关于优化农村道路交通安全管理的对策建议

文｜刘荣 张毅超 赵阳

近年来，随着经济社会的快速发展，特别是城乡一体化建设的持续推进，城乡之间“双向流通”的需求不断加强，农村地区的出行方式、农民群众的出行习惯、农村道路的安全风险发生了很大变化，给农村道路交通管理带来许多新的挑战。如何应对这些新变化、新挑战，既需要各级公安交管部门把功夫下在平常，“自下而上”地总结积累好经验、好做法，也需要从顶层设计上去系统把握、完善思路，为不断优化管理方式、手段，提供更多、更加具体的政策法规和理论支持。本文结合现行政策法规、各地管理经验，从理论研究的角度，对如何解决农村道路交通安全“谁来管、管哪些、怎么干”三个问题进行讨论，供参考。

一、以政府为主导，压紧压实各方责任

按照交通运输部《农村公路建设管理办法》的规定，农村公路主要包括县道、乡道、村道。但考虑到普通国省干线公路穿村过镇路段较多，实际管理中，农村道路应该将农村地区除高速公路以外的所有公路交通安全管理工作进行整体设计、通盘考虑。同时，由于农业机械管理的特殊性，与城市建成区道路管理相比，农村道路交通的构成要素更为复杂，涉及到的相关主体更多，因此，规范农村道路交通安全管理，首先要解决好“谁来管”的问题。

目前，《安全生产法》《道路交通安全法》《公路法》《地方党政领导干部安全生产责任规定》《农村公路建设管理办法》等法律法规，以及重庆、贵州、云南、新疆、山西、江苏等地关于农村道路交通安全工作的政策性文件，都对农村道路交通安全管理工作作了规范，指出各级党委政府是落实农村道路交通安全管理的“第一责任人”。为进一步压紧压实农村道路交通安全管理各方责任，在解决“谁来管”问题的同时，还应配套做好以下三方面工作：

一是明确基本原则。《地方党政领导干部安全生产责任规定》通过党内法规的形式，首次明确了各级领导干部，特别是党政“一把手”在落实安全生产工作上的责任，其中规定的“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”是做好农村道路交通安全管理的基本原则，也为进一步完善农村道路交通安全管理体系勾画了框架。

二是完善管理机制。农村道路交通管理主要涉及县、乡两级党委政府，应急管理、农业农村、交通运输、公安交管等部门，既有地方党委政府的属地管理，也存在行业部门的业务指导。从各地实践看，把农村道路交通安全管理工作融入到现有的安全生产管理体系当中，充分发挥安全生产委员会或道路交通安全工作领导小组平台作用，复制已有经验，可以更快、更好地调动各方面的力量，推动形成横向到边、纵向到底的农村道路交通安全管理综合治理体系。

三是加强经费保障。依法依规把农村道路交通安全管理工作纳入政府财政预算保障，重点保障相关工作的正常运转、农村道路的日常建设管养、基础设施的完善和安全隐患的治理整改；与其他基层治理体系相结合，整合资源力量，比如与政法综治网格管理相结合，在车辆、农机、驾驶人等基础信息采集和安全劝导上精准赋权，充分发挥基层网格员、网格化管理的作用，避免重复投入、多次建设；与邮政、信用合作社、保险公司等社会企业合作，拓宽经费来源，鼓励企业从履行社会责任角度出发，积极参与到农村道路交通安全管理工作当中，探索建立多方主体共同投入长效机制。

二、围绕重点难点，提高道路本质安全水平

本质安全（Inherent Safety）是英国化工安全专家Trevor Kletz提出的一种安全概念与安全方法，强调将风险控制的重点转移到风险出现的源头前端。这不仅为企业完善安全生产设计提供了新的解决方案，也给各级公安交管部门提高农村道路交通安全风险研判能力，解决好“管哪些”的问题提供了新思路。

（一）更加注重从源头上发现问题。2021年11月1日，山西省政府办公厅印发《关于加强农村道路交通安全管理工作的意见》（晋政办发〔2021〕88号），首次把本质安全理念引入农村道路交通管理工作当中，并结合山西实际，提出了从推进农村公路安全生命防护工程建设、深入开展农村公路隐患治理、加强农村公路精细化管理等3个维度，提升农村公路本质安全水平的解决思路。这是源头管理手段的一次创新，进一步从理论上规范了农村公路源头管理的范畴，也有助于各级公安交管部门在实践中不断丰富本质安全概念在农村道路交通安全管理实践中的应用。

（二）更加注重标准化规范化建设。与城市道路相比，农村公路尤其是县、乡、村公路的标准化规范化建设相对滞后。2018年，为了规范农村公路建设管理，交通运输部制定《农村公路建设管理办法》，从法理上明确了农村公路的定义，对农村公路新改建项目的规划、建设、施工、验收作了规定，特别强调了农村公路的竣工验收由县级以上地方交通运输主管部门组织，应当邀请同级公安、安全生产监督管理等相关部门参加。随后，交通运输部又下发了《农村公路建设质量管理办法》，公安部道路交通安全研究中心制作了《农村地区道路交通安全风险防治手册》，再加上2015年交通运输部制定的《公路安全生命防护工程实施技术指南(试行)》以及一些通用性标准规范，都为农村公路安全生命防护工程建设、隐患治理和精细化管理提供了相对系统的标准规范，有利于源头隐患的科学发现。

（三）更加注重系统推进统筹治理。治理与整治相比，更加注重系统性和连续性，更加强调组织、制度、运行、评价和保障等一整套体系建设，既有利于解决现实问题，又有助于从系统设计上去解决源头问题。2020年4月3日，重庆以安全生产委员会的名义，在全市范围内下发了《关于深化农村道路交通安全治理体系建设的意见》（渝安委〔2020〕8号），为省级层面系统推进、统筹治理农村道路交通安全隐患，尤其是进一步明确“管哪些”提供了参考。

人、车、路、环境是构成道路交通的四个要素，同样也是分析农村道路交通安全风险的基本要素。从部分省市农村道路交通安全管理经验看，管理重点虽然略有不同，但是整体上是殊途同归。“人”的因素上，重点关注农村留守的“一老一小”和进城务工人员；“车”的因素上，重点关注农村面包车、拖拉机（包括变型拖拉机）、农用三轮车等重点车辆；“路”的因素上，重点关注农村公路安全生命防护工程建设和隐患治理；“环境”上，特别重视地物地貌、自然环境、社会环境等因素对交通安全的影响。

三、突出实效，推动提升交管现代治理能力

表1 部分省市区农村道路交通安全管理重点

在推动完善农村道路交通安全管理体制机制，明确“谁来管”“管哪些”的同时，还要注意回答“怎么干”这一基本问题，做到治建并举。结合各地经验，应当综合考虑区域差异、经济发展水平、人车路环境等因素影响，按照“因循施策、安全实用、规范统一”的原则，提出不断完善农村道路交通安全治理体系和治理能力的具体措施。

（一）突出隐患治理常态化。加强日常养护，针对农村公路配套资金短缺难题，加强与社会资本的合作，鼓励采用“建养一体化”模式，推动农村公路设计、施工、验收和养护工作合并实施，不断提高农村公路的管养质量。做好安全评估，针对影响农村道路交通安全的主要因素，突出重点人员、车辆、区域各要素，建立健全部门联合排查、通报督办、治理验收工作机制，积极开展事故多发点段和严重安全隐患排查治理，为了统一标准、便于量化，有条件的地方可以根据实际情况编写操作手册和技术指南。完善标准体系，针对农村道路标准化规范化建设相对滞后的问题，结合农村道路交通管理的实际情况，按照“合理规划、逐步实施”的原则，通过出台行业、地方性标准等形式，对现行标准规范中有关规定进行不断细化和补充，进一步规范农村道路交通管理。

表2 农村道路交通管理参考法律法规和标准规范

（二）突出路面管理精细化。借鉴城市建成区道路交通管理经验，优化交通组织，针对穿村过镇区域人流、车流集中秩序乱的问题，按照平交路口相交形式、公路技术等级、控制方式的不同，加强渠化设计，完善标志标线、机非隔离、人行横道等设施建设；针对农村群众务工、赶集、农忙、假期探亲等出行需求，在压实城乡客运企业主体责任、打击非法营运的同时，统筹做好农村客运安全与发展，有效缓解农村群众出行难的问题。开展专项整治，按照常态化治理与专项整治相结合的原则，针对农村地区易肇事肇祸违法行为特点，围绕重点时段、区域、主体、违法不定期开展专项整治，持续释放严管信号，形成高压态势；加强营运车辆、农用机械使用管理，打击改拼装车辆上路行驶，集中清理“马路市场”“占道摆摊”“劳务市场”等安全隐患，严查涉牌涉证、酒醉毒驾、超速超员超载等严重违法行为，不断净化交通环境。规范速度管理，结合速度的矢量特征，纵向上，按照设计速度，充分考虑事故情况、道路线形、纵断面变化等特点，科学调整限速值，规范设置限速标志和测速设备；横向上，结合流量构成，在急弯陡坡、桥梁隧道、临水临崖、穿村过镇等重点路段，对客货运流采取划线或设置柔性隔离墩（柱）的方法，强制分道行驶。

（三）突出宣传教育精准化。与城市建成区相比，农村地区普遍存在“空心化”、地广人稀、村多村小的问题，紧盯农村进城务工人员，结合其就业特点，深入建筑、制造、外卖配送等劳动密集型企业，加强“点对点”的交通安全宣传教育。紧盯农村留守的“一老一小”，针对老年人、儿童、青少年的认知习惯，主动从乡土中寻找解决办法，借助文艺下乡巡演等活动，以贴近农村群众生产生活、喜闻乐见的形式，把乏味的交通安全知识传递出去，确保入脑入心。创新方式方法，充分考虑“新农人”“新生代进城务工人员”特点，推动将交通安全文明出行纳入村规民约、居民公约，利用微博、微信等新媒体平台，精准推送，引导自律自治。