乡村公社化发展时期的农田水利供给体系质量——嵌入性视角的分析

杜威漩

(河南科技大学 经济学院，河南 洛阳 471023)

农田水利是促进农业现代化的重要基础和实施乡村振兴战略的有力支撑(《深化农田水利改革的指导意见》)，与乡村振兴战略的实施和实践过程相伴而生的一个重要问题就是农田水利供给体系如何提升的问题，这一问题无疑也是我国目前必然面对和解决的重要“三农”问题。农田水利灌溉(含排水)于农田、服务于农业、福利于农民，离开了农田、农业和农民，农田水利就会失去存在的价值，无论农田、农业还是农民都处在乡村场域之中，从这个意义上讲，农田水利供给体系及其质量变迁具有深刻的乡村发展环境嵌入性。鉴于此，本文拟以乡村发展环境为视阈、运用新经济社会学中的嵌入性范式研究我国农田水利供给体系及其质量变迁问题，以期为乡村振兴发展时期的农田水利供给体系质量提升提供智识。

一、内涵界定：从供给体系到农田水利供给体系

(一)供给体系

体系即系统，亦即由相互联系、相互作用的若干部分(或要素)结合而成、具有一定结构和功能的完整统一体，结合供给的基本内涵——供给主体把一定数量的物品或服务等供给客体提供给需求主体的过程，可从两个方面界定供给体系的内涵。纵向看，若抽象掉资本运动的生产关系性质，马克思主义政治经济学的资本循环公式G→Pm+A→……P……→G′可看作是对供给体系的完整表述，即供给体系是由供给客体(商品)制造条件(人的因素+物的因素)投入—供给客体制造—供给客体制造完成后的提供等三个环节构成的完整统一体；横向看，供给过程的每一环节均由相应的供给主体和供给机制构成，是供给主体、供给机制的完整统一体。

基于以上，供给体系可定义为：某供给客体制造条件投入、供给客体制造、供给客体制造完成后提供等三个环节及各环节供给主体、供给机制的完整统一体。

(二)农田水利供给体系

农田水利是指为改善农业生产条件而采取的灌溉工程措施及其他相关措施(见《农田水利条例》)。由这一权威性定义可知，农田水利供给最基本的客体是农田水利工程设施，最基本的目的在于通过提供农田灌溉服务来改善农业生产条件。在供给体系内涵界定的基础上，按照属+种差方法下定义，农田水利供给体系是指农田水利工程设施建造条件投入、建造、建成后提供等三个环节及各环节供给主体和供给机制的完整统一体。进一步看，农田水利供给客体具有自身的特殊性：一方面，农田水利工程设施是农业领域的重要固定资产，其供给不仅需要高额投资而且建成后基本处于露天存放状态，因此其建造条件投入环节中的资金投入、建成后提供环节中的管护均至关重要。另一方面，提供农田水利工程设施的目的在于提供农田灌溉服务，若没有农田灌溉服务的提供，农田水利工程设施的投资、建造、管护就会变得毫无意义，因此农田灌溉服务的提供同样是农田水利工程设施建成后提供环节的重要构成内容。这样，农田水利供给体系内涵便可界定为农田水利工程设施投资、建造、管护、农田灌溉服务提供等四个环节及各环节相关供给主体、供给机制的完整统一体(见图1)。

图1 农田水利供诊体系图

二、理论框架：农田水利供给体系乡村发展环境嵌入性及其质量变迁机理

(一)农田水利供给体系的乡村发展环境嵌入性

第一，嵌入性内涵界定。嵌入性(embeddedness)概念最早由Polanyi移植到社会学研究领域，借以表达经济行为受社会环境影响的理念，至今已成为新经济社会学的标志性范式。Polanyi认为：人类经济行为嵌入于社会环境之中[1]。Granovetter则提出了“经济行为嵌入社会结构”的著名观点，即经济行为的内容、方式不可避免地受到其当时所处的社会环境及社会结构的影响[2]。Hagedorn以组织为对象研究了产业发展环境、组织间相互关系对组织经济行为的影响，认为组织经济行为具有产业发展环境嵌入性和双边关系嵌入性[3]。Granovetter和Hagedorn较多地强调了经济行为与社会环境的关联性，却忽视了制度及文化因素等对经济行为产生的影响，此后的诸多学者对此进行了拓展性研究：Nee和Ingram提出了制度嵌入性范式，认为个体经济行为或经济模式的选择受其所嵌入的制度(正式及非正式制度)的约束和影响[4]——制度限定经济主体的理性程度及行为选择边界、影响经济主体行为选择方向等；Zukin和DiMaggio进一步把嵌入性划分为四种类型，其中的文化嵌入是指文化因素对经济行为产生的影响[5]——文化潜移默化地渗入个体的心理意识及思维模式之中，进而影响个体的经济行为。尽管不同学者对嵌入性概念的定义各有侧重，但嵌入性概念的内核却非常明确，即社会、制度、文化环境对经济行为产生的影响。

第二，农田水利供给体系的乡村发展环境嵌入性内涵界定。本文把嵌入性概念的内核向乡村水利场域进行理论迁移，以此定义农田水利供给体系的乡村发展环境嵌入性。乡村是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的由乡镇和村庄等构成的地域综合体(见《中华人民共和国乡村振兴促进法》)。结合嵌入性概念的内核，本文主要从农业生产经营模式(经济)、乡村社会治理模式(社会)、相关正式制度安排及乡村文化(制度及文化)等三个方面界定农田水利供给体系的乡村发展环境嵌入性：(1)农田水利供给体系嵌入农业生产经营模式之中。人类变水害为水利的农田水利供给行为源自农业生产经营活动的需要，因此，农田水利形成于一定的农业发展格局，农田水利供给体系的运行状况也必然受到农业生产经营模式的影响。(2)农田水利供给体系嵌入乡村社会治理模式之中。农田水利工程设施地处乡村的特性决定了农田水利供给体系运行状况必然受到乡村社会治理模式的影响，治水活动一直都是乡村社会治理活动的重要组成部分。(3)农田水利供给体系嵌入相关制度(本文仅以与农田水利供给最为密切的财税体制为例)及乡村文化之中。制度、文化的基本功能在于激励或约束相关主体的行为。农田水利供给体系运行的行为特性——农田水利工程设施投资、建造、管护及农田灌溉服务提供等行为的集合体，决定了农田水利供给体系运行状况必然受到相关制度及乡村文化的影响。

(二)农田水利供给体系质量变迁的乡村发展环境嵌入机理

第一，农田水利供给体系的乡村发展环境嵌入性决定了农田水利供给主体的基本构成：政府部门+水管单位+乡村基层组织+农民。农业的基础性、弱质性决定了农业是政府部门、灌区水管单位支持的重点领域，农田水利供给体系嵌入农业生产经营模式之中的特性决定了农田水利供给体系也是农业供给侧的重要组成部分，政府部门、灌区水管单位理应成为农田水利供给的重要主体，充分扮演其对农田水利供给体系有效运行的支持和引导角色。农民(包括新型农业经营主体)是农业生产经营活动的基本主体之一，农田水利供给体系嵌入农业生产经营模式之中的特性决定了农民同样也是农田水利供给的基本主体——既是农田水利的需求者，也是农田水利供给活动的参与者。基层水管单位、乡村基层组织是乡村社会治理活动的基本参与主体——乡村水利事务及其他公共事务最基层的管理者和乡村社会治理活动最基层的动员者，农田水利供给体系嵌入于乡村社会治理模式之中的特性决定了基层水管单位、乡村基层组织也必然是农田水利供给的基本主体。

第二，乡村发展环境变迁决定农田水利供给体系质量的变迁。农田水利供给体系质量是指农田水利供给体系对农田灌溉服务需求的满足程度——对农田灌溉服务需求充分性、及时性和普遍性的满足程度[6]，具体可细分为农田水利投资质量、农田水利建造质量、农田水利管护质量、农田灌溉服务提供质量等四大类；相应地，农田水利供给体系质量变迁是指农田水利供给体系满足农田灌溉服务需求程度从一种状态向另一种状态的变化过程。乡村发展环境变迁决定农田水利供给体系质量变迁的内在机理在于：乡村发展环境变迁→农田水利供给主体治水行为行动力发生改变→农田水利供给机制发生改变→农田水利供给体系满足农田灌溉服务需求的程度发生改变亦即农田水利供给体系质量发生变迁。

三、历史经验：农田水利供给体系的乡村公社化发展环境嵌入性及其高质量

(一)乡村公社化发展环境以集体化、行政化为基本特征

新中国成立至改革开放前这一时期，我国乡村发展经历了土地改革、农业合作化及人民公社等不同发展阶段，其中的人民公社阶段历时最长、治水效果最佳——农田水利事业取得了巨大成就，农田水利体系基本格局得以奠定[7]，因此，本文选取人民公社发展阶段作为我国乡村发展环境变迁的第一个阶段进行研究。人民公社时期乡村发展环境的基本特征可概括为以下三个方面。

第一，农业生产经营模式具有集体化特征。农业生产资料归人民公社、生产大队及生产队等三个层级的乡村基层组织所有，其中，人民公社是国家最基层的政权组织，负责乡村社会的一切事务；生产大队既是村庄基层组织也是人民公社的直接下级组织及生产队的直接上级组织，一方面接受人民公社下达的各项指令并接受人民公社的监督，另一方面负责生产队的各项工作；生产队是进行农业生产经营活动的最基层组织单元，直接组织动员本生产队的农民参与农业生产经营活动及乡村社会的其他各项事务；具有高度同质性的农民(农民均为人民公社的社员)直接在生产队的统一安排下以共同出工、协同劳动的方式从事农业生产经营活动及乡村公共物品供给活动，其劳动计量、劳动成果分配实行工分制。

第二，乡村社会治理模式具有行政化特征。人民公社—生产大队—生产队这一组织体系具有以“三项提留”“五项统筹”及“两工”(1)“三项提留”指村庄基层组织预提的公积金、公益金、管理费；“五项统筹”指人民公社用于乡村道路建设、教育投资等5项公共事业的费用，二者又合称“三提五统”；“两工”指农村义务工和劳动积累工。等方式向农民筹资筹劳的行政性经济权力；依据这种行政性经济权力，人民公社—生产大队—生产队这一组织载体以行政化方式动员农民参与乡村社会的各项治理活动。

第三，财税体制具有集权性和隐性化特征，乡村文化具有集体主义特征。人民公社时期国家实施统收统支财政体制及隐性化农村税费制度——农民承担的农业税、“三项提留”、“五项统筹”等费用在对农民进行收入分配前从生产大队的集体收入中进行扣除而非直接向农民摊派；就乡村文化而言，人民公社时期各级政府部门通过卓有成效的舆论宣传，成功地塑造了以集体主义为核心内容的乡村文化。

(二)乡村公社化发展环境塑造了农田水利供给主体强大的治水行为行动力

第一，成功塑造了政府部门强大的治水行为行动力。统收统支财政体制使得政府部门特别是中央政府在建国初期财力较弱的历史条件下可以集中力量进行大中型农田水利工程设施尤其是大江大河等大水利建设。

第二，成功塑造了乡村基层组织强大的治水行为行动力。隐性化农村税费制度为强化乡村基层组织治水行为行动力奠定了坚实的财力基础和人力资源基础；集体化农业生产经营模式、行政化乡村社会管理模式赋予了乡村基层组织在农田水利供给活动中的强大治权，特别是作为乡村最基层组织单元的生产队在生产大队及人民公社强有力的领导下发挥着实质性的农田水利统筹供给功能[8]。

第三，成功塑造了水管单位强大的治水行为行动力。统收统支财政体制下，水管单位在体制安排上被设定为水利事业单位，充足的运行经费充分保障了其治水积极性及强大的治水行为行动力的释放。

第四，成功塑造了农民强大的治水行为行动力。集体化农业生产经营模式、行政化乡村社会治理模式及以集体主义为核心内容的乡村文化成功塑造了农民参与农田水利供给的“集体行动”，强化了农民的治水行为行动力。

(三)农田水利供给主体强大的治水行为行动力促成了运作良好的农田水利供给机制

第一，政府部门、乡村基层组织强大的治水行为行动力促成了以政府部门+乡村基层组织为主体的双层农田水利筹资筹劳机制。新中国成立至1979年间，全国水利基本建设投资473亿元，水利事业费290亿元，乡村基层组织(社队)自筹及劳动积累580余亿元[9]。

第二，乡村基层组织强大的动员组织力及农民强大的治水“集体行动”力促成了“今冬明春”动员式、规模化的农田水利工程设施建造机制，1958—1960年间全国各省、市、自治区年均投入水利建设的劳动力一般占本省、市、自治区农业劳动力总数的20%—30%、最多达80%[10]。1970年冬到1971年春，全国有近百万干部、1亿农民参加了兴修水库、水渠、塘堰、打井等农田水利建造活动，建设完成了一批大中型农田水利工程设施[11]。

第三，水管单位强大的治水行为行动力及其专业技术上的优势，乡村基层组织强大的动员组织力，农民强大的“集体行动”力所奠定的组织基础、技术基础及人力资源基础促成了农田水利工程设施专管、群管相结合的双层管护机制——灌区水管单位(及其省、市、县专设的水利施工队等)负责大中型农田水利工程设施的日常管理和维修+乡村基层组织动员一定数量的农民统一参加大中型农田水利工程设施的维修工作+基层水管单位负责小型农田水利工程设施的日常管理+乡村基层组织动员农民在冬春农闲季节对农田水利工程设施进行维修的管护机制，促成了农田水利工程设施的建—管一体化、常态化，有效保障了农田水利工程设施灌溉作用的充分发挥[11-12]。

第四，水管单位强大的治水行为行动力及其专业技术上的优势，乡村基层组织强大的动员组织力促成了灌区水管单位与乡村基层组织之间有机衔接、良性互动的灌溉服务提供机制——灌区水管单位通过人民公社向村庄基层组织提供灌溉用水+生产大队或生产大队水利专管员负责与灌区水管单位对接并负责本生产大队的灌溉活动及各生产队之间的灌溉秩序+各生产队组织一定数量的农民集体参与本生产队农田灌溉活动+不同生产大队之间发生的灌溉纠纷由人民公社进行协调和化解。

(四)农田水利供给主体强大的治水行为行动力、良性运行的农田水利供给机制促成了农田水利供给体系粗放的高质量状态

尽管存在诸多不足之处，但仅就治水状况而言，我国公社化乡村发展环境强化了农田水利供给主体的治水行为行动力，促成了农田水利供给机制的良性运行，成功塑造了以政府部门+水管单位+乡村基层组织+农民为基本主体的高质量四元化农田水利供给体系。

第一，农田水利供给体系充分地满足了农田灌溉服务需求。乡村公社化发展时期，农田水利事业成效显著：截至1979年，我国广大乡村地区形成了大、中、小水利有机结合，蓄、引、提、排相互配套的农田水利供给体系[13]，国家负责兴修的大中型农田水利工程设施(大水利)、地方负责兴修的小型水利工程设施(小水利)之间达到了有机对接的理想状态[14]，这种理想状态确保了农田水利供给体系对农田灌溉服务需求的充分满足。

第二，农田水利供给体系及时地满足了农田灌溉服务需求。乡村公社化发展时期，人民公社依据气象情况及各生产大队的农业生产状况，总体掌控和合理分配水库中的水资源；生产大队对上服从人民公社的总体安排，对下布置和协调各生产队的具体灌溉活动；生产队是基本灌溉单元，具体组织本生产队的灌溉活动，与此同时各生产队通过工分制来安排本生产队的农民参加农田水利工程设施的清淤、挖土等方面的修缮工作[12]。所有这些，共同保障了农田水利进村入地“最后一公里”的畅通，从而确保了农田水利供给体系对农田灌溉服务需求的及时满足。

第三，农田水利供给体系普遍地满足了农田灌溉服务需求。1957—1978年间，我国耕地有效灌溉面积从4.1亿亩增加到了6.7亿亩，有效灌溉面积占耕地面积的比例从24.4%增长到了45.2%[15]，这些成效在很大程度上说明了农田水利供给体系普遍地满足了农田灌溉服务需求。

值得注意的是，乡村公社化发展时期农田水利供给体系的高质量是在技术水平较为低下的历史背景下以粗放的方式(农田水利工程设施建造的人海战术、农田灌溉的大水漫灌等)实现的，这种高质量不可避免地伴随着人力资源及水资源的浪费，基于此，本文把乡村公社化发展时期农田水利供给体系的高质量定义为粗放的高质量。

四、政策启示：乡村振兴发展时期提升农田水利供给体系质量的逻辑进路

乡村振兴战略的实施意味着我国乡村进入振兴发展时期——让农业有奔头，让农民职业有吸引力，让农村成为美丽家园的乡村新时代开启了。新时代背景下，应在充分吸收国家“三农”政策红利、充分汲取乡村公社化发展时期农田水利供给体系成功经验的基础上，进一步完善农田水利供给体系高效运行的乡村发展环境，不断强化农田水利供给主体治水行为的行动力，进一步完善农田水利供给机制，不断拓展互联网等现代科技手段在农田水利供给体系中的应用范围，以实现农田水利供给体系运行的网络化、精准化、高质量。

首先，进一步完善高效运行的农田水利供给体系。(1)进一步完善农业规模化生产经营模式。目前情况下，应进一步完善和实施农地“三权分置”制度以催生各种类型、各种层次的新型农业经营主体，最终实现农业生产经营活动的规模化及其与农田水利整体性之间的协同与契合。(2)进一步完善农村社会管理模式。进一步建立和完善“一门式办理”和“一站式服务”等农村综合服务平台，进一步培育服务性、公益性、互助性农村社会组织，以最终建立民事民议、民事民办、民事民管的充满活力的农村社会管理模式。(3)进一步完善农田水利供给的财税支持制度。充分利用乡村振兴战略实施、公共财政向“三农”倾斜力度加大的有利契机，进一步加大公共财政在农田水利供给领域的投入力度，不仅使农田水利建造活动得到财政资金的大力支持，也要适当增加公共财政对农田水利管护活动的支持力度；进一步完善农村公共费用筹集的“一事一议”制度；进一步完善以乡、村基层组织为对象的财政转移支付制度。(4)进一步完善以社会主义核心价值观为硬核的农村非正式制度。进一步强化农村爱国主义、集体主义、社会主义的思想教育，使社会主义核心价值观在农村思想文化阵地中处于硬核和统治地位。

其次，不断强化农田水利供给主体治水行为的行动力。(1)不断强化政府部门治水行为的行动力。不断强化政府对农田水利供给的规划功能、支持功能、激励、引导功能和监督功能。政府可通过政策优惠等手段对农田水利供给行为进行激励和引导，并协同有关部门对农田水利投资、建造、管护等活动进行有效监督，以确保农田水利供给的顺利实现。(2)不断强化乡村基层组织治水行为的行动力。以切实保障农民权益为核心、以不断增强村庄集体经济实力为目标、以明晰界定农村集体产权为重点，深化农村集体产权制度改革，以合作制、股份制等方式创新完善村庄集体经济的组织载体及经营方式，做实、做大、做强村庄集体经济，为强化村庄基层组织治水行为的行动力奠定财力基础。(3)不断强化水管单位的治水行为行动力。确保水管单位特别是基层水管单位在编人员的基本支出经费、公益性水利维修养护经费由财政进行补贴的政策切实落实；充分利用互联网等现代技术手段，构建以水管业务为核心的信息综合管理平台，构建农田水利工程监视、监测的自动化控制系统，以实现水管单位对农田水利工程管理的信息化、数字化和精细化。(4)不断强化农民及相关社会主体治水行为的行动力。积极扶持新型农业经营主体、农村水利合作组织的发展，以强化其农田水利供给行为的行动力；通过采取政策优惠等手段以增强相关金融机构参与农田水利供给的行动力；通过公共意识、公益意识、社会责任意识的不断培育，以强化农村乡贤、相关企业等社会主体参与农田水利供给的行动力。

再次，进一步完善农田水利供给机制。在农业发展专业化+数字化+市场化、农村治理现代化、农民务农职业化的农村新时代背景下，依据《农田水利条例》的治水精神，农田水利供给机制的进一步完善应坚持多元化、专业化、数字化、精准化等原则。(1)进一步完善农田水利投资机制。进一步完善县级以上政府对大、中型农田水利的投资机制；进一步完善基层政府(县、乡政府)对小型农田水利的投资或补贴机制；进一步完善村庄基层组织(村庄正式基层组织、农民用水合作组织等)对小型农田水利的投资或筹资筹劳机制；进一步完善政策激励下的新型农业经营主体对小型农田水利的投资机制；进一步完善金融信贷、社会资金向农田水利领域的投入激励机制(财政贴息、税收减免等优惠政策激励)；进一步完善政府部门、社会主体对农田水利的联合投资机制。(2)进一步完善农田水利建造机制。主要是进一步完善以政府水利行政主管部门为主体和主导的农田水利规划编制机制，以专业化施工企业为主体的农田水利建造机制，以及多主体参与、多层次协同的规范化农田水利建造质量监督机制。(3)进一步完善农田水利管护机制。主要是进一步完善由相应的大中型灌区水管单位直接管护或以政府购买服务等方式引进社会主体参与管护的机制——政府投资的大中型农田水利工程，由受益主体直接管护或由其委托的其他主体(单位或个人)进行管护的管护机制——政府投资或补助且建成后交由受益主体使用的小型农田水利工程，由投资投劳主体直接管护或由其委托的其他主体进行管护的管护机制——村庄基层组织、新型农业经营主体、其他相关主体投资投劳的小型农田水利工程，由投资主体依事前契约确定的主体进行管护的机制——政府与其他相关主体联合投资的农田水利工程。(4)进一步完善农田灌溉服务提供机制。依据《农田水利条例》精神，构建灌区水管单位根据相应层级的政府水行政主管部门所核定的灌溉水年度取用计划，制定本灌区内灌溉水供用计划及调度方案并同时与相关农业用水户签订供用水协议的灌溉水供用计划制定机制；构建县级及以上地方政府环保部门、水行政主管部门、农业主管部门联合对灌溉用水的水质进行监测的灌溉供水水质检测机制；构建有偿供给、计量收费、节水激励、精准补贴的灌溉水有偿供给机制；构建以财政补助等方式鼓励农业用水主体投资建设或购买节水灌溉设施的节水灌溉激励机制。

最后，不断拓展互联网等现代科技手段在农田水利供给中的应用范围。在“大力发展数字农业，实施智慧农业林业水利工程”(见2018年中央一号文件)这一新时代背景下，要不断拓展互联网等现代科技手段在农田水利供给中的应用范围，以实现农田水利供给的网络化、精准化、高质量。(1)按照“实施国家农业节水行动，加快灌区续建配套与现代化改造”(见2018年中央一号文件)的要求，在农田水利建造环节进一步拓展互联网等现代科技手段的应用范围，不断建造出高质、高效、节水的农田水利工程。(2)按照“深化小型农田水利工程产权制度改革，创新运行管护机制”(见2020年中央一号文件)的要求，在农田水利管护环节进一步拓展互联网等现代科技手段的应用范围，以实现农田水利管护的网络化、精准化。