关于新时期道路交通安全管理若干问题的思考（上）

文图｜巩建国

进入新时代，我国经济社会发展态势正在发生深刻变革，高质量发展成为新的发展理念和方向，既对道路交通管理的要素变革产生积极影响，也对道路交通管理模式提出新的更高要求。为此，有必要立足道路交通安全发展的现状基础，研究新时期道路交通安全管理内因要素和外因环境的主要变化，坚持高质量发展路径，探讨道路交通安全主要难题的治理对策。

一、道路交通安全要素的新变化与旧问题

（一）交通要素的新趋势

交通管理要素的变革是道路交通安全发展变化的内因，对制定道路交通安全战略策略具有关键性作用。新时期，交通管理要素的变革主要有三个方面：

一是高度机动化。随着居民收入水平持续增长，群众购车能力大幅提升，机动车迅速进入我国家庭，群众考领驾驶证的需求高涨。从总量来看，截至2021年底，全国机动车保有量3.95亿辆，其中汽车保有量达3.02亿辆；驾驶人数量达到4.81亿人，其中汽车驾驶人达4.44亿人。我国机动车和驾驶人总量均居世界第一。从人均水平来看，我国汽车千人保有量超过200辆，每百户家庭汽车保有量为57辆，但与发达国家相比，仍有不少差距。美国、加拿大、澳大利亚等国家千人汽车保有量普遍在700辆以上，德国、法国等欧盟国家则在500辆以上，日本、韩国等亚洲发达国家保持在400辆以上。从机动化结构来看，我国汽车占机动车比重、汽车驾驶人占机动车驾驶人比重也在不断提升，十年间从43.9%、71.3%提高到了76.4%、92.3%，机动车和驾驶人结构不断优化。可见，我国机动车进程仍有较长的时间和较大的纵深，正处于高度机动化的进程中，并将走向深度机动化的状态，交通安全管理的压力持续增大。

图1 2010-2020年我国机动车保有量和驾驶人数量变化

二是快速老龄化。人口是交通参与者的基本盘。当前，我国正在进入快速老龄化社会，人口老龄化程度进一步加深。第七次全国人口普查数据显示，我国60岁以上人口达到2.64亿人，占比为18.7%；其中65岁以上人口达到1.9亿人，占比为13.5%。相比2010年，60岁以上人口占比上升5.44个百分点，65岁以上人口占比上升4.63个百分点；预计到2050年，65岁以上的人口数将达到3.6亿，约占总人口的25.6%。人口老龄化进程的加快，对交通安全管理也提出新的要求，老年人的出行安全、驾乘安全成为交通安全管理的重点难点。

三是车辆智能化。在新一轮科技革命蓬勃发展的背景下，人工智能、大数据、云计算、5G等新一代信息通信技术与汽车、交通产业跨界融合日趋加深，智能化、电动化、网联化、共享化成为汽车产业变革的主要演进方向。近年来，我国智能汽车发展十分迅猛，车道偏离预警、自动定速巡航等辅助驾驶功能成为新车型常规配置，人机交互驾驶更加普遍。调查显示，2020年全国上市265个车系，其中具备智能驾驶功能的车系占比达到了86.42%。智能汽车的使用也产生了一系列的交通安全难题，部分带有自动驾驶功能的车辆交通事故时有发生，智能汽车的交通安全管理面临新的考验。此外，车辆动力来源的电动化/新能源化、车辆之间及与基础设施之间的网联化、车辆使用的共享化特征也愈加明显，交通出行和交通事故形态更加多元，成为交通安全管理新的风险。

（二）交通安全的旧问题

交通参与者受教育水平提升与规则意识不足并存。近十年间，我国人口教育水平又有新的较大幅度提升，在高等教育大众化时代中收获更多“人口质量红利”。但道路交通事故成因中人的因素仍然是主要因素，交通违法则是绝对主导。以2020年为例，交通事故成因中机动车驾驶人违法占比82.75%，非机动车骑车人违法占比11.09%，行人和乘车人违法占比1.32%。作为交通事故重要致因的机动车驾驶人违法中，驾驶人对路权规则的不熟悉、安全风险的认知不到位是导致事故的关键；事故致因排名前十的违法行为中，未按规定让行、未与前车保持安全距离、逆行、违法超车等违反交通规则的行为达到7种，合计占比高达30.29%；追尾碰撞、车辆刮撞行人占比突出，左转弯、右转弯状态的事故占比较高，未保持安全距离、未观察左右盲区是导致事故的重要原因，反映了驾驶人对交通安全知识和盲区风险的认知缺乏。

整体机动化水平提升与低质违规车辆并存。在机动车大规模进入家庭、走向个人的同时，老年代步车、“大吨小标”车、超标电动自行车等低质交通工具长期存在，并严重侵扰正常的交通秩序。据统计，我国老年代步车保有量已超1000万辆，但普遍不符合安全生产标准，车辆无牌照、无保险，驾驶人员无资质，驾驶上路与机动车混行、随意变道、闯红灯等现象司空见惯，引发诸多交通事故乃至社会矛盾。此外，汽车生产企业违规生产、非法改装等现象依然突出。

路网通达性提升与风险隐患路段并存。我国道路交通基础设施建设水平不断提升，截至2021年底，全国公路里程达528.07万公里，公路网密度达到55.01公里/百平方公里，城市道路人均面积超过18平方米。城乡路网规模和通达性水平的不断提高，极大便利了群众驾车出行。但受制于我国地理因素等条件限制，道路建设的标准逐步呈现出与机动化水平不相适应的情形，危险路段、隐患路口等道路风险依然突出，成为制约交通安全运行的重要因素。

二、经济社会变革下的交通安全突出难题

（一）社会发展派生的群众出行需求与基础供给矛盾

1.农村地区交通安全问题

随着脱贫攻坚的全面胜利，乡村振兴战略全面推进，农民、农业、农村“三农”领域发生巨大变化，也促进道路交通呈现大发展，农村地区交通安全问题也随之而生。

图2 2010-2020年我国公路和城市道路主要指标变化

一是农民增收，机动化发展与非机动交通基础之间的矛盾。在农民收入较快提升、新一轮“汽车下乡”政策补贴、农村地区通行条件改善等多重利好下，农村地区购车用车需求进一步提振，成为机动化进程新的增长极。在交通管理人车要素大幅增长的同时，农民机动化出行也面临两方面的安全困境。一方面，我国大量农村地区道路建设标准相对较低，乡村道路在农村公路中占84.9%，普遍采用3.5米宽的标准建设，窄路、急弯、陡坡、沿线开口等仍较多，驾驶机动车会车、超车等行为安全风险突出；另一方面，农民生产生活出行仍然普遍使用拖拉机、低速载货汽车、三轮摩托车等低速交通工具，以及电动自行车、自行车等非机动车，与高速运行的小汽车、货车共用既有道路设施混合通行，速度差过大，且非机动化时代的出行习惯突出，机动车追尾、刮撞非机动车和行人等交通事故频频发生。

二是农业集约，农民务工务农出行与运输服务供给不足之间的矛盾。我国农村土地制度改革持续深化，农业发展向集约化、专业化迈进。农村人口返乡创业就业规模持续扩大，就地就近就业创业成为农村经济新的发展模式。在此背景下，农村地区居民务工务农出行需求旺盛，春种秋收季节成为集体出行的高峰期。但受制于运输服务的滞后性，“农民工”出行普遍采用面包车、货车、拖拉机等安全性能较低的交通工具，超员超载、货车非法载人等现象十分普遍，且农业播种收割的特性决定了起早贪黑的出行特点，农忙时节、黎明黄昏成为高风险时段。近年来，吉林、黑龙江等多地相继发生农民乘坐货车、农用车集体务工出行发生的重特大道路交通事故。

三是农俗传承，传统群聚群行与现代交通运行之间的矛盾。基于道路交通与土地利用的互动发展特性，公路穿村过镇成为农村交通发展的必然趋势。而我国农村地区传统习俗较多，逢年过节赶集商贸、收获季节摆摊设点、晒粮打场、婚丧嫁娶宴请宾客等传统聚集性活动常常在道路沿线进行，有的甚至直接占路堵路，形成农村地区交通安全顽疾。与此同时，农村逢年过节、婚丧嫁娶等活动常伴有饮酒行为，酒驾醉驾也成为农村地区交通事故的重要致因。

此外，城乡融合进程加快，农村电商、快递进村等新模式蓬勃发展，农家乐、乡村游等旅游性活动日益频繁，农村道路上交通流日益复杂。农村地区教育规模化、集约化发展，许多农村地区的中小学并校或撤校，农村校车、公交车服务能力与上下学需求还不匹配，学生乘坐电动自行车、电动三轮车甚至集体乘坐面包车上下学现象更为普遍，学生上下学的交通安全需要更多的关注。

2.老年人交通安全问题

一是老年人出行安全问题。交通事故统计数据显示，我国老年人交通肇事和事故伤亡情况均不容乐观。“十三五”期间，60周岁以上老年人年均肇事交通事故1.49万起，同比年均上升163.2%；老年人因交通事故年均死亡2.1万人、受伤4.8万人，同比分别上升62.5%、74.3%；“十三五”期间，交通事故中死亡的老年人占比从25.77%上升到39.44%，受伤的老年人占比从15.50%上升到23.14%。这些数据明显反映出老年人交通出行和交通肇事的高危性，以及高龄人员在交通事故中伤亡情况的严重性。

二是老年人驾乘车辆安全问题。在老龄化与机动化双重叠加效应下，老年人驾驶机动车的现象趋于普遍，我国老年驾驶人的数量快速增长。截至2021年底，全国老年驾驶人达到1769.1万人，占全部驾驶人的3.68%。近5年，老年驾驶人年均增量145万人，增幅高达13%，是同期驾驶人增幅比例的2倍。但受身体机能退化等因素影响，老年驾驶人的交通事故多发高发、事故率和致死致伤率居高不下，总体交通事故致死率、致伤率是全体驾驶人的2～3倍。

3.智能车测试运行安全问题

一是智能车道路通行准入机制不健全。传统车辆上路行驶需要经过查验、审核、登记、发牌等环节，传统驾驶人驾车需要经过报名、体检、考试、发证等过程，二者的准入是公安交管部门对车辆安全性和驾驶人驾驶能力的认证过程。智能车将传统的车和人功能集合一体，成为“机器驾驶人”，同样需要保持基本的安全性能、遵守基本的道路通行规则，才能保障道路交通安全。但目前道路交通法律法规针对自然人进行设计，体现形式为自然语言，理解应用缺乏统一的尺度标准，对“机器驾驶人”而言难以理解、难以执行。北京智能车联产业创新中心发布的《2020年北京自动驾驶车辆道路测试报告》显示，封闭场地测试综合能力评估中，交通法规遵守机制不健全的问题高达29%；根据公开的事故调查和道路测试报告分析，自动驾驶系统在决策时对交通法规考虑不足的情况屡见不鲜，如诸多涉及智能车的道路交通事故中，超速行驶、违法变道导致的事故时有发生。这些情况暴露出智能车对交通法规遵守能力的薄弱，成为新的交通安全风险点。

二是智能车交通事故责任认定待完善。智能车实际行车过程中存在人驾驶、机器驾驶或者人机共驾的多种情形，传统以人定责的事故处理方式已然不适应新的发展要求。一方面，在交通事故车外场景下，一旦由“机器驾驶人”引发的交通事故特别是致人伤亡的交通事故，追究相关人员刑事责任牵涉智能车生产商、制造商、系统设计商等多个主体，责任认定难度大、流程长，需要建立新的责任认定机制。另一方面，在交通事故车内场景下，人机交互的责任空间难以界定，如何准确区分驾驶人与“机器驾驶人”应该承担的责任范围成为新的技术难点。

三是智能车道路通行管控挑战大。智能车由于其机器驾驶的准确判断、敏捷反应、精准操控等特点，与人工驾驶具有显著区别，在道路交通运行中呈现出不同的交通流特性，如何进行高效安全的通行管控是交通管理部门面临的重要挑战。一方面，智能车上路混入现有交通流后，将会实现单车自动化运行与多车智能交互运行的复合场景，道路交通设施设置、交通组织渠化等应充分考虑智能车单车或编组运行的情形，最大化提高通行安全与效率。另一方面，智能车上路后也面临出现交通违法、交通事故后的通行管控难题，甚至出现系统故障、遭遇入侵等极端情况下的交通管控问题，亟需提前介入研究。