新时代十年：消除农村贫困重大成就和经验的重新审视

檀学文

编者按

党的十八大以来，我国改革开放和社会主义现代化建设取得了历史性成就，党和国家事业发生了历史性变革，中国发展站到新的历史起点上，中国特色社会主义开启新时代。为系统回顾十年来我们走过的不平凡之路，本刊从本期起陆续刊登系列文章，充分展示党领导全国各族人民决战脱贫攻坚、全面建成小康社会的成就与经验，以及践行“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念所取得的重大进展，为开启全面建设社会现代化国家新征程注入信心和力量。

2012年11月底，党的十八大闭幕后不久，新当选的中共中央总书记习近平就悄悄驱车前往距北京不到300公里的河北省阜平县访贫问苦。阜平县是太行山革命老区，为中国革命胜利做出了巨大贡献和牺牲，但是改革开放30多年后依然贫困，是曾经的全国832个贫困县之一。老一辈革命家聂荣臻曾动情地说：“阜平不富，死不瞑目。”习近平总书记的这次考察在事后看来颇具深意。这预示着新的中央领导集体已经决意要解决贫困问题，而且由此拉开了为期八年的精准扶贫和脱贫攻坚决战的序幕。现在回头对党的十八大以来十年间消除贫困所取得的成就和经验进行重新审视，由于形势条件的巨大变化，能够得出一些新发现和新启示，总的来说就是脱贫攻坚是一场非常及时、有预见性的伟大国家行动，既提升了底层居民的民生福祉水平，也为推动共同富裕提供了更好的基础条件和治理经验。

党的十八大以来消除农村绝对贫困“三部曲”

改革开放实现了党和国家工作中心的战略转移，我国进入了社会主义现代化建设新时期。随后不久，严重的农村贫困问题就进入了党和国家的决策视野。从“三西”地区（甘肃的河西、定西和宁夏的西海固）农业开发开始，我国逐步建立了农村扶贫开发的体制机制，划定贫困地区，制定贫困标准和扶贫目标，相继实施《国家八七扶贫攻坚计划》、《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，不断推进农村扶贫事业。改革之初，中国的农村贫困极为严重，用当时的基本温饱标准看，农村贫困人口也高达2.5亿；用2011年制定的现行贫困标准看，当时农村贫困发生率高达97.5%。因此，虽然得益于30多年高速经济增长以及持续的农村扶贫开发和新世纪以来社会政策改革，我国农村贫困大幅度缓解，但是到2012年，现行标准下的农村贫困人口仍高达9899万，占农村人口的10.2%。

党的十八大确定了全面建成小康社会目标，其中要大幅减少扶贫对象。在这个背景之下，习近平总书记深入思考扶贫问题，逐渐将消除贫困与全面建成小康社会目标以及社会主义本质联系起来，将农村扶贫摆在治国理政更加突出的位置，创新扶贫开发工作机制，实施精准扶贫方略，以超常规举措开展脱贫攻坚工程，并在打赢脱贫攻坚战后采取巩固拓展脱贫攻坚成果和防止返贫政策，确保消除贫困成果真实、有效、可持续。从消除农村贫困的角度，可以将党的十八大以来的这十年划分为三个阶段，形成一个更加完整的周期。

（一）2012年至2015年，明确消除贫困目标和精准扶贫方略

从2 0 1 2 年底考察阜平县开始，习近平总书记不断加强了关于全面建成小康社会内涵和社会主义本质的论述。他强调，消除贫困是社会主义本质要求，“小康不小康，关键看老乡”，“全面建成小康社会，一个都不能少；共同富裕路上，一个也不能掉队”。由此，我国逐步明确了到2 0 2 0 年消除贫困目标，即要实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫。这不仅是对《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》规定的2 0 2 0 年总体目标的明确，也完善了十八大报告中关于扶贫目标的论述。与这个目标相对应，中央在2 0 1 3 年底印发通知，要求创新扶贫开发工作机制，包括改进贫困县考核机制，建立精准扶贫工作机制，改革和健全扶贫资金管理、驻村扶贫、金融扶贫、社会扶贫等机制。贫困县考核机制的改革将地方党委、政府的主要工作精力引导到扶贫脱贫工作上来。精准扶贫工作机制集中体现为精准扶贫方略的形成和落实。2014年和2015年，我国基本完成了所有贫困县、贫困村和贫困人口的精准识别和建档立卡任务，形成了“六个精准、五个一批”精准扶贫、精准脱贫方略，为下一步开展脱贫攻坚打下了良好基础。

（二）2016年至2020年，决战决胜脱贫攻坚

2 0 1 5 年底，中共中央召开扶贫开发工作会议，习近平总书记做重要动员讲话，会后发布《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》。这次会议和这份历史性《决定》成为“十三五”脱贫攻坚战的动员令和行动指南，全党、全国、全社会各方力量被充分动员起来，以多种机制深度参与到脱贫攻坚工程中去。通过精准识别、建档立卡，解决了“扶持谁”的问题，共有3000多万户9000多万人被纳入建档立卡系统，并且识别出贫困原因。通过加强领导、建强队伍，解决了“谁来扶”的问题。国家建立中央统筹、省负总责、市县抓落实的脱贫攻坚管理体制，五级书记一起抓扶贫，在贫困村建立由村干部、第一书记、驻村扶贫工作队、贫困户帮扶责任人组成的四支扶贫队伍。针对致贫原因精准施策，开展“五个一批”等精准扶贫工程，解决了“怎么扶”的问题。建立财政专项扶贫资金投入增长机制，创新社会扶贫、金融扶贫资金投入方式，确保脱贫攻坚资金需求。分别针对贫困户、贫困村、贫困县制定脱贫标准和脱贫程序，解决了“如何退”的问题。严格规范脱贫工作流程，达到脱贫标准的按程序退出，对脱贫县和脱贫人口开展第三方评估，让群众参与脱贫效果评价。到2020年底，即使经受了新冠肺炎疫情的严重冲击，我国还是如期实现了全部脱贫任务，现行标准下9 8 9 9 万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，解决了区域性整体贫困，消除了农村绝对贫困。脱贫地区落后面貌得到根本改观，基础设施和基本公共服务明显改善；脱贫人口“两不愁三保障”全面实现，收入水平持续提升，精神风貌焕然一新。

（三）2021年至2022年，巩固拓展脱贫攻坚成果和防止规模性返贫

考虑到贫困的顽固性，我国在完成脱贫任务后没有立即收兵，而是采取了一系列巩固拓展脱贫攻坚成果的措施。2020年底和2021年初，国家针对所有脱贫县和脱贫人口开展脱贫攻坚普查，全面摸清脱贫状况。由于一些人脱贫基础比较薄弱，一些人难免遭受各种内生或外生因素的冲击，发生零星或规模性返贫风险是存在的，党中央、国务院及时制定出台《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，设立5年过渡期，防止发生规模性返贫，创造性解决“如何稳”的问题。中央及各部委在2 0 2 1 年制定的综合性和专题性衔接政策多达33项，省级及以下各级党委政府也纷纷结合本地实际出台实施方案，调整体制、政策和工作重点。总的来说，过渡期内将保持现有主要帮扶政策总体稳定，并进行分类优化调整。尤其是建立健全防止返贫动态监测和帮扶机制，对存在返贫或新致贫风险的农户及时纳入监测和帮扶范围，每年开展巩固脱贫攻坚成果后评估。2021年及2022年上半年，尽管疫情冲击较为严重，在过渡期政策支持下，我国成功守住了不发生规模性返贫的底线，进一步兑现稳定消除贫困的庄严承诺。

中国消除绝对贫困的成就弥足珍贵

图/中新社

2021年2月，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上，将脱贫攻坚重大历史性成就概括为五个方面，即农村贫困人口全部脱贫，为实现全面建成小康社会目标任务作出了关键贡献；脱贫地区经济社会发展大踏步赶上来，整体面貌发生历史性巨变；脱贫群众精神风貌焕然一新，增添了自立自强的信心勇气；党群干群关系明显改善，党在农村的执政基础更加牢固；创造了减贫治理的中国样本，为全球减贫事业作出了重大贡献。一些学术研究也对我国消除农村贫困的成就、意义做出了相近的评价。在脱贫攻坚结束近两年后重新审视中国和世界的减贫形势，可以发现中国及时消除农村贫困的成就更加珍贵。根据世界银行网站资料，受疫情等因素影响，全球贫困人口减少进度比常规预测要低近1亿人，撒哈拉以南非洲的贫困人口规模甚至进一步增加。巴西这样的新兴国家，其近年来的贫困发生率也出现了反复，没有保持住消除贫困的记录。只有中国在脱贫后继续“一枝独秀”，通过巩固拓展脱贫攻坚成果的政策，实现了防止规模性返贫目标。不仅如此，当前世界局势风云激荡，新发展阶段的开局起步愈加艰难，消除贫困为国家放开手脚应对风险挑战提供了底气。

（一）实现一亿人摆脱贫困，筑牢居民福祉底线

从2012年到2020年，中国总共实现了9899万农村贫困人口摆脱现行标准下的绝对贫困，稳定实现了“两不愁三保障”。现在看来，中国脱贫攻坚成就远大于这样的数字指标，至少体现在以下三个方面。

首先，中国在八年间实现了相当快的减贫速度，平均每年减贫约1300万人，减贫速度和行动力度都堪称史无前例。

其次，中国在八年间减少乃至消除的是最后一亿人的贫困，这一阶段通常被称为“贫困陷阱”或“最后一公里”，致贫原因复杂，减贫难度极大。一些国家在这个阶段往往将剩余贫困作为一个“尾巴”保留很长时间，或者用社会保障措施“一兜了之”。但是中国直面困难，坚持精准施策，主要采取发展的方法消除贫困，保障性扶贫措施对于有劳动能力的家庭只是作为补充手段，即使大大提高了对扶贫资金和工作力度的要求也在所不惜。

再次，消除了剩余贫困，意味着中国大地上不再有现行标准下的贫困人口，即使有零星出现的也会被快速发现和提供帮扶措施。中国的贫困标准比世界银行国际绝对贫困标准高约30%。但是中国在确认贫困人口脱贫时，一般都要确保其家庭条件明显超过脱贫标准，即脱贫人口的实际福祉水平远高于脱贫标准的福祉内涵。有估计表明，中国实际脱贫标准在2020年已达到5.2美元，接近世界银行高限贫困标准。借鉴国际劳工组织的社会保护底线概念，中国消除贫困实际上奠定了居民的福祉底线。未来随着低保标准、低收入标准的提高，中国居民的底线福祉水平也会随之不断提高。

（二）提升脱贫人口和脱贫地区的发展能力，为推动共同富裕创造条件

开发式扶贫一直是中国农村扶贫的基本方针，这是就扶贫手段和路径而言的，其中也蕴含着培育脱贫能力的必然要求。过去在农村扶贫中，中国一直重视加强贫困地区的基础设施建设，在贫困地区发展义务教育和基本医疗设施，开展农业科技推广和农科教一体化，都具有培育脱贫能力的作用。自从2013年以来，尽管精准扶贫主要是针对贫困户而言的，但实际上也在贫困县、贫困村层面加以应用，尤其是在培育发展能力方面格外突出。在贫困县层面，脱贫标准要求加强交通、水利、电力、水土治理、互联网、电商平台等基础设施建设，要求教育、医疗、社会保障等基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。在贫困村层面，脱贫攻坚政策重视提供通村到组的硬化路、民用电和动力电、标准化卫生室、义务教育和学前教育条件、光纤网络、基本农田建设等重要基础设施。在贫困户层面，精准扶贫政策致力于提供劳动力培训、义务教育保障、基本医疗保障、小额金融等增强发展能力的支持政策。所有这些措施既是短期脱贫的需要，也是长期发展的内在要求。脱贫后的一系列制度和政策安排都有利于进一步提升脱贫人口和脱贫地区的发展能力，例如对脱贫人口“脱贫不脱政策”，对脱贫县设立5年过渡期，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。所有这些措施都表明，脱贫攻坚措施中已经蕴含了为接续推进乡村振兴和共同富裕而进行的准备。

（三）守住不发生规模性贫困底线，为应对风险挑战积淀底气

直到2019年以前，脱贫攻坚虽然任务艰巨，过程曲折，但是在党中央坚强领导下，消除贫困的前景是光明的。一场史无前例、至今仍未消散的疫情在很大程度上改变了对中国消除贫困行动和成效的评价角度。2020年初，尽管全国只剩下52个未脱贫县和551万未脱贫人口，但由于担忧疫情冲击，社会上出现了一种推迟脱贫进度的建议，这本无可厚非。然而党中央及时召开从中央到县级的大规模远程电视会议，要求统筹疫情防控和经济社会发展，加大脱贫攻坚力度，如期严格按照标准完成脱贫任务。2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上指出，2020年我国“以更大的决心、更强的力度，做好‘加试题’、打好收官战”，这是对这一年脱贫攻坚战的形象写照。事实证明，我国在十九大上将决胜脱贫攻坚列为三大攻坚战之一，2 0 2 0 年要求“坚决打好脱贫攻坚收官战，信守全面小康路上一个都不能少”的承诺，除了消除贫困自身的意义外，还对进入新阶段、开启新征程具有极大的战略意义。消除贫困是社会主义现代化事业的一部分，是一个奠基性的阶段性目标。从常规角度来看，消除贫困缩小了不同地区的乡村差距、农村内部差距以及东西部地区县域发展差距，为全面推进乡村振兴创造了比较好的条件。从国家战略全局和百年未有之大变局来看，消除贫困并持续保持不发生规模性返贫底线，为我国从容应对疫情、中美贸易摩擦等风险冲击，保持乡村社会稳定和底层群众信心，积淀了底气，成为农村乃至整个社会稳定的一块“压舱石”，这在事前是很难预料到的。

消除贫困的重要经验及其对百年现代化道路的启示

本文所说的消除贫困特指中国在进入新时代以后，举全党全国之力，创新方式方法，自我承诺和加压到2020年全部消除现行标准下的农村绝对贫困。与其他走在中国前面的国家相比，中国在十年间消除贫困具有规模大、速度快、效果扎实可靠等特点，当然也为此付出了巨大代价。以十年为周期，如果跳出脱贫本身而从社会主义现代化全局视野进行考察，可以总结出中国成功消除贫困的三方面关键经验，它们都与国家治理有关，从而对新发展阶段继续走好百年现代化道路具有积极的启示意义。

（一）顺应历史方位变化，主动把握和解决阶段性主要矛盾

中国共产党长期重视对历史方位和发展阶段的把握，作为明确阶段性中心任务、制定路线方针政策的根本依据。改革开放后不久，我国就逐渐明确了到新中国成立一百周年时基本实现现代化、达到中等发达国家水平的目标，大体上将这一百年视为社会主义初级阶段，并制定了初级阶段的基本路线。在这个大的历史周期中，为了更好地推进阶段性工作，我国又进行了中短期的发展阶段划分。从1987年开始，我国陆续制定了多个“三步走”现代化规划，瞄准长远目标，推进当前事业。其中，与消除贫困有直接联系的阶段划分有两种方式：一是小康社会视角，到2000年总体上建成小康社会，到2020年全面建成小康社会，随后进入推动共同富裕阶段；二是发展阶段转换视角，以2012年为起点进入新时代，以2020年作为新发展阶段的新起点。2000年，我国的小康社会水平还不高，按照当时的贫困标准，农村贫困发生率为3.4%，但如果按照现行贫困标准，则农村贫困发生率高达50%。所以，2002年党的十六大决定再用20年时间建设一个惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。到2012年，农村贫困发生率下降到10.2%，这期间的减贫速度是非常快的，但是毕竟全国还有近1亿贫困人口。

从2012年到2020年的这8年是承前启后且非常关键的转折过渡期。虽然在本质上已经进入新时代，但是还留有前一个阶段的一些任务没有完成。党的十九大判断，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经发生转变，这就对如期消除农村贫困提出了更高要求。在此之前，消除贫困是全面建成小康社会的底线要求；在此之后，消除贫困成为历史方位变化的必要条件。由于党中央研判了历史方位的深刻变化，如期消除贫困的任务就变得更加紧迫。换句话说，消除贫困决策在客观上顺应了历史方位变化，有预见性地、积极主动地把握和解决了阶段性主要矛盾，为顺利进入新的发展阶段扫清了道路。

（二）善用辩证唯物主义认识论，形成科学的反贫困理论并用于指导实践

我国农村扶贫是一个不断推进的过程，每个阶段都有相应的重点举措和创新思路，也陆续形成了扶贫责任制、扶贫战略调整等经验。但是值得注意的是，我国早期的贫困标准非常低，调整也非常缓慢，1986年制定的第一个农村贫困标准一直沿用到2007年。脱贫攻坚期农村贫困标准是2011年制定的，相当于第一个标准的2.55倍（以2005年物价水平为基数得出），因此新识别的贫困人口与原有贫困人口差别巨大。原有的扶贫措施和经验并不一定适用，但是严重的农村贫困的存在且越往后减贫越困难也是事实，这就迫切需要进行扶贫创新。时代需求呼唤理论创新，习近平总书记站在社会主义本质高度，将全面建成小康社会列为“四个全面”战略布局之首，将消除贫困列为全面建成小康社会的底线任务。他基于自己长期基层工作及扶贫经验和深入的基层调研，陆续提出了丰富的反贫困论述和思想，尤其是消除贫困与社会主义本质及全面小康社会建设的关系、党的领导与社会主义制度优势、精准扶贫精准脱贫基本方略、强化社会扶贫合力、精神扶贫和激发内生动力等。习近平总书记的扶贫思想陆续在后来的脱贫攻坚政策和实践中得以体现，带有强烈的中央决策意志和符合实际的科学性，迅速成为强大的指导力量，并且在实践中进一步深化完善，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的有机组成部分。我们认为，不仅中国特色反贫困实践中凝结着中国特色反贫困理论，而且习近平总书记反贫困思想中也凝结着独特的科学的反贫困理论。关键在于，该理论将反贫困视为国家使命的一部分，在全面小康社会建设框架之下设定消除农村绝对贫困目标和反贫困任务边界，将一般扶贫理论中的稀缺资源配置决策机制转变为根据脱贫目标任务筹集并分配足够扶贫资源的决策机制。这种反贫困理论看似“反其道而行之”或者不注重经济效率，实际上真正体现了以人民为中心理念而不是资本逻辑，是跨越减贫“最后一公里”陷阱的法宝。

（三）坚持循序渐进和全面协调方法论，统筹推进扶贫与其他工作

总的来看，消除农村贫困是现代化事业全局的一部分，用政治话语来说就是“消除两极分化”，但是两极分化问题的解决途径并不是单一的，而是从属于缩小农村内部差距、缩小城乡和地区差距、乡村振兴、农民农村共同富裕等一系列范畴。因此，我国在农村扶贫中坚持了循序渐进和全面协调的方法论，将扶贫工作与其他工作有机结合统筹推进，更好地发挥协力作用。从纵向看，我国根据贫困特点和扶贫能力，逐步提高扶贫标准和调整扶贫战略，扩大扶贫范围。脱贫攻坚以来，立足于贫困退出制度，我国对脱贫人口和脱贫地区实行了巩固脱贫成果政策。从横向看，农村扶贫一直是与农村社会救助和社会保障事业、易地搬迁、新型城镇化和农村劳动力转移就业一起统筹推进的，尤其是在2018年开始实施乡村振兴战略，2021年起又针对脱贫地区实施为期5年的过渡期以便于更好地同乡村振兴有效衔接。通过这种接续推进和统筹协调的方式，脱贫人口可以同其他社会群体实现相对公平的共同发展。接下来，我国将开展促进农村农民共同富裕的行动，循序渐进和统筹协调依然是有效的方法论。

总之，2 0 1 2 年以来的十年，我国开展了史无前例的精准扶贫和脱贫攻坚行动，实现了消除农村贫困、筑牢居民福祉底线的伟大成就，为推动共同富裕创造了条件，为应对风险挑战积淀了底气。我国消除贫困的成功经验有很多，从国家治理角度看，主动顺应历史方位变化，积极利用辩证唯物主义认识论开展反贫困理论创新以及采用循序渐进和全面协调的方法论，都对下一阶段接续推动共同富裕、继续走好百年现代化道路有积极的启示意义。