《海南自由贸易港国际船舶条例》立法中的若干思考

涂成祥

2021年6月1日，海南海事部门牵头起草的地方性法规《海南自由贸易港国际船舶条例》（以下简称《条例》）由海南省第六届人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过，自9月1日正式实施。《条例》以打造具有国际一流竞争力的海南自贸港国际航运业为主要目标，对标我国香港和新加坡等地航运管理制度，内容涵盖船舶检验、船员、营运、进出境、税费和航运服务等一系列现代航运要素，涉及海事、交通、海关、财政、税务、人社、公安、人民银行等多个行政主管部门。《条例》的出台吸引了大量国际航行船舶来琼登记、推动了一系列现代航运服务业在海南聚集，被列入2021年中国海事大事记并受到上级机关、航运业界和国内主流媒体的充分肯定，有力展现了海事部门主动服务国家发展战略、推动地方经济发展的良好社会形象。

一、我国航运业发展存在的主要问题

海上运输相比其他运输方式，具有可靠、经济和环保等特点，是国际贸易的主要运输方式。据联合国贸易和发展会议数据显示，超过80%的全球货物贸易量都是通过海上运输完成的，我国这一比例更是高达90%以上。大力发展国际海运业能够维护国家主权安全、拉动区域经济发展并提供大量就业岗位，是世界各自贸港的标配支柱产业。然而，我国大量中资船舶选择在境外注册，悬挂外国籍旗帜航行。据联合国贸易和发展会议（UNCTAD）发布的《2018全球海运发展评述报告》（Review of Maritime Transport 2018）统计，2018年悬挂外国籍旗帜航行的中资船舶运力占到我国船队总运力的54.3%。作为航运重要要素的船舶大量在境外注册，导致其他航运要素也一同流向海外，制约了我国国际航运业进一步发展壮大。据了解，存在的问题主要包括以下三个方面：

（一）税负过重、税种过多

目前，国际航运企业反映最集中、最突出的问题就是税赋重、税种多，这也是中资船舶选择在境外注册的最主要原因。我国对国际航运企业的税收主要包括船舶进口环节的关税和增值税（两项费用相加约占船价的27.53%），营运环节的企业所得税（25%）、增值税（6%～17%）、车船税（净吨位每吨3～6元）、吨税（按船舶净吨位和吨税执照期限征收）、印花税（运输费用的万分之五或租赁金额的千分之一）、城市维护建设税和教育费附加费（增值税的10%）等。对远洋船员的税收主要是个人所得税（5%～45%，一个纳税年度内在船航行时间累计满183天工资薪金收入减按50%计入应纳税所得额）。国际上通常对国际航运企业实行税赋较低的单一税种吨位税（以船舶净吨位为基准征收的利润税），对远洋船员免除个人所得税或者满足一定条件免除个人所得税。由于国际航运市场、货物和人员全球配置，过重的税费、过多的税种束缚了在我国注册船舶的国际航运企业参与全球竞争，也降低了其他国际航运企业来我国注册船舶的意愿。

（二）行政管制较为严格

国际航运企业深度参与国际竞争，对所在地的营商环境有着非常高的要求。船舶属于重资产，船舶不停航是船舶管理在效率上的最低要求。境外航运发达国家和地区对国际航运企业的经营活动很少干预，例如没有营运管理、外汇管制，船舶进出境手续非常便捷，海事纠纷仲裁完全按照争议双方的意愿自由选择仲裁法律、仲裁员和仲裁地等。相较之下，我国对企业经营活动有较多的管制要求，例如企业经营部分船种的国际运输业务需要办理许可手续，其他船种需要办理备案证明文件；人员上下船舶需要办理登轮证；船舶境外融资额度受到企业净资产规模限制；企业进行经常项下外汇交易需要事前核查；企业支付外汇需要办理税务备案；海运商事纠纷必须选择国内仲裁机构等。相比注册在新加坡和我国香港等地的航运企业，我国航运企业存在较多营运限制，严重影响了航运企业国际竞争力。

（三）船舶登记部分做法与国际不接轨

船舶登记赋予船舶国籍、确认船舶权属，是航运企业决定将船舶资产配置何处的最终行为，也是其决定注册地点后接受海事部门的首项服务，船舶登记手续是否便利成为航运企业选择船舶注册地的一项重要因素。以1994年颁布的《中华人民共和国船舶登记条例》为基础的国内现行船舶登记制度对于保障五星旗船队质量，保护国内航运业稳定发展，维护国家主权和经济安全发挥了非常重要的作用。但是，近些年随着国际国内形势的深刻复杂变化，我国航运业需要以更高水平开放促进更高质量发展。国内船舶登记部分做法与国际通行不接轨（例如船舶交接规则和凭据与国际通行做法不同，缺少用于快速办理抵押贷款融资的临时登记制度，船舶检验、登记手续相互嵌套，船舶登记信息有限公开等），影响了船舶移籍的效率，成为航运企业向海事部门反馈的一个热点和难点问题。

二、《条例》的起草思路及海事领域的主要创新点

《条例》以习近平总书记“自由贸易港是当今世界最高水平的开放形态”“大胆试、大胆闯、自主改”“把制度集成创新摆在突出位置”等指示精神为指导，重视业界诉求，加强部门协作，通过放开市场主体资格限制、减少营运期间的行政干预、采取柔性间接的行政管理手段、认可使用国际通行表格文书、提供更加优惠的税费制度等方式，推动国际航运管理自由开放。

《条例》共8章，分别为总则、船舶、船员、营运、进出境、税费和海运服务、法律责任、附则，构建国际船舶登记新制度体系，完善了国际船舶航运管理与服务，明确了税收、金融、外汇等方面的支持措施。其中，海事领域的主要创新点包括：

（一）建立国际船舶登记新制度体系

放开市场准入，国际船舶登记主体外资股比不受限制；取得法定检验授权的外国船检机构可开展国际船舶法定检验和入级检验。优化政务服务，允许船舶使用英文船名；用“船舶技术参数证明”作为所有权登记申请材料；允许有需要的单位和个人查询、复制国际船舶登记信息；赋予电子船舶证书法律地位。明确船舶登记申请材料采取格式文本，提升审查效率，便利船舶在国际市场上买卖和登记。建立临时船舶登记制度，船舶登记申请材料原件难以第一时间提交给船舶登记机构或者申请材料不齐全时，可按《条例》先申请办理临时船舶登记。

（二）允许境外人员、机构进入我国船员市场

允许境外企业和个人在自贸港开办船员培训机构，从事船员培训业务。允许境外人员在海南自贸港参加国家规定的船员培训项目，申请相应的船员证书。

（三）建立安全风险防控机制

明确船舶登记机构不予登记的4种情形，从源头杜绝高风险船舶在自贸港登记。授权高水平船舶检验机构开展船舶法定检验，防范低质量船舶流入。建立船舶综合质量评价制度。设立安全评价指标，定期对船舶、航运企业、船舶检验机构进行安全评价，提出整改意见，对整改不到位的，取消其相关证书或停止对其授权。建立船舶国籍登记强制注销制度，规定船舶存在七种情形之一时将被注销船舶国籍登记。

三、海事部门推动航运立法的建议

近年来，在世界百年未有之大变局和新冠肺炎疫情全球大流行交织影响下，航运在国家战略大局中的地位得到空前提升。海事部门作为国家主要的海上执法力量，推动航运立法不仅是贯彻中央重大战略部署、服务国家经济社会发展大局的履职之举，也是推动自身从传统安全保障向供应链安全等新型安全保障转型升级的现实需要。结合《条例》起草经验，提出海事部门推动航运立法的5点建议：

（一）用好“地方立法”这个法宝

根据《中华人民共和国立法法》，我国实行层级立法与特殊立法相结合的立法体制。所谓层级立法，一个层级是全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规和各部委制定的规章；另一个层级是省、直辖市、自治区以及设区的市的人大及其常委会制定的地方性法规，政府制定的地方政府规章。所谓特殊立法，就是可以对上位法进行变通的立法，例如民族自治地方立法、经济特区立法、浦东新区立法和海南自贸港立法，上述地方立法权限范围各不一样，共同特点就是在不违背宪法、法律和行政法规基本原则的前提下，可以对高于自己位阶的法律法规进行变通。我国航运业战略地位高、行政管理严格、法律法规完备，要破解其制度性障碍，应当重视并用好地方立法。

（二）牵牢“集成创新”这个牛鼻子

近些年，我国有关部门和地区为了吸引中资船舶回国登记，在船舶登记制度政策上进行了较多探索和突破，例如交通运输部船舶特案免税登记政策、天津东疆保税港区国际船舶登记制度、中国（上海）自由贸易试验区国际船舶登记制度以及全国自由贸易试验区国际船舶登记的特别规定等，但实施效果均不明显，主要原因还是我国航运业的改革进入了深水区，单独依靠某个部门、某个领域内的改革难以起到根本性的作用，只有推动航运业各要素制度集成创新，才能形成制度合力，进而提升自身的国际竞争力，吸引航运企业前来配置船舶和其他航运要素。当然，“集成创新”并不是没有重点领域，税收、外汇、船员雇佣等是航运企业最为关注的领域。

（三）抓住“中央部委支持”这个关键

船舶检验登记、船员、营运、进出境、税费和海运服务等国际船舶管理均属于中央事权，涉及多个中央部委权限。在国际航运领域开展一项制度创新，需要由对应的部委从全国角度来评估风险、把握尺度。即便是通过地方立法、调法调规等方式进行立法上的制度创新，也需要通过全国人大和司法部的备案审查程序，而其备案审查的依据还是相关部委的评估意见。开展航运领域的制度创新，要充分依靠地方政府及其相关部门，推动其加强对部委的请示报告；要发扬钉钉子的精神，在各种场合宣讲改革的重要意义，争取各方面的理解和支持。只有获得了中央部委的支持，才能让改革创新工作取得事半功倍的效果。

（四）重视“安全风险防控”这个底线

航运业高质量发展的基础是水上交通安全。海事部门在推动航运立法时，一定要高度重视安全风险防控工作，清醒认识到自身的主职主业是保障水上交通安全，不能为了创新而放松安全，更不能为了航运经济发展而牺牲安全。在制度设计中，要认真区分航运安全的形式和实质，在形式、程序上可以与国际习惯做法接轨，但是在安全本质要素上要坚决不打折扣。要以“船舶质量控制”为抓手，坚决杜绝低质量船舶流入本地，同时建立低质量船舶定期清理退出机制，对不符合质量标准要求的船舶，允许海事部门将其主动清退。

（五）抓住“海事业务升级”这个未来

海事部门履行“三保一维护”职责，为我国航运业发展奠定了坚实基础，也为自身发展谋得空间。但是，随着我国航运经济进入新发展阶段、从业人员贯彻新发展理念、航运产业构建新发展格局，海事部门传统的水上交通安全监管者的角色越来越难以适应航运业的现实需要。推动海事业务转型升级有较多路径，成为航运经济的重要影响者是其中的重要一条。例如通过推动航运立法将行政相对人安全管理水平、船舶污染物排放水平与税收优惠挂钩；将海事信用评价信息向银行、保险、仲裁等行业推送，使之成为企业融资、保险和仲裁的重要参考依据；制定船舶碳排放标准、开展船舶碳排放检测，使海事执法数据成为碳排放市场交易的基础数据；将海事大数据应用于航运交易市场；推动海事业务与港口业务融合发展等，使海事部门成为航运经济的重要影响者，也为自身发展赢得更加广阔的空间。

随着海南海事部门成功推动自贸港航运立法，后续会有更多海事部门推动当地航运立法。建议各地海事部门要坚持航运立法中的领导地位，以国际船舶登记制度集成创新为抓手，加强与各职能部门的沟通协调，科学设计航运政策制度体系，推动国际航运业快速发展，为服务交通强国、海洋强国等国家战略贡献海事担当。