中国参与联合国维和行动的多重身份认同

柳 彦

山西大学 政治与公共管理学院，山西 太原 030006

1990年，中国首次向联合国停战监督组织派出5名军事观察员，迄今已向联合国派出维和军事人员4万余人次，累计参加25项联合国维和行动。中国已从联合国维和行动的旁观者转变为积极的参与者。与西方发达国家不同，中国不仅是联合国维和经费的第二大出资国，还是联合国维和兵力的重要提供国，已经成为联合国维和行动的关键因素和支持力量。

一、中国参与联合国维和行动的角色转变

20世纪90年代以来，中国更加积极地参与联合国维和行动。中国正派遣越来越多的军事和非军事人员到冲突战乱地区执行维和任务，在人员和资金方面，中国在联合国维和行动中发挥的作用越来越大。

(一)中国是联合国维和行动的重要出兵国

1990年4月，中国派出5名军事观察员参与中东联合国停战监督组织，这是中国第一次派出人员参加联合国维和行动。中国参与联合国维和行动经历了一个从谨慎参与到积极参与的过程。20世纪90年代，中国共参加了5项维和行动。1992年首次派遣成建制非作战部队(400名工程兵)参与联合国柬埔寨维和行动，这在当时是一个值得关注的事件。此后一段时间，无论从派出人员规模还是从类型来看，中国都持相对谨慎的态度。

进入21世纪，中国参与联合国维和行动的人员数量显著增长。2003年12月，中国向联合国派出警察和部队人员358名，在联合国120多个出兵国中排名第17。2009年，中国超过法国，成为安理会常任理事国中派出维和人员最多的国家。2020年1月31日，中国军队提供的维和兵力规模已增至2 544人，成为联合国第十大出兵国。与此形成鲜明对比的是，其他安理会常任理事国向联合国提供兵力的意愿逐年降低(见图1)。冷战期间，大约25%的联合国维和人员来自西方国家，而现在，这一比例已经下降到2%[1]。

不仅中国维和人员规模迅速增长，而且派出维和人员类型也发生了很大变化。20世纪90年代，中国主要向联合国维和行动派遣军事观察员。2000年，中国向东帝汶派出首支民事警察队伍，协助维持当地国内治安。2004年，中国向联合国海地稳定特派团派遣125名维和警察，这是中国第一支赴国外执行维和任务的维和警察防暴队。2005年，维和警察首次超过军事专家成为中国派出人员的第二大主要类型，第一大类型是承担后勤保障的非作战部队。2013年，中国向联合国马里稳定团派出一支135人的安全部队，这是中国人民解放军第一次在维和行动中执行武装任务。2014年12月，中国向联合国南苏丹特派团派出具有纯作战部队属性的维和步兵营。这不仅标志着中国维和部队所承担的职能扩展了，而且也表明中国对传统维和原则(非自卫不使用武力)的突破。目前中国已完成8 000人规模维和待命部队注册，这其中包括步兵、工兵、警卫、运输、医疗、快速反应等10类分队。中国是联合国维和待命部队数量最多、分队种类最全的国家。

图1 安理会常任理事国军队和警察派遣人数

(二)中国是联合国维和行动的第二大出资国

会员国缴纳的维和摊款比例是衡量其对维和事务支持的重要指标。中国自从正式参与联合国维和行动以来，维和经费的摊款占比逐年上升。在联合国维和预算经费中，中国的分摊比例由2001年至2003年度的1.94%上升至2019年至2021年度的15.22%，排名由2001年的第9名上升为目前的第二大经费捐助国(见图2)。中国对维和经费的巨大贡献说明中国作为负责任的发展中大国，正用实际行动支持联合国的维和事业。

维和经费是维和行动得以开展的重要保障。由于会员国维和预算欠款增加，目前联合国在世界各地部署的14支维和行动已经受到资金短缺的困扰。目前，在役维和行动的未缴摊款达15亿美元。作为维和经费的第二大出资国，中国足额、及时和无条件地缴纳摊款，为维和行动提供了坚定、持续和强有力的经费支持。

(三)中国积极融入联合国维和机制

1981年，中国投票支持联合国安理会扩大塞浦路斯的停火监督行动，首次宣告对联合国维和行动的支持。1988年12月，中国成为联合国维持和平行动特别委员会成员。2002年2月，中国正式加入联合国一级维和待命安排机制，从制度上完全融入联合国维和行动。2015年9月，中国加入新的联合国维和能力待命机制，并组建8 000人规模维和待命部队。2017年9月，中国完成维和待命部队在联合国的一级待命注册工作。中国用积极行动参与联合国维和行动的统一部署。

图2 安理会常任理事国维和经费分摊比例

中国在安理会有关维和行动议案的投票行为与其实际参与行为一致，表现出对联合国维和行动的评价越来越积极和正面，对维和行动在维持地区稳定方面的重要作用持肯定态度。从中国恢复联合国合法席位至今，中国在安理会投赞成票的比例逐步提高，弃权票的使用比例也整体呈下降趋势(见表1)。与其他安理会常任理事国相比，中国是所有常任理事国中使用否决票最少的国家。即使对不赞成的议案，中国倾向于使用弃权而不是否决权，这表明了中国的立场：原则上反对但不阻止联合国安理会采取行动。

表1 中国在联合国安理会决议的投票纪录

如今，联合国维和面临严峻挑战：维和特派团部署的环境日益复杂和危险；针对维和人员的攻击和威胁日益增多；维和部队缺乏有效执行任务所必需的资源，包括直升机等装备[2]。应对这些挑战需要强有力的集体行动，特别是主要国家的坚定支持和有效配合。中国兼顾多重身份，积极参与维和行动，有助于填补联合国能力与资源的巨大缺口，推动维和行动取得实践和政治上的成功。

二、他者和互动：中国参与联合国维和行动的多重身份认同

国家身份认同是一国在国际社会中对自身所承担的特定角色相对稳定的理解和预期。身份认同是自我和“他者”互动的产物。“他者”是多样的，与多个“他者”的互动将导致各种形式(通常是重叠形式)的自我认同。中国奉行多边主义的外交政策，将联合国视为寻求其国际地位的主要场所。如果说联合国是多个行为体互动的复杂网络，那么构成与中国互动的“他者”既有西方大国，也有新兴市场国家，还有广大发展中国家，它们共同构成中国寻求其国际地位的领域和空间。由此可知，中国在联合国的身份是多元的，而非单一的，身份是重叠交互的，而非彼此对立的。中国的维和政策正是多重身份的反映，是一个多面的棱体。

(一)大国身份认同与联合国维和行动

国际秩序中的大国，不仅意味着这个国家的物质实力居于世界前列，而且意味着相较于其他国际社会成员，具有特殊的权利和责任。在赫德利·布尔看来，大国承担特殊权利和义务是国际社会基本制度实践之一[3]。联合国维和经费的缴费机制充分体现了大国享有特殊的权利，承担更多的责任：在制定本国政策时兼顾他国利益诉求，特别是不发达国家的利益需求；在拓展本国利益的基础上，能够推动建立一个符合大多数成员国利益的国际体系[4]。这不仅因为大国具有超出其他国家的军事、经济和政治实力，而且体现了国际社会对大国承担更多责任的期待。

作为安理会常任理事国之一，中国在维护国际和平和安全领域，承担着特殊的责任。中国不仅是联合国维和经费的第二大捐助国，还以其他方式资助联合国维和行动。2015年9月，中国国家主席习近平在纪念联合国成立70周年峰会上宣布：中国决定设立为期10年、总额10亿美元的中国—联合国和平与发展基金，支持联合国工作，促进多边合作事业。该基金下设两个子基金，其中之一是由秘书长领导的和平与安全信托基金，主要致力于维和人员安全改进项目、维和能力建设、加强与区域组织的伙伴关系等事项。截至2019年2月，中国已向联合国和平与安全信托基金捐赠了大约580万美元以支持联合国维和事业。目前,该基金已完成项目9项，正在进行的项目有39项，主要集中在维和参谋人员培训课程、秘书长与区域组织的高级别互动对话会、增强非洲国家的反恐能力建设、加强非洲国家制定和执行政策的能力等领域。新冠肺炎疫情加重了主要大国经济下行的压力，无论是出兵国还是出资国，都减少了对联合国维和行动的支持。中国作为安理会常任理事国，在联合国维和行动中坚持责任和贡献相一致、权利和义务相统一的原则，用实际行动彰显了“负责任大国”身份。

中国参与联合国维和行动的大国身份还体现在与其他西方大国的互动和合作上。以授权使用武力原则立场为例。联合国安理会授权使用武力是根据《联合国宪章》第七章相关规定，授权会员国采取“一切必要手段”“维护或恢复国际和平及安全”的一种武力强制行动。冷战结束以后，安理会授权使用武力的情况越来越普遍。进入21世纪，基本上所有的联合国维和任务都被安理会授权使用包括武力在内的“一切必要手段”来保护平民[5]。中国对安理会授权使用武力的立场也在不断调整。这种政策立场的调整既服务于国家外交战略，同时也是和西方大国，特别是安理会常任理事国竞争互动的结果。20世纪90年代以前，中国对安理会授权使用武力持谴责的立场，特别是反对西方大国以联合国名义使用武力来牟取私利。这个时期，中国对相关决议经常采用弃权的方式，在坚持对武力强制行动的反对意见基础上，不阻止联合国框架内主动处理国际危机的努力[6]。进入21世纪，随着联合国授权武力的普遍化，中国对安理会授权使用武力的做法更为灵活，在塞拉利昂、刚果(金)、海地、科特迪瓦、利比里亚均投票支持，并多次申明：使用武力的授权明确限于保护联合国人员和迫在眉睫的人身暴力威胁下的平民。在保护平民、最低限度使用武力等问题上，中国与其他常任理事国立场趋于一致，合作性增强。

当今国际社会，单边主义抬头，多边主义面临空前压力，大国参与联合国维和行动的意愿不足[7]。中国推动进一步加强维和行动，树立安理会权威，发挥联合国在维和行动中的主导地位。安理会授权的维持和平行动正是多边主义的重要表现。作为安理会常任理事国，中国积极发挥安理会轮值主席国的作用，借助公开辩论、主席声明等平台，推动国际社会对维和人员安全、非洲维和能力建设、地区热点问题的关注。安理会轮值主席国，虽然权力有限，但可以促使各国专注讨论某一议题。2020年3月中国担任安理会轮值主席国之际，以15票赞成的表决结果一致通过联合国首个关于维和人员安全问题的决议。该决议呼吁国际社会加大对维和行动投入，切实帮助出兵国和出警国加强能力建设，增强一线维和人员安全，提升维和行动绩效。中国的努力引起会员国对非洲维护和平和安全能力建设重要性的关注，促进出资国和出兵国之间的沟通，改善两者的“不信任”关系[8]。中国推动安理会通过维和人员安全问题决议，体现了对联合国维和行动的坚定支持，对多边主义承诺的履行，推动国际社会加大对维和行动的投入。

(二)新兴国家身份认同与联合国维和行动

21世纪以来，中国、印度等新兴国家在国际社会中的群体崛起已经成为不争的现实。新兴国家通常倾向于在世界政治中获得更高的地位和认可，从而在从维持和平到气候变化的全球治理各领域奉行积极的外交政策[9]。新兴国家对国际地位的追求使他们往往成为国际体系的积极参与者，期望在全球安全治理中发挥积极作用。联合国维和行动无疑提供了这样的机会。对于新兴国家而言，联合国这样的多边国际组织是合乎逻辑的通往“权力之路”，既可以发声，同时又可以对强权进行制约[10]。与传统大国相比，新兴国家秉持不同的维和态度和行为。首先，维和是实现国家利益的工具，而非目标本身。其次，由于在其邻近地区之外的影响力有限，因此新兴大国往往会在解决不会立即影响到它们的战略问题上扮演维权角色。再次，新兴大国在维和目标上专注于减少冲突，他们更愿意专注于稳定而不是促进突变[11]。

非西方大国的群体性崛起是21世纪国际社会的显著特征。中国是其中的典型代表。中国希望借助联合国维和行动，向世界展示一种“非西方大国”的维和模式。长期以来，西方的自由主义模式主导了联合国维和观念，其主要关注人权、善政和民主促进等目标。中国认为现有的国际体系中不应仅存在一种西方式的维和模式，尝试通过维和行动，提出有别于西方国家的维和理念和政策选择。中国超越西方传统安全范畴，构建了总体国家安全观。总体国家安全观“既重视传统安全，又重视非传统安全；既重视发展问题，又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件”，实现了对传统国家安全理念的重大突破。具体到维和领域，中国提供了新的维和理念和维和经验，最主要的区别是给予发展问题更多的关注。中国认为安全与发展紧密相连，贫穷和落后是不稳定的源头，只有减少贫困和改善当地人们的生活条件，才是促进安全的根本出路。在非洲，中国参与的维和特派团采取了一种全面、综合的安全方针，不仅关注人道主义灾难和种族冲突，而且也将重点放在非传统安全威胁上(如水和粮食危机)。基础设施建设、医疗救助、减贫合作，构成中国维和行动的重要内容。中国维和部队用实际行动诠释了“发展和平”的涵义。

最近十年，随着联合国授权的维和行动的任务清单越来越长，维和任务面临着国际社会的期望和自身资源投入不足的矛盾，联合国维和行动的合法性危机空前突出。中国是联合国医疗、工程、通信部队的最大派出国，目前执行联合国维和任务的23支部队，主要构成类型即为工程、医疗和运输部队，在当地承担道路维修、营房建设、机场维护等后勤保障任务。2017年，中国首支维和直升机分队部署至达尔富尔维和任务区，正式接受联合国和非洲联盟驻达尔富尔特派团指挥，执行空中巡逻、战场侦察、人员输送、伤员转运、物资运输等任务，有效弥补了联合国维和资源的巨大缺口。

(三)发展中国家身份认同与联合国维和行动

作为南南合作的成员之一，中国和发展中国家有着相似的外交传统，对国际问题有着相似看法，对维和原则有着相近立场。中国在联合国的维和行动体现了一种构建新的南南合作模式的努力。

中国与发展中国家在维和观念上有着相近的立场。中国与发展中国家关系的基石就是对国家主权原则的尊重[12]。在维和领域，中国与非洲国家坚持传统的维和三原则：当事国同意、中立、非自卫不使用武力，并对一系列西方视为主流的“后现代”国际关系原则提出质疑[13]。中国对强制维和持保留态度。这和发展中国家具有相同的态度：坚持传统维和原则，反对以人道主义干涉之名行政权更替之实。中国和大多数发展中国家一致主张：“‘保护的责任’原则的执行不应被误用，保护民众的安全是各国政府的首要职责，当事国政府的意愿自始至终都应当受到尊重。”[14]

中国不断加强同发展中国家在联合国安理会中的沟通协调。中国在非洲和平与安全问题上的大部分外交活动都是依托联合国安理会进行的。2007年，中国和非洲的代表在联合国建立了会谈机制。反映非洲诉求，照顾非洲关切，维护非洲利益，是中国参与安理会工作的主要出发点和落脚点之一。中国近年担任联合国安理会轮值主席国期间，分别倡议举行了几内亚湾海盗问题、“加强非洲和平与安全能力建设”、“加强非洲维和行动”等公开辩论会，推动各国专注讨论非洲议题。作为安理会常任理事国，中国的主张始终代表包括非洲国家在内的广大发展中国家。

中国以实际行动支持非洲自主维和能力建设。非盟自主和平行动是非洲国家以非洲方式解决非洲问题的积极实践。中国不仅在安理会历次辩论中代表非洲国家发声，而且为非洲自主和平行动提供可预见、可持续的资金支持。2015年，习近平主席出席联合国成立70周年系列峰会，宣布之后5年，中国将向非盟提供总额为1亿美元的无偿军事援助，以支持非洲常备军和危机应对快速反应部队建设。2018年，在中非合作论坛北京峰会开幕式上，习近平主席宣布：中国决定设立中非和平安全合作基金，支持中非开展和平安全和维和合作。除了资金支持，中国通过双多边渠道，向非盟和非洲国家提供各类军事援助和人员培训，支持非洲加强和平安全能力建设。维和培训是确保维和任务有效执行的关键因素之一。中国国防部维和中心、中国维和警察培训中心都承担着联合国委派的国际培训任务。2015年，习近平主席在出席联合国维和峰会时宣布，之后5年，中国将为各国培训2 000名维和人员。两个中心通过举办国际维和培训班、派专家教官赴海外交流等方式，目前已经帮助发展中国家培训维和人员逾1 800名，帮助东南亚等国家培训扫雷人员逾200名。除此以外，中国重视区域组织在确立维和行动合法性方面的独特价值。中国通过支持非盟等区域组织在联合国维和行动的地位，来彰显自己是发展中国家的朋友、南方集团的一员。

三、结语

20世纪90年代以来，中国日益积极地参与联合国维和行动，为联合国维和行动提供了大量观念、人力和资金贡献，成为联合国维和行动的关键力量。中国参与联合国维和行动呈现出与西方大国和发展中国家不同的行为特点：既是维和经费的主要承担国之一，又是联合国维和兵力的重要提供国。中国在联合国维和行动中的参与行为显示出多重身份的认知特性：大国、新兴市场国家、发展中国家。中国在联合国不同的场域与不同的国家互动，产生不同的身份认知。随着中国参与维和行动的进一步深入，在维和问题上关于中国身份认同的重叠和交叉效应将会进一步凸显。如何避免认同困境，与西方大国、新兴国家和发展中国家构建有效沟通渠道，发挥独特影响力，这是中国在未来维和政策方面必须思考的问题。