审计全覆盖视角下的扶贫资金审计——以审计公告为例

■/ 陈 卓 张源泽

一、引言

新中国成立以来，中国共产党带领人民持续向贫困宣战，已经成功走出了一条具有浓厚中国特色的扶贫开发道路。全面建成小康社会是中国共产党对中国人民的庄严承诺，经过全党全国各族人民持续奋斗，脱贫攻坚已取得全面胜利。2021年7月1 日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100 周年大会上的讲话中庄严宣告，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题。脱贫攻坚胜利果实来之不易，乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续。要继续坚持解决好“三农”问题，坚持农业农村优先发展，走中国特色社会主义乡村振兴道路，持续缩小城乡区域发展差距，让低收入人口和欠发达地区共享发展成果。国家审计是我国强制性最大、权威性最高、综合性最广的一股审计力量，2018 年5 月，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调，要努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。审计全覆盖要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况进行全面审计，而扶贫资金是公共资金的重要组成部分，所以在扶贫资金审计中实行审计全覆盖是一项不可忽视的任务。要不断完善扶贫资金审计的工作内容，为国家经济发展保驾护航，巩固脱贫攻坚成果，有效衔接乡村振兴战略。在脱贫攻坚战已经取得全面胜利、乡村振兴指日可待的背景下，本文基于审计全覆盖的视角，以扶贫资金审计为研究对象，通过对审计署、地方审计机关公布的审计结果公告进行分析，结合审计全覆盖的相关工作要求，就实现扶贫资金审计全覆盖提出可行的政策建议。

二、文献回顾

（一）国家审计相关研究

郑石桥等（2013）认为国家审计本质上就是建设性审计，并针对鉴证、评价和监督三大职能理论和预防、揭示、抵御三大功能理论，提出国家审计是通过鉴证、评价、监督、建议、指导职能发挥预防、揭示和抵御功能的观点（裴育和郑石桥，2016）。王家新等（2015）通过理论框架分析提出了，国家审计在国家治理中处于中间地位，是国家治理的基石和重要保障，它在法治、效率以及透明、责任性还有廉洁等国家良治的核心要素中都发挥着极为重要的作用。揭示机制、威慑机制、预警机制和抵御机制是国家审计赖以促进良治的“四大机制”，而我国国家审计虽然已经建立完成“四大机制”的体系，但仍旧需要进行进一步的优化。赵军锋和金太军（2019）认为国家审计从属于国家治理，并为之服务，形成了科学有效的权力运行制约兼之监督体系，是国家治理体系中内生的监督控制系统重要组成部分。

（二）审计全覆盖相关研究

2013 年，刘家义审计长在全国审计工作会议上首次提出审计全覆盖的概念，针对以往年度审计工作的情况，强调要优化现有审计资源的配置情况，结合时代发展创新审计方法，实现审计监督全覆盖的理念。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》以及《关于实行审计全覆盖的实施意见》，对国家审计的审计对象和审计范围做出了明确要求。李厚喜（2014）认为，国家审计要实行全覆盖，不留监督空白和死角，在推动全面深化改革中发挥时效性、有效性、效益性的作用。要实现审计监督全覆盖，首先就要做到对重点改革任务的全覆盖，确保审计内容的全覆盖。审计全覆盖可能导致同一个审计机关在不同年度甚至在同一年度因为不同的审计项目而涉及对同一单位进行审计，在实行审计全覆盖的过程中注重审计工作的协调，尽量避免对部分审计项目、审计环节、审计内容进行重复审计。付忠伟等（2015）提出，建立审计全覆盖的工作机制，不仅要保证重点审计对象的“点、线、面”，还应当兼顾审计监督方式的“纵、横、合”。实行审计全覆盖最根本的目的，同审计工作本身一样，是为了把权力关进制度的笼子里。

（三）扶贫资金审计相关研究

已有文献针对扶贫审计的研究，主要集中于政策审计以及资金审计两个方面。王善平和申志仁（2010）经过研究发现，当前我国的扶贫资金审计以传统的财务收支审计、事后审计为主，缺乏对绩效审计、事前审计的关注。刘静（2016）从我国进行扶贫开发工作时所面临的援助困境出发，根据公共受托经济责任理论以及公共管理理论的内容，结合历年来审计机关发布的审计公告，分析发现我国扶贫资金审计工作存在的种种短板。刘霞等（2018）通过对河北省扶贫工作现状的分析，指出扶贫资金绩效审计工作的进行中存在轻过程控制、审计覆盖范围有限、相关法律制度不够完善等问题。陈耿等（2020）基于扶贫资金审计在审计技术方法层面的需求，提出了应该引入区块链技术进行扶贫审计的观点。

三、审计全覆盖视角下扶贫资金审计现状

党的十八大以来，全国各级审计机关在审计署的带领下把推动脱贫攻坚、坚决打赢脱贫攻坚战作为一项重大的政治任务进行。在党的统筹谋划下，不仅动员全国审计力量，积极推进扶贫审计力量全覆盖，还建立健全脱贫攻坚与乡村振兴政策落实以及重点资金项目跟踪审计机制，持续加大扶贫资金审计力度。力求以审计推动落实高质量发展，促进实现全年经济社会发展目标。现阶段我国扶贫资金审计工作主要以事后审计为主，纵观历年我国的扶贫资金审计工作，无论是由审计署牵头、联合各级审计力量进行的还是由特派办、审计厅等地方审计机关独自进行的，几乎都属于事后审计。而扶贫资金事后审计的工作重点往往集中在检查贫困人口数量、贫困发生率的变化情况，以及当地GDP 的增长幅度、扶贫项目投入后基础设施的增加情况等。缺乏对于贫困人口识别、贫困人口创收、就业情况的调查工作，同时对扶贫项目建设过程中的合法性、合规性以及建设完成后的效益性关注较少。

从审计内容来看，目前我国扶贫资金审计仍存在以下不足：第一，只对重大、重点项目进行绩效审计，没有“一视同仁”地对所有扶贫项目进行审计。在扶贫资金审计实务中，审计机关往往只针对重大项目、重点项目进行审计，而对那些相对而言不是特别重要的工作，常常只进行传统的财务审计，甚至干脆不进行审计。第二，过度关注经济效益方面的评价，忽视了对社会效益和生态效益方面的评价。扶贫资金审计在对扶贫工作成效的评价上，过度关注对经济效益方面的评价，显然是比较片面的。第三，审计工作多围绕扶贫项目和扶贫资金开展，缺乏对扶贫政策落实情况的评价。目前开展的扶贫资金审计项目，工作重点仍停留在稽查扶贫资金的使用情况、扶贫项目的效益性上，审计重点没有落到对扶贫政策措施落实情况的评价上。

基于审计全覆盖的视角，可以从以下几个方面深化对扶贫资金审计工作的理解。首先，鉴于扶贫资金是公共资金的重要组成部分，根据审计全覆盖的要求，在对扶贫资金进行审计时，必须运用事前、事中、事后相结合的审计模式，但是因为进行事后评价所需要获取的审计证据相较而言比较容易获得，而且事后审计的评价标准也比较简单直接，审计工作的开展总体相对简单并且能够在较短时间内得出结论，所以在实际开展扶贫资金审计工作的时候，审计人员常常仅针对扶贫资金进行事后审计，审计结果对扶贫资金筹集、分配方面缺少关注。

其次，对扶贫资金进行审计，离不开对扶贫资金管理的审计。从时间链条看，扶贫资金的管理包括筹集、日常管理、分配、使用等，每个环节都会影响扶贫资金的使用结果，实行扶贫资金审计全覆盖，就要求审计人员应当对每个环节都实施审计程序，获取具有足够充分性和适当性的审计证据。但是由于审计资源有限，审计人员难以针对每一个环节进行足够深入审计的工作，加之审计时间有限，在实际开展审计工作的时候就容易出现“重中间，轻两端”的情况，即先针对容易获取审计证据的日常管理、分配环节进行重点检查，随后再借助上下联动审计机制来了解被审计单位在其他环节对扶贫资金的管理情况，但是由于目前派出审计局、驻地方特派员办事处和省级审计机构以及其他地方审计机构实施审计工作的时间安排存在差异，因此，实际工作中仍难以做到贯穿整个扶贫资金管理链条的审计监督。这就会导致挤占挪用扶贫资金、扶贫资金闲置的现象数见不鲜。

再次，提高财政资金的使用效益也是国家审计的重要目标之一，扶贫资金的使用效益更是直接影响到农村贫困人口的生活质量。当前我国主要以财务审计的审计模式针对使用扶贫资金的相关单位进行审计，缺乏对扶贫资金使用效益的检查，审计结果缺乏对使用过程中是否贯彻节约、合理、有效原则的评价。并且审计关口靠后导致的另一后果是使得审计的职能停留在监督和评价的层面上，没有发挥预防功能，无法及时对扶贫项目开展过程中出现的问题进行纠正，及时止损。

最后，扶贫政策作为扶贫开发工作的行动指南，政府部门是在各项扶贫政策的指导下开展扶贫工作，只有在扶贫政策的指引下，政府相关部门才能够确定扶贫的对象，才能够根据实际情况设立扶贫项目，才能够科学、合理地管理和使用扶贫资金。反之，如果没有明确的扶贫政策，或者对扶贫政策执行不到位，就会导致扶贫工作没有清晰的方向，进而造成精准扶贫的目标无法实现的后果。同时，扶贫政策也是扶贫资金审计工作的依据之一，因此，将审计范围适当扩大到政策跟踪审计领域也是必要的。

四、审计公告案例分析

（一）审计署扶贫资金审计结果公告

作为我国最高审计机关，审计署在主管全国审计工作的同时也负责诸多审计项目，2013 年至2019 年，审计署公布的关于扶贫资金审计结果公告的概况如表1所示：

表1 审计署扶贫资金审计结果公告概况

从审计公告揭露的问题来看，扶贫资金在管理和使用中仍存在许多不规范之处。总体来看，我国扶贫审计所采用的审计模式为抽查审计，未实现对贫困县的全覆盖。虽然在审计资源、时间和条件有限的情况下，使用抽查审计的方式可以有效延伸审计客体的范围，但是相对地，会造成审计深度的不足，并且会不可避免地产生抽样误差。

（二）广西壮族自治区贫困县扶贫资金审计结果公告

2020 年是我国脱贫攻坚战的收官之年，截至2019年年底，全国共还有7个省区52个贫困县，广西壮族自治区审计厅公布的8 个贫困县扶贫审计结果公告概况如表2所示：

表2显示，贫困县扶贫审计发现的问题以扶贫政策措施落实不到位为主，扶贫资金管理不规范多由扶贫建设工程项目未按照规定和要求进行导致。

表2 广西壮族自治区部分贫困县扶贫审计结果公告概况

（三）广西壮族自治区扶贫示范项目审计报告

扶贫审计的客体不单是只有贫困县，扶贫项目建设作为脱贫的重要举措之一，也是扶贫审计的审计对象。广西壮族自治区审计厅公布的扶贫示范项目审计报告概况如表3所示：

根据表3可以发现，广西壮族自治区扶贫项目管理主要存在以下不足：扶贫项目资金挪作他用、扶贫项目管理工作有待加强、扶贫资金使用效益不达标、扶贫项目工程建设质量不佳等。经过对审计报告的研究，发现我国扶贫项目审计工作对新型审计技术方法的运用较为不足，应当加强审计队伍的建设，将大数据分析技术、区块链技术用于审计工作，提高审计效率，节约审计成本。

表3 广西壮族自治区部分扶贫示范项目审计报告概况

综上所述，我国扶贫资金审计目前主要关注的问题还是集中在与经济效益直接相关的事项上，缺乏对社会效益、生态效益的关注。另外，扶贫资金审计缺乏一个全面的评价体系，针对审计发现的问题，无法进行量化比对，导致审计成果利用不足。

五、结论与建议

实行审计全覆盖，首先要做到审计对象的全覆盖，扶贫资金审计全覆盖要求把审计工作的切入点提前，做到事前、事中、事后审计相结合，同时，要兼顾扶贫政策落实、资金分配管理和使用情况以及扶贫项目建设管理情况三者。我国审计资源与审计需求之间长期存在矛盾，虽说改革开放几十年来我国经济增长迅速，然而我国的贫困人口也相当之多，间接导致了审计资源与审计需求之间的矛盾，而且我国贫困地区扶贫项目种类繁多，数量庞大，扶贫资金的流向极广，难以实现审计项目的全覆盖。而随着国家对扶贫事业的重视，国家投入的扶贫资金的总量、增量，必定是只增不减的情况，从而，扶贫资金涉及的扶贫项目和扶贫对象、范围也会更加广泛，审计资源与审计需求之间的矛盾只会日益加剧。现阶段我国开展的扶贫资金专项审计尚未实现全覆盖，然而由于扶贫资金的重要性以及特殊性，扶贫资金审计全覆盖是大势所趋，是审计机关、审计人员必须面对的一项长期任务。

本文基于审计全覆盖的视角，以扶贫资金审计为研究对象，结合我国扶贫资金审计现状以及对历年审计公告的分析，发现我国扶贫资金审计在对现代信息技术的利用仍存在不足、针对审计成果的利用有待提高、对被审计单位的整改情况监督不够、现有的法律法规针对审计揭示的问题缺少明确关于问责权限和整改效果评价的规定、部分地区存在“屡审屡犯”的现象、扶贫资金审计缺乏一个全面的评价体系等问题。针对这些问题，结合审计全覆盖的相关工作要求，就实现扶贫资金审计全覆盖提出以下可行的政策建议：

（一）创新审计技术方法

近几年，大数据分析技术、区块链技术发展如火如荼，审计署也成立了全国审计信息化标准化技术委员会，致力于探究大数据环境下审计技术方法的创新。另一方面，利用区块链技术，审计人员通过区块链技术可以轻松获取扶贫资金管理各个环节的相关信息，因此，审计机构可以在扶贫项目开始建设的时候，依托区块链技术建立扶贫项目的相关信息库，通过区块链网络获取审计需求信息，实现点对点的对接，不仅能节省信息收集和整理时间，同时还能防止审计数据被私自篡改。

（二）充分利用审计成果，建立完善的审计问责机制

审计不仅有监督功能，能够通过审计工作揭露资金管理上的违规现象，还具有评价、建议的功能。通过开展审计工作，可以发现管理上的缺陷，并提出针对性建议。针对扶贫资金审计揭露的问题，应当建立起完善的问责机制，具体到对相关责任人的问责，以儆效尤。同时，也要对被审计单位的整改情况做出明确要求，以此达到降低扶贫资金使用风险的效果。

（三）加强审计队伍力量的建设，提高审计人员的素质

培养审计人员的职业敏感性，可以有效缩短发现异常的时间，提高工作效率。必要时，应当借助第三方审计机构的力量实施审计，优秀的审计队伍具有更高的工作效率，在节约成本的同时，优秀的审计人员还应当发挥审计的引导、预防作用。

（四）以全过程跟踪审计替代事后审计

实施全过程跟踪审计，例如通过引入区块链技术建立信息库，可以在能节省信息收集和整理时间的同时，防止审计数据被私自篡改。审计人员实施全过程跟踪审计可以更好地了解被审计单位相关内部控制及其执行情况和相关信息系统及其电子数据情况，减少审计组开展审前调研工作的时间。