韧性城市风险治理的范式研究

刘 强

（乌鲁木齐市城市规划设计研究院，新疆乌鲁木齐 830018）

我国经济全球化发展的步伐不断加快，社会经济迅猛增长，社会环境发生变化。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出，强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。传统的城市安全风险管控模式已无法满足现代化城市安全风险管控要求，各地各部门应结合地区实际情况以及特点，构建符合自身发展的韧性城市建设理论体系，提高城市防风险治理能力，推动城市安全、和谐、生态持续发展[1-2]。

1 城市风险特征

1.1 复合性增大

新时代背景下，我国的网络安全、大型建筑物、地下空间等方面的新型风险逐步显现，叠加传统性安全风险，促使城市面对的风险范围不断拓宽。

1.2 联动性增大

城市安全风险种类繁多，线上与线下风险相互联动，线上的情绪无法释怀可能演变为线下的社会冲突，影响社会稳定状态。

1.3 叠加性增大

单一性的风险因素可能牵连其他类型城市风险爆发，可能诱发潜在的城市风险。

1.4 扩散性增大

城市发展速度不断加快，各种城市组成要素相互流动，使跨境风险、跨区域风险不断扩散，很难预测风险扩散的路径。

1.5 隐蔽性增大

城市经济迅猛发展，城市规模、城市人口限制被打破，城市稳定结构受到重创，各种类型的非传统性因素逐渐成为城市安全风险的源头。

2 基于韧性视角下城市风险治理的思路

2.1 城市风险的类型

（1）生态风险。

主体风险造成的生态威胁或生态侵害属于生态风险，包括地震、塌陷、泥石流、洪涝等地质自然灾害和水资源、大气环境污染以及生态平衡失稳等。

（2）功能风险。

城市内的基础设施建设滞后、城市规划不合理、基础设施布局不合理等均属于功能风险。

（3）社会风险。

社会风险主要包括地区内居民经济收入差距过大、传统文化、个人信仰、社会犯罪、金融诈骗以及恐怖事件等。

2.2 以韧性视角构建城市风险治理方案

目前，城市风险治理方案中，各方应急部门应对问题的思想发生转变，由“事中-事后”的响应转变为“事前-事中-事后”的管控。大部分风险治理均严格按照“调查-识别-分析-评估-决策-行动”的流程处理。按照相关单位组织、部门参与、专家领衔、科学决策原则，强化顶层设计，完善工作体系，形成多方合力，推进公共应急工程建设，提升城市的韧性。

风险治理框架如图1所示。

图1 风险治理框架

3 基于韧性视角下的城市风险治理措施

3.1 培育韧性规划理念

结合现代化城市风险不断增加、风险效应不断扩大的基本特点，应更新城市发展韧性理念，城市发展应侧重提升城市的整体韧性。国土空间规划属于系统化事业，在科学布局“三生空间”的同时，能够有效促进国家以及各地区治理体系和治理能力朝着现代化方向发展。

（1）安全生产角度。

为了确保生产安全，应加强日常生产作业的安全管理、检查与督促，严格“事前-事中-事后”的环节管控。工作人员在事前进行全方位预判，建立风险防控机制，管细管住、确保安全；事中定期检查、监督，分析生产过程可能存在的风险点，提前制定安全防范方案，布局安全设施，并建立安全警诫提醒系统，及时消除安全隐患；生产活动结果产生后，快速做出相应的反应。风险产生时应快速启动应急措施，总结经验继续改进。

（2）安全建设角度。

城市应该加强应急救援方面的基础设施建设力度，提升城市应急救援的覆盖面和应急救援能力，合理配置应急救援资源，加强各级各类救援队伍的建设以及各种应急救援设备的更新、改造，完善城乡应急避难场所、生命通道的建设。韧性城市建设中，社区基层应积极宣传应急避险、消防等安全和救援基本知识，完善微小消防站、规范消防站、应急物资储备库、森林或草原应急管理中心、矿山救援队等生命保障线工程的建设，确保城乡市政基础设施在风暴、强降雨、洪涝、地震等极端自然灾害的侵蚀下仍能正常运转。依据生产、生活与生态需要，确定应急救援救治能力覆盖范围，提前谋划、建设生命护航工程，增强城乡建设与发展的韧性。

（3）安全预防角度。

为了增强城市韧性，对城市内的企业安全隐患进行全面排查，存在安全隐患的企业立即勒令整改，严重者直接勒令停止营业。相关部门对城市功能进行分区，明确划分建筑物密集的商业地带、高压电密集的工业发展产业园、化学危险物存储区、城乡居民集中居住区域等，确定各区域间的安全距离，确保每一个功能区均具有规范的避灾点，形成良好的避险网络结构，突显整体布局的合理性[3-4]。提前梳理并掌握可能造成危害的地质灾害隐患，如城乡空间布局中存在的地震断裂带、矿产资源采空区、行洪区等，在各级国土空间规划中，优化城乡空间布局，实现提前预防、提高韧性。

3.2 构建韧性制度体系

建立韧性制度体系对城乡长期安全发展具有显著影响，可以为城乡公共安全治理提供科学有效的指导，为行为主体提供正确的发展方向。城市应急管理部门与自然资源、生态环境、工信、卫健、交通和建设（人防）等部门，共同建立韧性城市建设领导小组，学习借鉴各地开展韧性试点的有益做法和经验；完善制度相关的政策、规划和设计，加强城市应急管理体系建设，形成城乡综合防灾救灾格局，对巩固防灾设施等做出明确制度安排；系统构建多专业、多部门、全社会协同应对的工作机制；加强多方联动，健全城市综合风险管理体系。分级分类开展城市风险普查，建立城市风险账本。建立完善的社会保障体系，灾害发生时为居民提供安全和基本生活保障，能够降低灾害损失，实现灾后快速恢复。

与普通的公共管理制度相比，韧性制度面对应急突发事件时，可以通过特殊措施及时应对公共安全事件。韧性制度体系应建立完善的问责机制，将部门及部门负责人的个体行为、公共安全应急处理能力纳入考核中[5-6]。

3.3 完善韧性技术系统

目前，城市灾害具有突发性、多元性、模糊性、破坏性等特性，针对突发灾害，需要提高城市抵御灾害的能力，加强对灾害的预判、预防与监测能力。

（1）借助大数据技术搭建智能化网络平台。打造“空、海、地”全覆盖一体化安全智能平台，融合政府、商业、交通、医疗、消防、气象、环境、公安等多部门数据，加大大数据、人工智能移动、互联网和云计算、智能建造、共享经济等泛智慧城市技术应用，提升风险预警、监测、指挥、处置水平与能力。

（2）提高预判能力与检测水平，改进风险评估技术手段。城市应急管理部门与相关部门需利用智慧城市大数据技术构建完善的灾害预检测系统，将现代化技术引入城市管理系统，提高灾害监测系统的精准性与时效性。

（3）加强全球安全韧性城市技术的广泛交流。通过高级别的多元化的政治与学术论坛、互联网网络平台，使政、教、学、民等广大群体参与城市建设活动，在城市老区更新替代、新区稳健发展方面建言献策，共同运用世界认可的科学技术建设并维护生态文明城市。

3.4 完善韧性社会机制建设

（1）强化顶层设计。

将各类灾害防治工作纳入国土空间规划范畴，使韧性城市理念和思维融入更长远的国土空间规划涉及的各领域，包括经济韧性、设施韧性、服务韧性、治理韧性、生态韧性等。建立科学合理的城市灾害风险评估体系，及时发现潜在风险，为韧性城市提供有效支撑。

（2）形成多方合力。

韧性城市建设过程中，应发挥相关单位的主导性作用，及时公开风险灾害，发布风险控制工作进度和落实情况，科学调动和配置公共资源，强化部门风险管理职能，落实风险责任，确保各类主体各司其职、各负其责。发挥社区的基础性作用，加强社区专业人员配备和日常培训，建设完善的社区应急设施，夯实城市应对突发事件的基层基础。发挥社会组织的协作作用，社会组织机制具有灵活、覆盖全面、资源多元和触角广泛等优势，应增强其安全评估、管理咨询、技术维护、保险服务和宣传教育等作用。发挥居民的主体性作用，加强社区参与、公众参与，增强社会文明和防灾减灾教育，开展具有特色的应对风险科普活动，组建应急志愿服务队，定期组织城市应急演练，提高居民应对城市突发事件的能力。

4 结语

建设韧性城市、增强城乡风险治理能力是城市安全保障的内在要求，也是城乡高质量发展的基础。城市经济更有活力、生活质量不断提高、城市绿色可持续发展时，需要加快建成绿色城乡、海绵城市、智慧城市，提升城乡安全与防灾治理能力。