城市地下空间规划与利用体系研究

杨帅锋

（贵州省自然资源勘测规划研究院，贵州贵阳 550001）

0 引言

随着城镇化进一步推进，城市的扩张与城市土地资源紧缺的矛盾日益加剧，土地利用逐渐由地表走向空间，呈立体化发展趋势。在国土空间“保护优先、节约优先、高质量发展”的背景下，地下空间作为国土空间重要组成要素，是土地管理利用从二维平面走向三维空间的重要保障，能有效缓解城市空间发展的供求矛盾，促进城市空间资源利用的集约高效、立体复合。

国家关于地下空间利用最早的规范为原建设部1997 年颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》指出，城市地下空间发展规划作为城市总体规划的组成部分，提出了原则性的规划要求，但对地下空间建设实施管控等具体操作与控制内容缺乏，且因其发布时间较早，为部门规章，从规范内容和法定效力上难以满足新时代国土空间发展的要求。而《中华人民共和国城乡规划法》从规划管理角度，阐述了对地下空间规划的原则性与程序性的要求，但未明确各个层级规划中，地下空间开发利用的规划标准与管控内容等详细要求。本文结合相关文献研究与各地操作实践，探讨地下空间开发利用方式，以期为建立集约型、立体化、高效率的城市地下空间管理利用模式和城市空间高质量发展提出策略与建议。

1 国内外地下空间利用趋势

从国外城市地下空间的发展情况来看，城市地下空间开发利用逐渐深层化、综合效益化及科学合理化，规划设计越来越因地制宜，结合各方需求实施建设，合理利用地下空间资源。

1.1 地下空间开发不断深层化

随着经济社会不断进步，城市建设规模不断扩大，加之城市国土资源有限，对于城市地下空间开发利用不断向深层探索，地铁作为城市地下空间开发形式之一，其建设位置也距离地面越来越远，逐渐向大深度方向发展，如乌克兰基辅Arsenalna 地铁站深度达到105m。

1.2 地下空间开发利用综合效益化

国外对城市地下空间综合效能十分重视，从大型构筑物到复杂的地下综合体，从单一的地铁线路到复杂的综合网络，地下空间开发利用逐渐多功能化和系统化，如地下市政设施建设及地下公共服务设施建设等，其内部环境质量、防灾减灾措施及运营管理的水平越来越高。

1.3 地下空间开发利用科学合理化

国外在实施城市地下空间开发利用时，以前瞻性的视角预留发展空间，根据城市地理环境、经济社会发展水平及城市可持续发展需求等因素因地制宜开发建设，实现城市地下空间开发利用综合效能最大化，加之国外地下空间的选址、规划和建设较为成熟，较好地避免了地下建筑物使用效益低下和长期闲置不用等造成的城市空间浪费。

2 规范地下空间规划与利用

2.1 加快与国土空间规划体系衔接，建立地下空间分级规划管理体系

在国土空间规划五级三类规划编制体系下，结合北京、上海、厦门、贵安新区等地的地下空间规划编制情况以及北京、江苏、福建、贵阳、昆明等地现有的地下空间开发利用相关规范来看，总体规划阶段的地下空间专项规划可在市、区（县）级编制，详细规划阶段地下空间规划可在区（县）级和重点地区编制，不同层级、不同规模和不同地区的地下专项规划，可结合现状城市条件和发展需求，应编尽编。未单独编制，应可通过专章融入相应层级的规划。表1 为地下空间规划与国土空间规划体系衔接。

表1 地下空间规划与国土空间规划体系衔接

2.1.1 与市级总体规划的衔接

在《市级国土空间总体规划编制指南》（以下简称《指南》）中明确了市级总规编制中城市地下空间规划管控内容，主要是针对城市地下空间的开发目标、规模、重点区域、分层分区和协调联通的管控要求。结合北京、上海等地编制的市级城市地下空间总体规划经验来看，市级总规阶段地下空间通规划还需增加地下空间资源调查与评价等内容，强化地下空间编制的科学性和完整性；依据评价内容明确地下空间安全利用格局，预测地下空间资源总量；在此基础上，划示地下空间管控分区，提出竖向分层引导原则，确定各类地下功能设施系统的空间布局和协调联通要求；从市级层面指导地下空间资源的科学合理利用，引导下级地下空间规划的编制[1]。除此之外，还建议增加地下空间的开发强度分区，进一步加强总规层面对地下空间开发利用的管控，强化对下级地下空间规划利用的引导。

2.1.2 与分区（县级）规划的衔接

《指南》中提出在市级总规基础上，大城市可以行政区或规划片区为单元编制分区规划（相当于县级总规），但未明确分区规划在分区（县级）总规阶段具体内容。在已出台县级国土空间规划编制指南的省份中，大多是对《指南》中地下空间规划管控内容的细化，但也有诸多不同。结合各地政策导向，可以得出分区（县级）规划阶段的城市地下空间规划，应结合更详实的地下地质调查数据[2]，尤其是地质复杂地区，如贵州省等喀斯特广泛发育的区域，需依据地质特点和安全因素，进一步明确地下空间有效开发总量和竖向安全利用深度，划定地下空间管制区范围，并提出管控要求；明确地下空间主导用途，提出竖向分层利用管制规则，设置用途正负面清单；完善各类地下设施避让原则，协调地下设施布局，优先安排功能性和服务性的地下设施；统筹地上地下建设，明确地下空间开发强度要求；安排近远期地下建设项目，提升地下空间建设品质。还应结合不同地区城市发展和地质特点，如贵州省利用山体地下空间，发展有特殊环境要求的数据中心、精密制造、物资存储等产业，有针对性的提出地下空间资源开发利用途径和策略。

2.1.3 与控制性详细规划的衔接

目前国家层面暂未规定国土空间规划体系下控制性详细规划的规划内容，但部分地区陆续出台了关于地下空间开发利用的地方性条例，规定编制详细规划时关于地下空间利用的控制性内容。笔者参考北京市和厦门市编制地下空间控制性详细规划经验，结合贵州地区实际编制情况，在控制性详细规划阶段的地下空间规划，应深化落实上级总体规划对于地下空间开发利用的要求，细化地下空间在范围、规模、功能、结构和安全上的管控，明确刚性管控和弹性管控内容，完善图则在位置、边界、竖向深度、利用方式、联通等方面的控制，为地下空间管控和土地出让提供详细依据。亦可以结合修规或者城市设计，进一步加强对地下空间建设的有效管理，形成三维立体的管控体系。

2.1.4 加强与国土空间规划“一张图”衔接

将地下空间规划内容纳入国土空间规划“一张图”，完善地下上下空间规划管理的“一张图”建设。各层级的规划数据按照“一张图”建设要求，将主要控制内容与要求纳入国土空间基础信息平台统一管理，加强地下空间各管理部门间信息共享，促进政府与社会信息交互，为规划实施、检测、评估提供数据支撑。图1为地下空间分级规划管理体系。

2.2 建立地下竖向分层用途管制机制

地下空间开发具有较强不可逆性、高成本性、功能复合性、建成后难以改造等特点[3]，地下空间分层开发利用原则与用途管制应在规划阶段明确，目前国内尚未明确地下空间分层开发主导功能，在实际应用中，因用途和需求的不同，除城市一般地区地下空间功能相对独立单一，城市重点区域地下空间多表现出较为复杂的组合形态，尤其是以轨道交通TOD 开发模式为代表的地下空间开发利用，多种地下空间用途融合串联形成了功能复合的地下设施。因此在从管理角度来看，进一步明确地下空间用途在竖向上的用途管制规则，并纳入规划体系，是规范、有序推进地下空间开发的重要保障。

图1 地下空间分级规划管理体系

2.2.1 建立地下分层机制

地下空间因其自身利用特点，其商业价值、人员流量由浅入深逐层递减，地下浅层多为人流量较大的商业、服务、停车等活动，而深层的空间则趋于封闭、特殊、独立。目前国内大多数已颁布地下空间利用相关政策和规划的地区，均受到1990 年日本学者渡部与四郎提出的分层开发地下空间的具体设想影响，多数城市以地下15m、30m 为界，将地下空间划分为浅层、中层和深层3 层，部分大城市会增加地下50m 界，将地下分为浅层、次浅层、次深层和深层4 层。在实际使用中，次深层与深层功能及利用方式差异较小，笔者认为应至少设立0～-15m、-15～-30m、-30m 以下等3 个层次的地下空间分层机制，而我国山地城市中划入地下空间管理的半地下空间也可纳入浅层统一管理，进一步完善地下分层机制。

2.2.2 明确分层主导用途，建立地下空间用途正负面清单

目前国内地下空间用途主要可分为交通、市政、商业、公共服务、物流仓储、防灾减灾以及其他特殊功能。根据地下空间发展需求、工程特点和商业价值，如地下商业街埋深一般为0～-6m，城市轨道交通一般埋深为-20m 以上等[4]，结合北京、福建、上海、贵安新区等地实践，将地下空间用途按照分层进行分类，明确各层主导功能和开发利用重点，建立用途正负面清单，并纳入总规及详规中，规范地下空间使用。表2 为地下空间分层功能管制，图2 为地下空间分层利用。

表2 地下空间分层功能管制

图2 地下空间分层利用

3 结语

推进新时期地下空间的高质量发展，应以规划为引领，加快建立国土空间规划下的“市级总规-分区（县）级总规-重点地区详规”的多层级地下空间规划体系，明确各级规划主要管控内容与原则，强化土地分层利用管制，安排、控制和引导城市对地下空间资源有序利用，为实施和监管提供保障。同时，建议国家及地方层面进一步健全完善地下空间的法律法规、技术标准体系，各地政府依法依规理顺部门间管理职能及分工，方能科学有效的指导地下空间管理利用体系建立实施。