农村不动产确权登记工作中的问题与优化策略

董彦君，张鑫

(济南市勘察测绘研究院，山东 济南 250013)

1 引 言

农村不动产确权登记是指对农村的宅基地和集体建设用地使用权及地上房屋所有权实行统一权籍调查、统一确权登记、统一颁发证书，是一项利国利民的重要措施。根据国家统计局数据显示，截至2020年，我国有50 979万农村人口。开展农村不动产确权登记工作，可以提升相关部门的农村不动产管理能效，有利于农村权籍管理现代化、理清历史遗留问题、保护村民的合法权益，实现农村生产要素在城乡之间的有序流动，促进农村建设与城乡一体化的发展。2018年中央1号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出，“要扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。完善村民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’改革”[1]。全国各省、自治区以此为指导，陆续开展了农村不动产确权登记工作。

我国土地承包责任制实施了四十多年，由于长期承包以及多次权利变更，导致土地信息缺失、房地登记信息不规范、权属不明、权利纠纷等问题[2]。因此，在实际确权工作开展中遇到的困难和阻力较大，急需优化农村不动产登记确权工作措施，创新工作模式，加快推动农村不动产确权登记工作的开展。

本文以济南市章丘区为研究对象，针对在农村不动产确权登记实际工作中遇到的测量难度高、历史遗留问题多、村民配合度低等困难，采取了包括智能化信息采取技术、多端合一数据管理平台、远程签章系统等高新技术应用，以及上下联动的困难解决机制等优化工作策略，科学有效地解决了实际困难，确保了农村不动产确权登记工作高效有序开展。

2 研究区概况

章丘区为山东省济南市的市辖区，位于济南市东部。辖区内南部群山绵亘，地势较高，中部多丘陵、平原，北部为平原、洼地。黄河流经北境，属暖温带季风区的大陆性气候。截至2020年，章丘区辖17个街道办事处、1个乡镇，908个行政村，总面积1719平方公里，具有农房分布密集，地形复杂的典型特征。

章丘区于1993年发出农村宅基地土地使用证25.27万本，发证率达到90%以上，大部分沿用至今。2013年～2016年，章丘区对宅基地实行换证4.32万本，1998年前对宅基地上房屋进行登记，共登记15.62万余户，2017年实施不动产房地一体确权登记，共登记 3 889户，如表1所示。

表1 章丘区历史宅基地总体情况汇总表

截至2021年9月，去除已拆迁注销部分，章丘区现有农户数30万户，宅基地27.86万宗，总面积 5 857.21公顷。应登记23.54万宗，面积 4 949公顷。已确权登记21.676万宗，面积 4 455公顷，登记率达92.08%，不具备登记发证条件的宅基地合计5.79万宗，面积 86 251公顷，占总数的20.78%，如表2所示。

表2 章丘区目前宅基地发证情况汇总表

3 确权工作开展中的问题分析

3.1 测量开展困难

农村不动产确权登记工作具有施测范围小、用地特点单一、分布范围广、地域分散、房屋密集等特点[3]。该项工作自启动以来，章丘面临着工期短、调查区域面积大、任务重、入户难等难点。此外，章丘区山地和丘陵的面积超过了全区总面积的二分之一，区内地形复杂，植被茂密，传统测量方式难以在工期内顺利完成。

3.2 历史遗留问题导致的纠纷

以往农村不动产确权登记时间跨度大、周期长、经手部门多，且多为纸质档案资料，存在不动产权属资料缺失、档案资料模糊不清，错记漏记的现象[4-5]。由于以前的宅基地审批过程由政府监管，缺少专业监督机构，特别是早期确权登记过程主要靠村委会来进行测绘、评估及登记工作，管理上专业性和合规性不强，造成部分村民在对原来的住房进行了新建或翻修过程中，把原来不属于自己的土地占为己有，违法违规建房、多占超占、一户多宅等现象较多[6]。章丘区范围内一户多宅 13 180户、权属争议 2 450户、非本集体组织成员 6 231户、违法违规占用宅基地78户，如图1所示。由于缺乏法律法规的有效支撑，管理难度较大，很多问题悬而未决，最终无法进行确权发证，成为历史遗留问题。

图1 章丘区不具备发证条件宗地分布图

3.3 村民认识不足，参与度不高

在农村不动产登记确权工作中，村民普遍对不动产确权登记的相关规定制度认识不到位，产权意识较弱[7]。在本次农村不动产确权登记工作中，大多数村民态度比较积极，认为土地确权工作是关乎自己切身利益的大事，全力配合镇、村两级和评测机构工作人员认真完成相关工作。但由于对本项工作的相关法律法规以及政策规定认识不够，存在对测量面积成果、公示成果等存疑、不认可的态度。另有部分村民由于担心土地确权工作会损害自己的利益，对入户测量比较抵触，不配合土地确权工作开展。

随着城市化进程的加快，农村年轻村民普遍外出工作，村中多为老年人、孩子留守，存在较多无人居住的房屋[8]。在本次农村不动产确权登记工作中，由于这部分村民文化水平不高，行动能力较弱，导致这一部分村民没有强烈的意识、能力参与到农村不动产确权登记工作中来。大多数要等家中青年人过年返家再开展测量、登记等工作，导致农村不动产确权登记工作推进缓慢，在一定程度上也造成了基础信息的不准确、不完整。

4 工作优化策略

4.1 智能化调查采集方式

(1)航飞工作底图法。采用六旋翼无人机搭载五镜头倾斜航摄相机，通过无人机倾斜摄像，无须入户即可测量。地物地貌可形成360°旋转的真实三维模型，精度高、效率高，累计误差、人为量算误差积累少。解决了部分房屋量测无法入户、隐蔽点难以量测、连片房屋难以分辨难以量测、图根控制点不易保存，测量累计误差较大、效率较低等传统测绘痛点。航测准备阶段首先确定航飞区域，现场勘察测区地物、建筑、路况，察看地形起伏，统计测区面积。确认并标记测区内机场、信号塔、高压线等禁飞区或影响飞行安全的建筑位置。确认作业区域起降场地。在平原密集区，房屋较密的地方控制点间隔 150 m左右，保证精度。平原空旷地区适当放宽布控制点的距离，可以 200 m左右。明确标明控制点的点号，保证均匀分布于测区以控制整个航线范围。通过设定航线分辨率、飞行速度和高度等参数，采用PPK后差分技术获取五相机的精确定位数据以保证生产高精度模型，以村为单位导出像控数据、航测数据、影像数据、pos数据、地面控制点数据等。

考虑到无人机在植被覆盖茂密的地区，航测精度会受到影响[11]。为了更好地控制精度，章丘区航测和地面测绘同步进行，相互补充，充分满足了精度控制要求。

图2 机载倾斜三维航摄生产流程

(2)实时数据采集。采用移动端调查采集系统，实时进行权利人、宗地与房屋调查属性等农房数据采集与调查。支持接入扫描身份证、指纹采集、手写板签名等硬件操作，支持离线上传、拍照上传、本地上传等多种多媒体资源上传。通过实时定位与状态同步，能够实时查看后台数据进行调查进度统计与综合监管。各类调查成果不用人工统计，大幅避免因为数据分散入库，导致的数据质检、数据重复类的错误产生，提高了数据的真实性和正确性。

图3 移动端调查采集系统

4.2 全流程信息化工作模式

(1)多端协同一体化。章丘区农村房地一体确权登记工作，将不同端、不同系统的用户体系进行整合、在保障数据安全、用户认证安全有效的基础上，实现了统一的用户管理、认证和多层次的应用及管理。多端协同一体化主要包括Web端调查协同平台、App端调查采集平台、PC端数据建库系统等，面向多端用户提供统一的注册、认证、管理服务，保证了多端用户对涉密数据的全流程应用管理，为用户提供了统一的内容发布管理、接口接入共享、应用统一管理、数据统计分析、运维检测预警等功能，实现一号登录、多端畅通。提升了信息化管理效能，高标准支撑了农村确权登记全流程信息化建设。

(2)线上公示、签章。面对疫情常态化防控形势和应对农村防疫措施相对不足，以及村内大量村民外出务工、入村调查权利人无能力现场指界签名的问题，章丘区农村房地一体确权登记工作中创新性地将公示确认及电子签章环节进行线上化设计，实地践行“让数据多跑路，让群众零次跑”的工作目标。通过济南市登记中心对接济南市大数据局泉城办平台实现了实名认证和电子签名，实现公示、签章全部线上化，减少疫情风险，提高工作效率，助力开展特殊形势下农房调查“互联网+”工作，做到了便民利民。

4.3 明确政策依据

为了有序推进农房不动产登记工作，赢得群众的理解和支持，章丘区政府于2020年5月成立了章丘区农村房地一体不动产确权登记领导小组，由区自然资源、住建、农村农业、公安、规划、镇街组成专班，从上至下共同推进确权工作开展。章丘区出台了《章丘区农村房地一体不动产权籍调查和确权登记工作实施方案》《章丘区农村房地一体继承(受遗赠)不动产登记操作规程》，统一了工作原则、实施规程和技术流程，为方便村民尽快了解此项工作又出台了《章丘区房地一体农村不动产确权登记发证工作热点问答》，使确权工作有据可依。

4.4 加强宣讲力度

工作专班分小组深入村居，通过召开村民代表大会、党员大会等形式对村民代表进行宣传教育，形成少数带动多数，以点带面的效果。村委会利用大喇叭、流动车、张贴宣传海报、制作通俗易懂的宣传手册等方式，进行广泛宣传。同时，在每个村村委会安置问答点，安排专业人员对村民的疑难问题进行及时解答。

5 结 论

农村不动产确权登记工作是一项涉及村民根本利益的重要工作，只有进行确权登记才能保护村民不动产根本权益。本文通过总结济南市章丘区农村不动产确权登记工作中遇到的问题，提出了相应的优化策略。为使今后类似确权登记工作更高效地进行，本文提出以下对策建议：①加强有关法律法规制定，为推进相关工作提供法律依据；②健全权籍部门登记管理体制，使确权登记管理工作更加高效透明；③加强工作人员的技能培训，切实保证作业速度和作业质量；④加大宣传力度，争取群众理解支持。