欧盟对中国单模光纤光缆“双反”税案及其启示

蒋辉清

（武汉烽火国际技术有限责任公司）

2020年我国首次超越美国成为欧盟最大贸易伙伴，欧盟连续16年为中国第一大贸易伙伴和进口来源地。随着中国和欧盟互为最大贸易伙伴，欧盟单边贸易保护抬头，高筑贸易壁垒并不惜抡起贸易保护主义“大棒”，欧盟救济政策也从过去反倾销制裁为主到祭出反倾销和反补贴并举。

一、欧盟对倾销和补贴的含义及特点

（一）欧盟法律对“双反”的定义

1.关于“倾销”的定义

倾销是指出口国的产品以低于其正常价值并对进口国造成了实质性损害或对进口国相关产品的行业造成威胁，而且出口国以低于正常价值出口产品将其销售到境外目的国并对进口产品国造成的损害存在因果关系的行为统称。

2.关于“补贴”的定义

欧盟反补贴法中对补贴定义中指出若符合如下条件则构成补贴：⑴原产国或出口国政府提供财务资助；包括但不限于：资金的直接转移（如拨款、贷款、入股），或潜在的资金或债务的直接转移（如贷款担保）；政府放弃应得利益（如税收抵免等财政激励措施）；⑵接受者因此而获益。只有具有专向性补贴才是可诉性的补贴，才能对其征收反补贴税。只要满足以下条件之一，该补贴就具有专向性：补贴仅限于特定企业或行业；补贴只限于坐落于特定地区的特定企业；根据出口业绩给予的补贴或者鼓励使用国内产品替代进口产品的补贴。

（二）欧盟对华发起“双反”的特点

1.价格替代国选择和价值重构不合理

在确定产品正常价值时，通常会参考国内销售价格，但因为欧盟不认可中国的市场经济地位，欧盟一般通过适用《反倾销条例》第2(6a)条，使用中国生产商记录之外的来源的数据以替代所有的生产要素，包含原材料、人工成本、制造费用、期间费用及合理利润替代。但由于不同国家的人工成本差异大、涉案产品相同海关编码下存在较大价格差异、替代国的原材料进口数据受到在相同海关编码下的其他材料的影响，以及国际运输距离远近、关联进口等影响因素，可获得的构造正常价值的三费和利润率不是专门针对涉案产品的。因此，使用第三国进行价格替代重新构造正常价值的方式不合理且不公平。

2.信息不对称、披露不充分

⑴欧盟的起诉部分内容建立在不充分、不透明和可能有偏差的计算方法上。可能被夸大的进口数据旨在将中国的进口产品与欧盟产业不良状况联系起来，而事实上，这样的联系并不存在。

⑵如本案中欧委会对价格削减/低价销售的主张是没有根据和不充分的。关于生产要素的披露也是不充分的，即未披露光纤以外的其他原材料的GTA 进口价格，且披露生产要素清单并不完整。

⑶根据法规中的相关规定，欧委会有义务分析每一个合作/抽样的中国生产商的情况，并决定每一个生产商的任何生产、销售成本要素是否被扭曲。即使欧委会最终决定适用《反倾销条例》第2(6a)条，使用中国生产商记录之外的来源的数据以替代所有的生产要素也是不合理的。未被扭曲的生产和销售要素不应被来自无关来源的不可靠的数据所替代。《欧盟反倾销条例》第2(6a)条与《WTO反倾销协定》相违背，也没有证据表明所有原材料中均存在扭曲。

3.欧盟对华“双反”调查多以征税结案，且普遍税率较高

根据欧盟反倾销法律规定，反倾销和反补贴调查的结果可能有三种：征收反倾销和反补贴税、无损害结案或者中止调查。最终结果普遍以合并征收结案，以本案为例，普遍合并征收税率为44%。按照这一征税幅度，中国企业直接出口再进入欧盟市场基本吞噬了所有的利润。所以，欧盟对中国征收高额反倾销和反补贴税的目的是削弱中国产品的国际竞争力，甚至逼迫中国企业退出欧盟市场。

4.滥用替代国

以本案为例，欧委会初裁中选择土耳其作为替代国，重新对涉案产品成本进行构建，并对中国出口产品的正常价值也重新进行组建。使用特定第三国的进口价格代替国内市场的采购价格是不合理的，使用基于海关编码收集的第三国的进口价格来替代原材料成本是不合理的做法。即便终裁选择阿根廷作为替代国，但阿根廷的原材料进口数据受到在相同海关编码下的其他材料的影响，以及关联进口的影响，且目前已知符合条件的阿根廷生产商主营产品为非涉案产品，如果选择适当具有代表性国家，比如马来西亚的GTA 进口数据受到其他材料的影响更少，且物流侧到主要供应国的距离更短。

5.欧盟对华反倾销调查具有显著的示范效应

欧盟对中国的“双反”调查会有一定的示范效应作用。2022年2月4日，印度生产商 Birla Furukawa Fibre Optics Pritate Limited 向印度商工部贸易救济总司提出申请，要求对来自中国、印度尼西亚以及韩国的单模光纤产品发起反倾销调查。巴西也准备发起对我国光纤光缆进行反倾销调查。

二、欧盟对中国单模光纤光缆“双反”税案分析

（一）案例背景

根据CRU 统计数据从2014年开始，中国对光纤光缆的需求占全球的50%左右；中国光纤光缆的供应量占全球的60%左右。欧洲光缆行业组织Europacable 称,2019年欧洲的光纤电缆总销量约为120 万公里(74．5 万英里),其中15%～20%来自中国,欧盟市场总值约为10 亿欧元(约合人民币79 亿元)。2016—2019年,中国进口增长了1.5 倍。

受疫情影响，在线会议、教育、云办公等均需要强大的带宽做有效支撑，同时，欧盟本身也提出2030年实现欧盟家庭千兆网络连接数字化政策。5G 网络覆盖所有人口稠密地区。75%的企业都应使用云计算服务、大数据和AI 等先进技术。 欧盟潜在的建网需求和国内光纤光缆产能过剩的背景下，拓展海外市场消耗国内过剩产能，成为国内厂商的普遍诉求。

（二）案例经过

1.欧盟对中国单模光纤光缆反倾销调查与裁决

2020年9月24日欧委会发布公告称，应欧盟国内产业Europacable 协会的申请，正式对原产自中国的光纤光缆产品（optical-fibercables）发起反倾销调查。涉案产品具体描述为单模光纤光缆，由一根或多根单独的护套光纤组成，并有保护套管，不论是否包含有导体。涉及中国海关编码为85447000，欧盟海关编码为8544700010。本案倾销调查期为2019年7月1日至2020年6月30日，损害调查期为2017年1月1日至调查期结束。单模光纤光缆主要应用于高频带和高速率的数据传输。在欧洲，British Telecom 和Orange 等电信运营商将这些电缆应用于5G 和其他技术领域。在汽车领域，电缆还应用于标准汽车和互联汽车技术。

2021年4月23日，欧委会发布通知，做出初裁裁决：本案在计算正常价值时将采用有代表性的第三国（土耳其）数据，并决定对原产于中国的光缆不实施临时反倾销措施。

2021年11月18日，欧委会发布通知，决定对原产于中国的光缆（Optical Fibre Cables）作出反倾销肯定性终裁。产品的正常价值采用了第三国（阿根廷）价格替代的方式进行了构造，决定对涉案产品征收反倾销税，裁定税率详见表1：

表1 欧盟光纤光缆反倾销税率表

2.欧盟对中国单模光纤光缆反补贴调查与裁决

2020年12月21日，欧委会对原产于中国的光缆进行反补贴立案调查。涉案产品为由一个或多个独立护套纤维组成，带保护壳，无论是否含电导体的单模光缆，涉及欧盟CN（Combined Nomenclature）编码ex 8544 70 00（TARIC 编码为8544 70 00 10）项下的产品，但单独安装于操作连接器的一端或两端的电缆和海底电缆除外。2021年1月19日，欧委会发布公告称，对原产于中国的光缆（Optical Fibre Cables）作出反补贴肯定性终裁，决定对涉案产品征收5.1%～10.3%的反补贴税，与此同时，将中国光缆的反倾销税调整为14.6%～33.7%，反补贴税率及调整后的反倾销税率详见表2。措施自公告发布次日起生效。

表2 欧盟光纤光缆反倾销和反补贴调查终裁税率表

（三）欧盟对中国单模光纤光缆“双反”调查要点

1.反倾销方面

⑴正常价值重构

欧盟建立了“重大扭曲”为核心新替代国制度，通过新替代国重构非市场经济国家的出口产品正常价值，达到了沿用旧法中的“非市场经济国家”条款的目的。因此在本案中欧委会不承认中国的市场经济地位，进而对中国公司出口到欧盟产品的正常价值采用了第三国（阿根廷）价格替代的方式进行了构造。

⑵倾销幅度和损害幅度计算

该案中确定反倾销和反补贴税率的方法为：首先通过反补贴税率与补贴幅度相等，然后通过倾销幅度与补贴幅度之差来比较，情形一：计算结果二者之差小于损害幅度，则反倾销税率等于二者之差；情形二：二者之差如果大于损害幅度，则反倾销税率等于损害幅度。

⑶出口CIF 价格调整

公式中的出口价格，是EXW 水平的，欧委会在中国公司填报的出口价格基础上，根据具体贸易术语及交易模式，扣除若干调整项，最终得出适用的出口价格。

2.反补贴方面

⑴资金直接转移包含但不限于政府拨款补贴、进出口银行、国开行等政策性银行提供的优惠资产和优惠贷款。出口信用补贴项目、政策性保险公司提供优惠条件的出口信用保险、出口退税返还以及以开放大额信用额度的方式向中国光缆产业提供优惠资金。

⑵税务优化政策包含但不限于：享受高新技术企业所得税率减按15%征收、研发费用加计扣除、高新技术企业设备加速折旧等。

⑶享受政府提供的低价土地和原材料。

三、中国公司在“双反”中存在的问题及对策建议

（一）企业在“双反”中存在的问题

1.缺乏主动预防欧盟“双反”调查机制

反倾销调查有着严格的应诉时限和答卷提交内容的要求，如果超过规定时限或者提交的信息不完整，则会被欧委会认定为不合作，取消合作资格。本 案 从2020年9月24日立 案，到2021年11月18日发布终裁公告，历经420 天，期间需7 天完成抽样答卷提交，15 天原材料投入答卷，倾销答卷，5 次补充答卷，远程核查资料，2 次终裁披露评议和听证会资料等。时间紧、涉及面广、提交的材料多且需要符合相关逻辑，如果缺乏主动预案往往会被欧委会抓住漏洞、或被视为“不合作”而适用“可获得的最佳事实”规则，做出了不利于我国企业的裁定。但我国企业往往抱有侥幸心理，没有建立起相关主动预防机制和应对方案，仓促被动应对。

2.关联交易不合理，存在转让定价的风险

海外子公司与中国母公司间关联交易处理过于僵化，未经过本地遵从要求的客户化与个性化审视。关联交易设计上未基于全价值链分析，通过交易链条的各实体在价值创造过程中履行的功能和承担的风险来分配合理的利润。我国出口企业前期目标一般以“成本节约”为导向，导致关联企业间利润分配不符合企业承担功能和转让定价的合理性。

本案中，在海外子公司利润扣减方面，欧委会使用了21.54%的利润率，远高于预期，我国企业虽然提出抗辩异议，但欧委会并未接受。

3.价值链的核心数据管理问题

出口数据的核心是开给客户的发票及财务的系统记录。同时，辅以合同、报关单、箱单、提单等书证材料，如果我国企业提供的书证材料与企业系统数据及发票无法对应，或者没有合理解释，则提交数据可能不被欧委会认可，从而不能获取合作地位，进而适用惩罚性税率。同时出口报关发票和开给最终客户发票存在差异。包含但不限于：贸易术语不同、发票金额不同、发票币种不同、产品名称不同、报关发票与系统数据不符等。

4.缺乏专业的抗辩和应诉人才

我国出口企业法务部门懂国际法和语言能力过关的专业律师一般比较缺乏，平常应对的一般以国内案件为主，面对欧盟“双反”案件往往缺乏经验需要依靠外部专业机构、行业协会进行指导。加上企业内部管理流程并未完全遵从合规规则，在应诉抗辩方面显得较为被动。

（二）对策和建议

1.构建“双反”预警系统

以“双反”调查为契机主动构建反倾销和反补贴预计系统，主动预防风险的应对能力机制。作为企业要充分了解并熟悉国际相关税法新规则，如欧盟“双反”规则，准确解读现行法规和法务实践，在市场开拓前期企业应充分调研和尽职调查，在投资设立机构后相关指引、流程、操作指导也要与时俱进根据变化进行工作操作指南的刷新工作。并通过在日常业务管理活动中监控预警满足外部遵从和公司内控体系要求。

2.设计合理的关联交易安排

加强关联交易管理体系的顶层设计，科学制定关联交易总体规划。关联交易活动应符合外部法规要求，关联交易的设计应基于企业业务实质，建立清晰的、全局性的集团交易架构，以灵活及有效应对BEPS 的挑战。同时，关联交易定价必须遵循“独立交易”原则。以可比的、独立的第三方类似交易中的定价，作为关联交易定价设计的参照。

具体要基于海外公司的功能风险定位及主要业务的价值链，从设计、生产、营销、销售、售后服务等环节的供应链情况和价值贡献设计转让定价模型对关联交易安排、利润分配原则和适用的转让定价分析方法提出详细确定统一的制定转让定价政策的流程，明确具体操作方法；通过转让定价实现对外遵从各关联方所在地转移定价政策要求，合规可查；对内明确关联方付款条件及价格，往来账项准确清账。根据OECD 要求优化转移定价模型形成多约束条件下的，分段式线性模型。对于已经在反倾销调查期内出口产品，保持和调查期间一致，避免今后反倾销。

3.强化核心数据价值链和文档管理

企业业务活动重要里程碑的文档尤其是书证材料是应诉企业在反倾销和反补贴抗辩和举证关键依据。对定案、定价、定性、定幅，计算倾销幅度和损害程度发挥着重要作用。嵌入企业日常产品采购、生产、运输、报关、销售、纳税等活动中的各类支撑文档应被有效管理。对销售发票与合同、报关单、箱单、提单等对外申报文档资料口径要与企业系统、总账和明细账一一对应或勾稽清楚。这些与经营活动息息相关的书证材料的真实性至关重要，也是构建反倾销预警系统的有效运行和质量的决定性因素。

4.强化高素质高能力的专业队伍建设

“双反”涉及国际贸易、法律、财务及制度经济学等多个领域和范畴，因此作为企业需要强化相关领域的队伍建设，打造高素质国际各专业人才梯队。内部通过人才梯队建设练就硬功夫，外部则需要借助专业机构定期与专业律所、“四大”建立顾问关系，建立起匹配国际业务发展的管理团队。实现匹配业务发展的人员能力构建和赋能，为海外经营合规保驾护航。

综上，面对欧盟及其他国家“双反”，需要从政府、行业协会、企业三方面的协同来应对。

政府层面。通过外交谈判、贸易共赢、反调查多措并举，促成欧盟认可我国的市场经济地位。向世贸组织明确指出：《欧盟反倾销条例》第2(6a)条与《WTO 反倾销协定》相违背，欧盟新替代国制度也是新瓶装旧药。我国政府要充分利用世贸组织国际贸易争端解决机制，维护我国出口企业的正当利益。

行业协会层面。在商务部贸易救济局指导和各地方商务主管部门支持下，机电商会组织召开预警会，指导帮助企业应对，做好案件应诉指导和行业抗辩相关工作，进行行业无损害抗辩。

企业层面。首先提升产品竞争力，尤其是核心技术的积累和沉淀，避免打价格战。其次要积极拓展与我国关系友好的新兴市场布局多个产粮区。此外，可以通过在海外直接设厂规避欧盟的贸易壁垒，保障欧盟区核心客户。

总之，需要构建完善全面有效的合规风控体系，按照国资委对中央企业的要求，建立一套风险可以量化评估模型和动态监测预警机制，实现海外风险“看的见、抓的着、管得住”。加强源头治理，强化海外业务可以透明可视，适时穿透监测，有效防范海外经营风险，为企业持续健康发展保驾护航。