施的空间布局、统筹基础科学研究领域的布局，在全国范围内形成布局合理的人才、知识和产业集聚，减少稀缺资源的分散投资；3）统筹与科技相关的产业、企业、金融、教育、人才政策的整体设计，形成系统、协调的政策集，减少政策间的冲突和制约。