关税政策调整对中国钢铁行业发展的影响

严晓丹，严 军，王雨薇，崔景华，

（1.对外经济贸易大学政府管理学院，北京 100029；2.青海大学机械学院，青海 西宁 810016）

1 政策回顾

2021 年，随着中国经济的发展，特别是转型发展的需要，中国将转向绿色低碳经济。国务院关税税则委员会、财政部、国家税务总局发布了《中国钢铁产品进出口钢铁产品关税调整政策》。2021 年5 月，国务院关税税则委员会发布了调整部分钢材关税的通知。同年8 月，铬铁和高纯生铁出口关税再次上调，调整后出口率分别为40%和20%。

自1994 年中国新税制实施以来，中国钢铁出口关税政策的演变经历了两个阶段[1]。2006 年之前，该政策旨在平衡国家税收和预算，平衡进出口贸易。2006 年以后，以促进产业结构调整和产业升级为政策目标，通过征收出口关税，改善我国钢铁出口产品结构。

2006 年，中国首次成为钢铁净出口国，钢铁出口达到4 301 万t，净出口达到2 449 万t，超过了传统的钢铁出口国日本，成为世界上最大的钢铁出口国。在中国钢铁出口量持续增长、中低端产品出口比例高、贸易摩擦频繁、资源环境容量有限的情况下，政府出台了一系列措施控制钢铁出口。从2004 年到2008年，该政策已经八次通过降低出口退税率和征收出口关税，改善中国钢铁出口产品结构，减少低端钢铁产品出口量，减少钢铁产品贸易摩擦，缓解资源和环境压力。2006 年，对钛合金和生铁等初级钢铁产品征收10%的出口关税。2007 年，对80 多种钢铁产品额外征收5%～10%的出口关税，初级钢铁产品的出口关税从10%提高到15%，如表1 所示。

表1 2006 年以来我国钢材出口关税政策调整

2008 年1 月钢铁初级产品的出口关税由10%提高至15%。在此期间，关税政策调整针对的对象主要是中低端钢材，与国家经济发展目标“建立内需主导型、资源节约型和环境友好型的钢铁工业发展需要”相契合。如图1 所示，2010—2020 年我国钢材出口呈现先增后降的趋势，出口量在2015 年达到峰值1.12亿t 后，连续5 年下降。该阶段我国钢铁行业受制于产能过剩问题，政府致力于推动供给侧进结构性改革，中国经济下行压力增大，增速放缓，经济增长迎来转型。为了缓解国内钢材价格下行压力，解决钢铁产能过剩，并保持在国际市场的合理份额，国家于2016年下调出口关税，2018 年取消钢材的出口关税，进而促进国内过剩产能走出去，淘汰落后产能。

从整体情况来看，我国钢铁行业目前仍以出口为主。近年来，中国对钢铁行业进行了供给侧结构性改革，将中低端钢材作为出口关税政策调整的主要对象。这将有利于促进中国钢铁产业调整重组，使钢铁产业的集中度和竞争力提高，符合我国建设可持续发展新兴大国。

2 政策背景和目的

2.1 政策背景

2.1.1 经济发展需求

2021 年受新冠疫情和国际关系等多重因素影响，我国部分大宗商品价格连月上涨，部分商品价格连创新高。为了对铁矿石、钢铁等大宗商品价格形成有效监管，对部分钢铁产品提高出口关税、对生铁及废钢等实行“零进口”暂定税率、取消部分钢铁产品出口退税等政策可以增加国内市场供应，强化“以满足内需为主，不以出口为导向”的国家经济发展战略的导向。

2.1.2 “碳达峰”、“碳中和”环境背景

进入2021 年后，我国“碳达峰”、“碳中和”工作进入实质性推动阶段，故采取与往年对钢铁产量的不同的控制手段——从过去的“控产能”模式转变为“控产量”模式。为此2021 年我国已经两次调整进出口关税。实现钢铁行业碳减排量有两个途径：一是发展低碳冶炼技术，降低相对排放量。二是控制钢铁产量，降低绝对排放量。短期来看，降低钢铁产量是钢铁行业的首要问题和最直接的减排方式。

2.1.3 钢铁行业自身发展需要

当前中国钢铁行业正处于一个关键的历史发展阶段，既要深化供给侧改革，又要面临“碳达峰”、“碳中和”的新挑战。从行业发展规律来看，钢铁行业正处在减量阶段，需要向高质量重组阶段转型升级，低碳发展成为进入新发展阶段的里程碑。此外，对于钢铁行业仍面临着低碳转型时间紧、任务重的困境，这些均要求钢铁行业加快自身转型步伐，最终实现“碳达峰”“碳中和”目标。

2.1.4 国际背景

随着国际疫情防控形势的变化和市场需求的恢复，澳大利的亚铁矿石价格暴涨，欧美等国际市场钢材价格也进入疯涨阶段，这导致中国钢铁产品出口量大幅增加。

中国也是世界上最大的钢铁生产国和铁矿石等大宗原材料的最大消费国。随着中国钢铁产量最近的持续增长，中国对铁矿石的需求也在增加。目前，中国的铁矿石供应主要依赖进口。2020 年，中国铁矿石产量仅为8.67 亿t，而进口量达到11.7 亿t。如图2 所示，2007—2020 年铁矿石对外依存度也整体呈现波动上涨的态势，2020 年我国铁矿石对外依存度超过80%。然而在钢铁需求不断增长的情况下，降低钢铁的产量，要想解决产生的供给缺口，就需要通过增加钢铁的进口量。

2.2 政策目的

2021 年国家调整钢铁进出口政策，鼓励高附加产品出口、初级钢铁产品进口，限制低端产品出口，同时优先满足国内需求，政策导向明显。后续的政策需要结合“双碳”政策和“将铁元素留在国内”的大背景和政策思路来综合考虑。其主要目的有四点：一是要减少半成品钢材生产造成的大量碳排放。二是要实现供应压缩和价格稳定的双重目标。三是将钢铁元素尽量地留在国内，以满足国内需求。四是实现国内用钢种类的结构性调整，以助力制造业及高端制造业的发展。为确保我国的钢铁供给和需求平衡，政策鼓励初级钢铁产品进口，减少钢铁产品出口，支持减少国内粗钢生产，通过相应的市场投放，减少钢铁出口，降低关税，坚决释放压缩钢铁生产的政策信号，在一定程度上引导出口资源返乡，更好地满足国内市场需求，用实际行动引导行业预期。

3 政策现状

3.1 原材料

首先是供应端。澳大利亚作为中国最大的煤炭和铁矿石供应国，从去年开始就不断提高铁矿石和煤炭的价格。在美国的支持下，澳大利亚甚至变本加厉干涉我国的内政，一直想利用铁矿石卡住中国的“脖子”。在铁矿石价格不断提高的前提下，我国的钢铁产品价格也水涨船高。而随着中国对钢铁的关税政策调整，我国近期从澳大利亚进口的铁矿石数量持续走低，已经有八个月未从澳大利亚进口煤炭。这两次的政策使中国对出口钢铁不断进行限制，中国进一步减少了对澳大利亚铁矿石的进口，提高我国在国际市场上争夺铁矿石定价权的能力，打破了澳大利亚等铁矿石出口国的垄断地位。因此，我国对于钢铁的部分初级产品实行零进口暂定税率，一方面是响应“双碳”政策号召，鼓励对钢铁初级产品的进口，抑制对铁矿石的进口，减少对于钢铁原材料加工的污染排放。另一方面，有助于减少对铁矿石的海外依赖，提升国内资源保障效果。钢铁关税政策的调整还对铁矿石的需求端产生了较大的影响。自2021 年8 月下达的一系列取消钢铁产品出口退税，提高出口关税的政策，使铁矿石需求量大幅下降。

关税政策对铁矿石的供给和需求端均存在抑制作用，但总体来看，对于需求端作用更为明显。因为政策直接作用于钢铁产品这样的铁矿石下游产业，因此不需要供应端的传导作用，就会对需求端产生效果。综上所述，根据微观经济学的供给和需求曲线分析，关税政策对铁矿石价格起到下降作用。事实确实如此，通过收集政策初步实施的5 月普氏62%铁矿石价格数据，从图3 可以看到，铁矿石价格指数由5 月12 日的233.31，仅仅半个月时间就下降至5 月28 日的189.55，由此可见关税政策调整的一定作用。

3.2 钢铁产品

选取关税政策调整中的几个典型的钢铁产品，包括生铁、铬铁、冷轧产品和镀层板，以此反映关税政策调整对于钢铁产品的影响。

如图4 所示，2021 年前6 个月生铁累计出口量仅有6.23 万t，2020 年全年出口量也仅有0.1 万t，即生铁出口税率增加后最多影响6 万t 的出口量，对于国内铁元素供需层面的影响可以忽略不计。

如图5 所示，2021 年前6 个月铬铁出口量达到3.3 万t，2020 年同期出口量约2.6 万t，增加出口税率后预计下半年出口量会下降1 万t 左右，约占全国总需求的千分之二，影响也较小。

第二次政策取消出口退税的产品主要为“冷系”产品，包括冷轧、镀锌、镀铝锌等，而此前“冷系”产品的出口退税为13%。如图6 所示，冷轧和镀锌产品在目前中国钢材出口产品中占比较高，约占30%左右，2021 上半年，冷轧板卷出口量为367.84 万t，占比钢材出口9.84%，同比2020 上半年同期增加179.59 万吨，增幅为95.4%。镀层板卷出口量为782.42 万t，占比钢材出口20.9%，同比2020 上半年增加191 万t，增幅为32.3%，如下页图7 所示。“冷系”产品出口退税取消，从中长期看将削弱这些产品出口的价格竞争力。如下页图8 所示，目前国内外价差依旧较大，即使取消13%的退税，中国“冷系”产品的出口报价仍低于日本、韩国、印度等中国出口主要竞争国家，因此短期看退税取消对钢铁产品的出口直接影响不会太大。另外，由于欧美旺盛需求，而日本、韩国等国家出口欧美相较中国在政策上更加便利，前期已预售部分下半年产量，后期可出口资源预计较为有限。因此，“冷系”产品出口退税取消对中国“冷系”产品的出口竞争力影响同样有限。

根据数据量化结果来看，两次关税政策调整对于钢铁产品的实际影响相对有限。但是，这些政策的实施是为了发挥其引导作用，调整钢铁关税是为了进一步显示政府减少粗钢产量的强烈意愿和决心。2021年出台的两次关税调整措施符合我国钢铁工业“以满足内需为主，不以出口为导向”的定位，能够在一定程度上引导钢铁生产回流国内，满足国内市场需求，促进钢铁行业向高质量发展转型。

3.3 整体情况

如图9 所示，2021 年3～4 月，我国钢材出口量发生极大增长，在突破700 万t 的同时，更向800 万t 迈进。出台政策后，2021 年5 月份出口量环比下滑34.09%，6 月份再次回升，7 月又回落到567 万t。事实表明，吸引国内钢厂加大出口的最重要因素是国外需求回升，而供应不足，导致钢材价格仍在不断创新高，并与国内价差达到历史新高。

从5 月1 日开始实施的新关税政策对抑制国内钢铁价格发挥了积极作用。如图10 所示，5 月底，中国钢铁价格指数CSPI 跌至144.07 点，比峰值低35.49点，下降19.76%，下降4.81 个百分点。截至6 月底，CSPI 为143.47，比5 月底下降0.60 点（0.42%）。

4 政策展望

2020 年下半年以来，中央政府决定改变未来经济发展的方向，将经济发展方向向低碳环保的模式转变，推动我国经济迈向高质量发展。2021 年，中央加快推进经济绿色发展和转型升级，提出了许多发展战略和目标[2]。另外，自从2021 年11 月，中美两国联合发布了强化气候行动的格拉斯哥宣言，这意味着下一阶段我国将采取更加有力的措施来约束国内的碳排放活动。作为国内碳排放大户，未来钢铁行业的生产无疑受到更为严厉的约束。预计2022 年我国粗钢产量仍将维持在10 亿t 水平，产量很难出现正增长。因此，国家对于钢铁业政策调控的力度会不断加大，并且契合国际气候公约与协定的目标，推动钢铁行业低碳转型升级。

钢铁工业作为制造业碳排放量最高的行业，无疑是我国实现碳减排目标需关注行业中的重中之重，是落实碳减排目标的重要责任主体[3]。碳减排是钢铁工业可持续发展面临的最大挑战，也是应对气候变化最重要的举措。“双碳”目标既对钢铁行业的发展提出了挑战，也带来契机，钢铁企业应积极应对挑战，并转化为自身高质量发展的动力。

从行业发展周期的一般规律来看，钢铁行业正处于减量发展、高质量发展的结构调整阶段，正在向高质量发展的低碳阶段演进，低碳发展已成为进入新的发展阶段的一大里程碑。低碳转型是行业高质量发展必须经历的考验，将对钢铁行业的产品升级、生产工艺和竞争格局产生巨大影响，甚至带来生产、消费、能源和投资等方面广泛而深刻的革命，重塑整个行业的生态和发展格局[4]。因此，无论应对国际形式，还是行业自身发展需要，钢铁行业都要加快低碳绿色转型，助力国家早日实现“碳达峰”，“碳中和”的目标。

5 结语

钢铁是我国的基础产业，也是支柱产业，其发展情况会很大程度影响我国经济的发展。从目前国家政策走向看，国家将出台更多相关政策来促进绿色低碳发展。向绿色发展转型是当前我国各行各业的发展目标，而钢铁行业作为中国碳排放量最大的行业之一，国家也会出台更多控制生产的政策，控制碳排放，实现行业转型。两次关税上调释放着钢铁行业“以满足内需为主，不以出口为导向”的政策信号，钢铁行业应把握机会，进行产业结构的转型升级。在加快构建新发展格局的背景下，钢铁等重点产业的发展必须更好地服务于国家战略需要，减少出口、压缩产量也是钢铁业转型过程中需要承受之疼痛。