牵住数据治理“牛鼻子”

文/中央财经大学中国互联网经济研究院副院长 欧阳日辉

■欧阳日辉，现任中央财经大学中国互联网经济研究院副院长、首都互联网经济发展研究基地副主任、清华大学电子商务交易技术国家工程实验室互联网经济与金融研究中心主任、桂林旅游学院数字经济研究院院长。主要研究领域：数字经济、数字金融、数字商务。参与起草商务部、中央网信办、国家发展和改革委员会等《“十三五”电子商务发展规划》《“十四五”电子商务发展规划》。

欧阳日辉

数据汇聚融合、共享开放、有序流动和开发利用，数据标准的建立、质量管理、数据安全和数据共享服务，是数字政府建设中的关键问题和核心问题。建设数字政府必须坚持数据赋能，抓住“数据治理”牛鼻子，综合运用好制度和技术工具，技术创新和制度创新双轮驱动，在保障数据安全的前提下，构建开放共享的数据资源体系，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。近期发布的《关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称“《意见》”）明确提出，建立健全数据治理制度和标准体系，统筹推进数据融合，到2025年基本形成政府数据资源治理框架体系。

建设数字政府的关键要素是数据

“数字政府”的最初形态是电子政务。与电子政务通过信息化手段提供电子化服务相比，数字政府运用数字技术能够提升公共政策的有效性，提高公共服务的质量，构建政府、市场和社会协同的多元主体共治格局。所以，在数字化发展大背景下，“数字政府”是依托数字技术和数字平台，以政府数据治理推动政府管理、社会治理和公共服务模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。

数字政府是平台型政府，通过数字平台连接公共服务，以数据共享推动政务公开，以信息互通提高政务质量，数字技术和数据要素双轮驱动政府治理流程再造和模式优化。数字政府实现数据多跑路、百姓少跑腿，必须统筹推进技术融合、业务融合、数据融合，提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务水平。全面提升数字政府集约化建设水平的前提是加强数据汇聚融合、共享开放和开发利用，促进数据依法有序流动，充分发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用。

数据要素成为建设数字政府的关键要素。在数字政府建设的初期，数字技术发挥了重要作用，依托互联网、云计算、大数据、物联网、人工智能、移动终端构建了云网端新一代基础设施，优化升级了各政府部门建立的机房、网络、物理服务器等独立的基础设施。高速泛在、天地一体、云网融合、智能敏捷、绿色低碳、安全可控的智能化综合性数字信息基础设施，推动数字政府建设向纵深发展。数字政府将侧重对数据要素本身的系统化治理与利用，主要有四个变化：一是强调政务数据开放共享和业务协同，促进公共数据、企业数据、社会数据的融合互通和深度利用；二是数据成为资产，需要对政务数据进行从采集、存储、传输、访问、应用、销毁、公开的全生命周期管理，政务数据管理成为政府的重要工作；三是数据应用的要求不断提高，数据需在跨层级、跨部门间共享应用，打破“条块分割、烟囱林立”的局面，强调数据利用的个性化、精准化和敏捷化；四是对数据安全提出了更高的要求，加大个人信息保护力度，切实保障国家数据安全。

从数据要素的角度而言，数字政府是精准计算、综合利用和高效配置公共数据、企业数据和社会数据，应用于政府决策、政务管理、公共服务、社会治理、经济社会发展等领域，构建的数字化、智能化的政府运行新形态。目前，在中央政府的指导和推动下，各地政府正在积极探索运用数据要素建设城市数字大脑，以问题和需求为导向，让沉淀的数据醒过来、用起来、跑起来，优化线上线下结合的业务流程，全力建设打造服务更优、监管更到位、决策更科学的服务型政府。

数据治理的关键是建立健全政务数据制度体系

数据治理的最终目标是提升数据的价值。在数字政府建设中，政府数据治理是对包括公共数据在内的全社会的数据互通、管理使用的全生命周期进行管理的制度。政府数据治理是一个复杂的治理体系，主要有数据抓取、数据筛选与存储、数据流通、数据分析与挖掘四个环节，包括三个方面：一是“对数据的治理”，即将数据要素作为对象开展的治理活动，大体上包含了数据采集、数据存储、制定标准、处理加工、对外服务的过程；二是“运用数字技术进行治理”，即运用数字与智能技术进行数据分析，大数据嵌入公共政策领域，使政府治理与决策更加精细化、科学化，提升政府治理能力；三是“对数字融合空间进行治理”，即建立数据开放共享平台，大数据嵌入到城市治理、环境治理、精准扶贫等多个政府治理领域，优化公共服务流程、简化公共服务步骤、提升公共服务质量。

政府数据治理的三个方面四个环节，需要建立数据治理制度。中央深改委审议通过的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，主要目标是通过构建数据基础制度，统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理，规范数据要素的获取、加工、流通、利用以及收益分配等行为，促进数据高效流通使用，更好释放数据要素潜能，最终实现数据要素的市场化配置效率的提升。政府数据治理制度是数据基础制度的重要组成部分，主要包括四个方面：

一是建立健全数据共享制度，促进公共数据跨部门、跨区域、跨行业的安全高效共享。近年来，经过各方面共同努力，各级政府业务信息系统建设和应用成效显著，数据共享和开发利用取得积极进展。数据共享是政府数据治理的前提和基础，当前公共数据仍面临横向之间、纵向之间、横纵之间的共享和整合障碍。《意见》提出，推动监管数据和行政执法信息归集共享和有效利用，建设分类分级、集中统一、共享共用、动态更新的政策文件库。推进数据开发利用、系统整合共享、共性办公应用、关键政务应用等标准制定，持续完善已有关键标准，推动构建多维标准规范体系。实现政府信息系统与党委、人大、政协、法院、检察院等信息系统互联互通和数据按需共享。有序推进国务院部门垂直管理业务系统与地方数据平台、业务系统数据双向共享。以应用场景为牵引，建立健全政务数据供需对接机制，推动数据精准高效共享，大力提升数据共享的实效性。推进社会数据“统采共用”，实现数据跨地区、跨部门、跨层级共享共用。推进地理信息协同共享，提升公共服务能力，更好发挥地理信息的基础性支撑作用。

二是建立健全数据管理制度，促进数据流通利用。《意见》提出，强化政府部门数据管理职责，明确数据归集、共享、开放、应用、安全、存储、归档等责任，形成推动数据开放共享的高效运行机制。加强对政务数据、公共数据和社会数据的统筹管理，全面提升数据共享服务、资源汇聚、安全保障等一体化水平。加强数据治理和全生命周期质量管理，确保政务数据真实、准确、完整。优化完善各类基础数据库、业务资源数据库和相关专题库，加快构建标准统一、布局合理、管理协同、安全可靠的全国一体化政务大数据体系。建立健全数据质量管理机制，完善数据治理标准规范，制定数据分类分级标准，提升数据治理水平和管理能力。

三是建立健全数据有序开发利用制度，推进公共数据、社会数据融合应用，促进公共数据作为数据要素进入数字经济各行各业的生产活动。数字经济发展对公共数据开放的需求日益增大，要将储存了大量个人信息、公共安全信息的公共数据进行开放，需要对数据的权属、数据隐私、数据保护和数据安全做出更为明确的制度规定。《意见》提出，编制公共数据开放目录及相关责任清单，构建统一规范、互联互通、安全可控的国家公共数据开放平台，分类分级开放公共数据，有序推动公共数据资源开发利用，提升各行业各领域运用公共数据推动经济社会发展的能力。推进社会数据“统采共用”，实现数据跨地区、跨部门、跨层级共享共用，提升数据资源使用效益。

四是建立健全数据安全制度，确保各类数据和个人信息安全。《意见》提出，建立健全数据分类分级保护、风险评估、检测认证等制度，加强数据全生命周期安全管理和技术防护。加大对涉及国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私和个人信息等数据的保护力度，完善相应问责机制，依法加强重要数据出境安全管理。加强关键信息基础设施安全保护和网络安全等级保护，建立健全网络安全、保密监测预警和密码应用安全性评估的机制，定期开展网络安全、保密和密码应用检查，提升数字政府领域关键信息基础设施保护水平。建立健全数据要素市场规则，完善数据要素治理体系，加快建立数据资源产权等制度，强化数据资源全生命周期安全保护，推动数据跨境安全有序流动。

总之，建设数字政府，在数据治理中主要是平衡数据开放共享与数据安全的关系。数据开放和数据共享是不同的概念，数据共享是政府部门之间的数据流动，数据开放是政府数据向社会和企业开放。打破各级政府和各部门之间广泛存在的“数据孤岛”，是我国数字政府建设中的主要障碍。数据开放程度与数据安全密切相关，数据安全是一国政府推进数据开放过程中考虑的关键因素。受制于制度建设不完善、技术保护手段有限，我国政务数据共享开放水平总体不高。打造数字政府，必须从制度和技术两个方面推进数据治理。我国各地正在探索推出政务数据资源管理办法，优化数据归集、共享、应用等环节。如安徽省推出《安徽省政务数据资源管理办法》，强调要完善政务数据中心的建设与管理，推动政务数据融合、共享与互通，全省按照统一目录管理，提高数据使用效率。

数字技术驱动数字政府加强数据治理

基于数字技术的数据共享和开放，能够保障数据安全，盘活政府掌握的公共数据，提升政府数据治理能力。

将数字技术应用到数据治理之中，拓展和挖掘公共数据的潜力，不仅让数据在公共服务中发挥作用，而且接入数字经济发展的大环境下，助力社会创造财富。数字技术在数字治理中的作用表现在：一是推进技术融合，加强数字基础设施建设，为智能化城市应用赋能，推动数据共享、数据开放、数据流通。二是深化数字技术应用，实现数据跨部门共享，充分汇聚整合多源数据资源。三是强化安全防护技术应用，确保数据安全，切实筑牢数字安全防线。四是推动数字技术在数据汇聚、流通、交易中的应用，促进开放式创新，推进数据要素市场建设。

例如，区块链作为多项技术集合的解决方案，应用于数字政府公共服务领域，能够实现公共服务数据的不可篡改、可以追溯、公开透明、分布式存储和安全隐私保护，具有简化服务流程、降低服务成本、促进数据共享、提升政府工作效率等重要意义。区块链技术已经开始在政务服务、民生服务、数字身份、信息管理、反腐以及司法等领域得到广泛关注与应用。近年来，很多省份都在积极布局区块链促进政务水平提高。北京在政府工作报告中表示，建立以区块链技术为支撑的政务信息资源共享和业务协同机制，开展“秒批”“无感审批”等智能场景应用。江西则提出，打造“赣服通”升级版，探索“区块链+无证通办”。福建表示，推进数字政府建设，实施“链上政务”工程，加强数据有序共享和业务协同，提升一体化政务服务平台功能，运用大数据、人工智能、区块链等技术手段进行行政管理，依法保护个人信息。

数字政府通过数字技术打破组织之间、平台之间、数据之间的壁垒，激活政务数据要素潜能，释放数据内在价值，实现公共服务与群众需求精准匹配，推动公共服务模式创新。数字政府是政府部门对经济向数字形态演进的自我调适，建设数字政府不仅是政府治理方式的变革，更是处理数字经济中政府与市场关系的突破口。数字政府实现政务数据的多平台交互共享、多来源深度挖掘，通过信用信息服务平台在部门之间、政府与社会之间进行信用共享，通过公共数据开放和对公共数据资源开发利用，有助于释放和提升公共数据资源价值，成为推动数字经济发展的重要力量。