“上海2035”总规实施背景下的轨道交通站点周边城市空间优化策略

李 锴，严 涵，瞿 奇

上海市上规院城市规划设计有限公司

0 引 言

依托轨道交通走廊推动TOD综合开发，实现土地资源高效集约利用、城市空间结构布局优化的一体化发展，已成为国内外大城市建设发展的共识。东京、香港等国际大都市在轨道交通沿线综合开发方面均有着悠久的历史和丰富的实践经验，通常称之为一体化开发或“地铁+物业”开发模式，提倡紧凑、混合空间布局[1]。上世纪90年代TOD理念被提出后，综合开发模式逐步在北京、上海、深圳、成都等国内大城市轨道交通建设与城市发展中付诸实践。体系框架方面，美国学者彼得·卡尔索普提出分类、分圈层、分要素的规划方法[2]。深圳市较早地建立了较为完善的分层规划技术体系，如根据轨道交通车站功能定位及周边土地利用性质，确定片区TOD类型和TOD重点区域发展指引，制定量化的规划设计要点[3]。其他城市大多处于逐步实践探索、技术创新储备阶段。

当前，上海已进入资源紧约束的存量更新发展阶段。2018年上海市域轨道交通线网规模已达到761 km（含磁悬浮、金山铁路支线），城市轨道交通第三期建设规划（2018—2023年）明确6条地铁线、3条市域铁路，总长度约286 km的新建线路。2020年5月，上海市政府办公厅印发《关于完善本市新一轮轨道交通建设运营管理机制的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确，“本市新一轮轨道交通建设要围绕公共交通导向（TOD）模式，实施高强度开发，充分发挥轨道交通引导优化城市空间结构布局的作用，加快构建由主要客运走廊沟通主要就业岗位与居住区、职居均衡的城市空间形态。” 在此背景下，以落实总规目标为基本遵循，深化实施以TOD为理念的轨道交通站点综合开发利用模式，实现超大城市公共交通系统和空间结构优化的高效协同，成为新一轮轨道交通规划建设的必然选择和重要任务。

1 “上海2035”总规实施要求

面向2035年迈向卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市的总体目标，上海牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，聚焦解决超大城市发展中不平衡、不充分、不协调的突出问题，坚持公共交通优先战略，强化资源节约集约利用，积极探索高密度超大城市发展路径，着力提升城市功能，塑造特色风貌，建设高品质、人性化的公共空间，促进职住均衡发展，推动上海城市健康可持续发展[4]。

1.1 推进实施上海市城市轨道交通第三期建设规划（2018—2023年）

根据“上海2035”总规要求，为促进城市空间与轨道交通系统的协同发展，上海市同步开展了新一轮轨道交通近期建设规划[5]。规划于2018年底获国家发改委批复，明确建设19号线、20号线一期、机场联络线、嘉闵线等9个项目。基于打造轨道都市、重塑“多模式、多层次”公共交通骨架的远期规划目标，近期新规划建设的线路将建立浦东、虹桥等国际枢纽之间的快速联系，强化外围地区之间的联动发展，探索构建深入中心城内部、能够链接若干市级中心和重点功能区的轨道快线走廊，进一步促进城市空间优化发展。

1.2 围绕轨道交通站点，促进空间资源集约复合利用

根据市域空间格局，轨道交通网络着力提高对主城区、新城的潜力地区和新增公共活动中心的支撑，如近期建设的20号线、21号线、23号线、嘉闵线等，并协调优化轨道交通线路、站点与公共中心体系的空间布局[6]。同时，在后续规划实施中要加强轨道交通沿线新建和更新项目的控制和引导，围绕枢纽、站点及车辆基地，加强土地的集约、综合和立体开发，促进空间立体优化。一般而言，轨道交通站点周边300 m或600 m半径的服务范围为核心区，鼓励以商业、公共服务、居住等功能为主。

1.3 建设TOD社区，营造良好的城市空间品质

响应网络化时代城市生活特征，“上海2035”要求依托轨道交通站点等周边地区，统筹配置社区级各类公共服务设施，使得居民在借助公共交通出行时，“一站式”完成购物、用餐、娱乐、接送小孩老人等日常活动，构建TOD社区生活圈。

对于主城片区、新城以及新市镇，鼓励围绕轨道交通设置公共活动中心，加强用地混合、功能复合以及周边步道、骑行道网络的构建。并在上海“窄马路、密路网”传统街道肌理基础上，推行街区制，提高全路网密度，路权重配优化，实现街坊尺度舒适宜人、街道空间适合漫步、沿街界面公共开放、服务功能混合多样的城市社区布局。

2 新一轮轨道交通站点周边情况评估

研究聚焦新一轮轨道交通建设规划中9条线路及其涉及的129个站点、11座车辆基地（见图1），主要分布于中心城及主城片区、新城范围内。依照《关于加强容积率管理全面推进土地资源高质量利用的实施细则（2020版）》的原则，本次研究将新一轮轨道交通建设规划中的站点周边600 m半径范围内所有街坊（含车辆基地）作为研究范围（见图2），合计248 km2，其中80%的用地已有控规覆盖。围绕空间维度的指标进行数据分析，重点对站点周边地区的空间资源、集聚程度、功能用途和环境品质等进行研究评估。站点周边情况呈现出以下几方面特征。

图1 新一轮轨道交通线网和站点分布图

图2 新一轮轨道交通站点周边600 m研究范围分布[7]

2.1 站点周边规划用地是紧约束发展背景下宝贵的空间资源

通过对研究范围内城市用地的梳理，主要包括控详规划未实施和有更新意愿的用地统计（见图3），发现研究范围内约10%的城市用地具有进一步提升优化的可能，共计约24.3 km2。对于新增土地资源非常紧缺的上海1上海2017年建设用地总规模约为3 159 km2，2035年规划目标为3 200 km2。，是非常宝贵的空间发展资源。此外，有9个车辆基地紧邻地铁站点（见图4），每座车辆基地规模均在20～30 hm2，共计约180 hm2。如进行综合开发，也将成为站点周边地区重要的潜力空间。

图3 新一轮轨道交通站点周边规划用地分布

图4 新一轮轨道交通车辆基地布局[7]

2.2 站点周边地区的人口、就业岗位亟待进一步集聚

中心城内，还需进一步向站点300 m半径范围内高效集聚。上海中心城轨道交通网络建设已较成熟，在新一轮网络建成后，中心城范围内约近一半的城市建设用地已在站点600 m半径范围内（见图5），且多为公共服务和居住用地，已呈现出明显的空间集聚特征。但通过对比300 m以内和300～600 m两个圈层范围内的用地开发强度，发现两个圈层的集聚程度基本一致，表明300 m圈层内的TOD导向和梯度引导开发强度仍显不足。因此，应把握新一轮轨道交通建设契机，在中心城内重点加强该圈层内的进一步集约集聚发展。

图5 中心城轨道交通周边600 m半径范围覆盖情况[7]

中心城外，600 m半径范围内的人口、就业岗位还需进一步集聚提升。根据“上海2035”要求，对于中心城外的主城片区、新城、新市镇，围绕轨道交通站点600 m覆盖范围内的居住人口、就业岗位比例应达到40%～55%。分析现有控详规划，可发现主城片区范围内轨道交通站点600 m半径覆盖的居住人口、就业岗位尚不足总规要求的一半，新城距离总规要求也有较大差距。同时对新一轮轨道交通站点周边600 m空间圈层内外的用地开发强度（主要为住宅和商业商办地块）的分析，发现圈层内外的强度差距并不大。因此，TOD导向的中心城外的新一轮轨交站点周边发展，还需进一步提升600 m范围内的人口、就业、用地的集聚程度。

2.3 站点周边地区的功能复合度活力度有待提升

新一轮轨道交通建设线路多位于主城片区和新城、新市镇，这些地区的控详规划编制基本都早于轨道交通选线选址，因此规划中站点周边的功能布局对TOD发展要求考虑尚不足。部分站点600 m范围内，功能布局单一，还有较多成片居住、产业社区，尤其郊区部分站点周边地区尚以工业功能为主（见图6）。整体功能布局合理性也有待加强，需要通过TOD导向更新成为复合活力的公共节点。

图6 规划23号线（闵行区）部分站点周边600 m范围现有控详规划情况[7]

2.4 站点周边地区的公共环境与民生设施还需完善

站点周边地区依据总规要求，除了功能集聚和复合活力的发展要求，更要关注公共性、民生性的底线问题。中心城和主城片区的公共服务设施的规模尚有提升需要，尤其租赁住宅的规模缺口较大，充分利用好新一轮轨道交通站点周边可建设用地，有利于中心城和主城片区强化资源节约集约利用，积极探索高密度超大城市发展路径，着力提升城市功能。新城和新市镇中郊区的站点周边地区还存在街坊尺度大、慢行系统不连续、环境品质不高等情况（见图7）。

图7 站点周边缺乏良好的慢行环境

2.5 车辆基地上盖开发的潜力较大

在上海市已规划的20余个车辆基地中，目前已进行车辆基地综合开发的仅2座，在待建4座，这部分空间资源的价值尚未充分挖掘。同时，车辆基地作为大型交通市政设施，单体用地面积大，对于城市道路网络、地区空间的阻隔性较强。若能充分利用空间资源，推进轨道交通车辆基地、公交枢纽等设施的地上地下综合开发利用，打造立体综合一体的城市空间（见图8），将有益于城市长远发展。

图8 部分车辆基地综合开发意向图

3 国内外经验借鉴

3.1 依托轨道交通站点实施高强度开发

自20世纪60年代起，东京开始采用划定特定地区的方式，促进城市建设中功能和开发在轨道交通站点周边集聚。进入本世纪以来，日本更从国家层面进一步明确城市更新作为促进经济复苏和增长的国家战略，通过都市再生紧急整备地区的划定，允许特定城市更新项目不受既有规划中关于定位、功能、容积率和建筑高度等规划条件的限制，实现超大规模、超高强度的城市更新[8]。在具体实践中，此类城市更新项目基本位于轨道交通站点周边一定范围内，由高密度的轨道交通网络及站点提供支撑；同时，对项目容积率进行奖励须建立在项目中纳入一定城市公共功能的基础上，体现出东京城市更新一以贯之的TOD导向。

以东京站周边的大丸有（大手町、丸之内、有乐町）地区为例，该地区为日本顶级CBD，在约120 hm2范围内拥有6条轨道交通线路和13个站点（见图9）。大丸有地区在二战前就已发展成熟，1960年至1990年，伴随着日本经济起飞并鼓励高层建筑建设的“特定街区制度”实施，该地区通过城市更新发展成为亚洲第一个建成、具有当代意义的CBD，区域内集聚了大量跨国企业总部，建筑高度由原先的31 m以下提升至100 m左右。进入本世纪后，大丸有地区被划定为都市再生紧急整备区域，实行容积率奖励和转移制度，促成站点周边更高强度的功能和空间双集聚。如东京站通过将自身法定容积率转移给周边6栋大厦，使得该地区的最高地块容积率达到13，新一批城市更新项目的建筑高度也普遍达到200 m以上（见图10）。

图9 大丸有地区轨道交通站点布局及200 m半径覆盖范围

图10 大丸有地区三轮城市建设形成的建筑高度分布

3.2 结合轨道交通站点促进功能和空间复合

与超高的容积率相对应，东京结合轨道交通站点的城市更新项目非常强调功能和空间的复合利用，以充分发挥站点对周边地区的带动作用。以东京六本木新城为例，其标志性建筑森大厦在商业、餐饮、办公等常规功能之外，利用多个楼层设置了美术馆、画廊、观景台、学术中心、俱乐部等综合功能（见图11）。通过城市公共活动功能的立体复合，既高度集约地利用城市土地资源，又提供了丰富的公共服务载体，使之成为地区文化地标。

图11 六本木新城功能混合布局示意

以居住功能为主的区域，结合轨道交通站点集聚新的服务功能，有助于促进地区的持续发展。代官山同润会公寓更新项目位于东急东横线代官山站北侧，在更新过程中利用自身地下空间结合设置了面积达13 000 m2的变电枢纽站，并融入超市、购物中心，由涩谷区政府购买、运营的代官山运动中心等大型现代化公共服务设施，大大提升了该地区的公共设施服务水平，为代官山这一始建于20世纪20年代，历史悠久、绿意盎然、优雅文艺的居住社区吸引了新的居民，推动了整个地区的活化发展。

3.3 关注公共空间的高品质互联互通

在高密度的轨道交通网络基础上，东京的TOD开发很注重地上地下公共空间和慢行网络的立体联通，最大程度拓展站点服务范围。地下，以大丸有地区为例，整个地区结合分布于其间的13个站点和城市更新项目，形成高密度、互联互通的地下空间网络（见图12）。地上，以东京品川站东口开发项目为例，车站向南跨越铁路设置连接车站站厅层及项目中所有新建建筑2层的步行平台，在地面也与街道、公园等公共空间相连（见图13）。

图12 大丸有地区的地下空间网络[6]

图13 品川站东口开发项目慢行空间示意图[8]

3.4 活化利用轨道交通车辆基地

车辆基地是轨道交通网络中重要的基础设施，通常占地面积大、邻近车站，是TOD导向下重点关注的空间资源。以香港为例，当前已建成的9处车辆基地中，有6处已进行了上盖物业开发。其开发理念和实践体现出由聚焦车辆基地、单一功能上盖开发逐步向整合车辆基地与邻近地铁站点，进行综合功能开发的转变[8]（见表1）。如20世纪80年代，开建的何东楼车辆基地，上盖开发功能以居住功能及其配套的商业、文化、体育设施为主；目前在建的康城站及将军澳车厂上盖综合开发项目，则将站点与车辆基地整体开发，以生活居住功能为主拓展办公、商业、文娱活动，结合项目滨海区位特征，也更注重项目内部的公共空间与城市滨水空间的整合和融合。

表1 香港车辆基地上盖物业开发情况梳理[9]

4 TOD导向下的城市空间结构优化策略建议

4.1 因地制宜，合理确定TOD集聚发展的空间范围

根据研究分析，轨道交通线路在中心城的站距相对较小，站点服务覆盖范围比例较高，在土地资源紧张且总量锁定的背景下，建议将功能和强度向相对更小的辐射空间范围内集中，以实现更好的TOD集聚效应。中心城以外地区，站距相对较大，站点服务覆盖范围比例较低，用地资源相对弹性宽松，建议适当放大TOD集聚发展范围，以纾解中心城发展瓶颈，促进新城、新市镇的功能完善。

基于总规政策导向，针对中心城和中心城以外地区的站点，分别探索300 m和600 m的差异化控制引导标准（见图14）。需要指出的是，针对不同发展阶段和不同能级规模的城市，在开展TOD导向下的空间结构优化相关规划时，应立足城市发展实际，结合站点区位和类型优化方案，进而确定与地区发展相匹配的TOD空间集聚范围标准。

图14 中心城和外围地区站距和空间辐射范围对比

4.2 通过梯度化引导TOD开发强度，提高土地利用效率，优化空间形态

总体层面，根据中心城、主城片区、新城、新市镇的差异化发展目标，综合评估功能布局、交通条件、环境影响等因素，兼顾各区域的特定条件，进行差异化分类强度引导，形成中心城、主城片区、新城、新市镇TOD开发强度递减的空间格局（见表2、表3）。

表2 主城区和新城开发强度指标表

表3 新市镇开发强度指标表

地区层面，围绕站点逐层向外递推提高开发强度，通过差异化的容积率控制，提升土地精细化利用效率。在轨道交通站点600 m半径服务范围内，探索特定强度区政策，通过城市设计方案研究选用比基本强度更高的开发强度。在300 m半径服务范围内，建议在遵循相关规范要求的前提下，结合城市设计多方案综合比选，尝试更进一步提升开发强度、加强集聚，实现土地利用效益的最大化。

此外，在发展总量控制背景下，规划引导开发强度向轨道交通站点集聚，转移平衡开发规模，提高站点周边土地利用效率，腾挪外围用地，释放为公共绿地和开放空间，降低轨交站点辐射范围外地区的开发强度、高度和密度，有利于塑造疏密有致的城市空间形态。

4.3 鼓励公共导向和多元复合的功能布局，促进地区功能提升和更新转型

建议将轨道交通站点主要分为中心型、社区型和产业型，并结合地区发展导向进行功能引导。

中心型站点主要位于城市中心、副中心、地区中心范围内。建议进一步强化两线以上相交的轨道交通枢纽作用，促进公共功能集聚，鼓励高强度开发和空间多元复合利用，推进城市功能整合和布局优化，支撑市域公共活动中心体系构建。

社区型站点主要位于大型居住片区。建议按照社区生活圈理念，完善居民美好生活配套。以公共交通站点为核心，控制单一功能的大面积土地使用，鼓励以多种形式灵活利用空间，提供公共绿地、小广场等。同时，优先布局社区级公共服务设施，便于居民在借助轨道出行时，完成各项日常活动。整体形成功能混合、活力便捷的社区出行环境。

产业型站点一般位于新城新市镇产业片区。建议按照TOD产业社区理念，以点带面促进产业园区向社区转型升级，提升产业地区活力和吸引力。围绕站点鼓励工业用地调整为科技研发用地，适度布局较高强度的商业办公用地，为创新孵化和小微企业提供成长空间。此外，做好“最后一公里”慢行接驳，布局充分的“B+R”（Bike & Ride）设施，提高通勤效率。

4.4 围绕站点探索精细丰富的空间规划设计，塑造高品质的TOD街区

倡导落实“密路网、小街坊”的开放街区理念。控制街坊尺度，增加支路布局或灵活设置公共通道，创造宜人街道空间和活力街道界面。针对次干路、支路规划设计，探索遵循慢行优先的路权分配原则，采取分隔、保护和引导措施，保障慢行交通的安全性。

鼓励构建“立体化、成网络”的公共开放空间体系。建议在轨道交通站点周边地区整体更新时，基于强度换空间、空间换品质的理念，进一步释放开放空间。结合公共绿地、下沉广场等点状开敞空间，以及公共通道、公园步道等线性空间，营造丰富多样的慢行空间网络，倡导便捷低碳的生活方式。

建议增加“开放式、高品质”的租赁住房。满足包括不同层次、不同人群安居宜居的需求，促进TOD地区全时段活力，提高通勤效率。鼓励围合式布局，通过不同的建筑形态组合来提升空间品质，合理利用场地设置邻里交往活动空间，同时宜设置与开放街区相适应的公共配套场地。

4.5 依托站点促进车辆基地综合开发，有效修补城市空间和功能空白

在土地资源日趋紧张、空间品质需求日益提高的当下，占地面积巨大、界面消极、功能单一的车辆基地，逐渐成为城市空间的“裂缝”和城市功能的“空白”。建议依托轨道交通站点对车辆基地进行地上、地下一体化开发。整合轨道交通站点的流量资源和车辆基地的土地资源，补充城市功能，优化空间形态，实现基础设施从“空间割裂”到“空间缝合”的转变。

空间形态方面，建议结合结构预留、减振降噪等因素合理控制开发强度，结合上位规划和城市设计确定建筑高度。此外，可探索结合车辆基地上盖布局上跨道路，加强交通联系，“缝合”城市空间。

功能布局方面，鼓励商办、住宅、公服等功能混合，同时增加公共绿地和租赁住房等公共要素（见图15）。具体功能定位和业态配比，建议根据区位交通、规划评估、区域功能需求综合确定。

图15 车辆基地综合开发模式

5 结 语

作为迈向卓越的全球城市，上海的轨道交通规划建设规模已位列全国乃至全球领先位置。在“上海2035”总规实施背景下，伴随着轨道交通第三期建设规划的TOD发展策略研究，已进入更高质量和更精细化的探索实践阶段。这对于同等发展水平的大城市轨道交通相关研究，具备一定的复制推广和参考价值，而对尚处于城市轨道交通发展初期的城市，同样具有较高的前瞻指导意义。

本研究以轨道交通站点为中心，综合考虑城市空间形态、街道界面活力、公共空间体系、社区生活圈等重点内容，探索性地提出了差异化的集聚尺度、梯度化的开发强度、多元化的功能布局和精细化的空间设计等空间策略。基于对城市不同类型站点的特征把握，研究也提出在不同空间尺度内的差异化规划管控对策建议。技术体系的创新实践探索，将有利于未来围绕轨道交通站点形成相互促进、宜居宜业的良性格局，进一步给周边地区带来积极影响，真正实现轨道交通站点对地区转型发展的促进作用和站点周边土地资源综合效益的最大化。