市级国土空间规划中交通规划维度协同研究

江雪峰

（广州市交通规划研究院有限公司,广东 广州 510030）

0 引言

建立国土空间规划体系的目标之一是实现规划协同，改变内容重叠冲突的问题。顶层设计[1]已经在注重操作性的原则下提出了“谁组织编制、谁负责实施”，在改进规划审批的要求下提出了“管什么就批什么”的要求，即要求规划的内容和深度与事权一致，达到构建责权清晰、科学高效的国土空间规划体系的目的。而在实践中，由于国土空间规划的技术标准仍处于探索阶段，对于规划编制的内容存在着不同的理解。对于市级国土空间规划（以下简称市级总规）中的交通规划而言，如何与市级总规的核心需求协同好是重要的技术问题。

不同的城市对于交通规划的需求有着不同的理解。对交通规划编制基础好，已经同步编制综合交通体系规划的城市而言，往往要求尽量示意化、战略化表达国土空间规划中的交通网络，避免交通与生态、基本农田等红线的直接冲突，交通主要反映对国土空间高效组织和高水平开发的支撑作用，而涉及用地等具体内容时则从简，主要通过指标、项目清单等形式进行表达并向下层规划传导，在下层次规划中落实具体的规划方案；但对于交通专项规划基础薄弱的城市而言，在从需求出发的导向下，要求交通规划尽量详细，能够指导方案的实施，即在规划缺少层次时，通过国土空间总体规划对交通方案起到“代偿”作用。

目前国内对于国土空间规划体系中交通规划的研究集中在面向理念的协同，而较少面向规划深度等实务的协同。在交通规划的内容和深度方面，广东省规划院的王朝宇等[2]提出分总体规划和专项规划确定深度，总规表达结构，专项规划表达二级地类。江苏省规划院的曹国华等[3]提出在总规中分指标管控、界限管控和清单管控对交通规划进行表达。同济规划院的张乔等[4]提出从全域覆盖的内容传导、逐级传导的内容框架、互动协调的内容体系和对应事权的内容表述等方面完善综合交通体系规划，实现对国土空间规划的支撑。国土空间规划的核心内容是“三区三线”，但目前仍然缺少从这一角度对交通规划协同的实务研究。

交通规划在空间表达上具有不同的维度，对应不同的技术手段，反映不同的规划目标。该文从交通规划的维度出发，对交通规划与市级国土空间总体规划的协同进行分析，并对相关的实践进行论述，为健全国土空间规划的技术标准体系提供一些思考。

1 总体规划中交通维度的发展

1.1 维度视角的交通规划

交通规划在空间表达上可以分为三个维度。一维描述网络形态或场站布局，如以单线形式表达的道路网络规划、轨道线网规划，或以点位形式表达的各类场站枢纽规划；二维描述用地边界，如道路、轨道的红线规划，或其他交通设施的用地控制规划；三维描述交通要素在立体空间中的布局，如街道设计、交通场地设计或交通建筑设计。如果将时间也看作一个维度，交通规划还存在随时间发展变化的第四维，如以信号控制、道路交通管理等作为主要手段的交通管理规划。该文主要探讨空间上的三个维度（见表1）。这三个维度仅代表空间上的表达形式的区别，不代表规划思想和技术的难易。

表1 三个规划维度的区别

一维交通规划体现战略。理论基础是交通与空间格局（主导功能区、城镇体系等）的协同，以俯瞰的视角，采用交通廊道、交通网络等形式表达与城市空间结构的关系。一维规划存在于两种情况中，一种是忽略细节强调战略，体现成大事不拘小节，通常在大尺度的空间规划中使用，如全国、全省或大城市全域的交通网络规划；另一种是忽略近期着眼远期，体现对终极蓝图的追求，通常在策划类规划中使用。

二维交通规划体现功能。理论基础是交通与用地的协同，以平视的视角，采用红线的形式表达道路等交通设施与周边用地功能的关系。二维规划一般从三个角度进行考虑，一是与周边地块的功能协同，在通道的容量、速度等技术要求的基础上划定；二是交通工具的模数要求，在规划阶段，在现有技术条件下，以标准的使用方式，对通道或场地的占地进行划定；三是相邻用地的权属关系，二维规划决定用地的权属，通过控规的形式取得法定地位。

三维交通规划体现感受。理论基础是交通与使用者需求的协同，以沉浸的视角，运用交通工程学的基本原理，以交通系统的资源为约束条件，采用平面、立面、断面协同设计的形式表达人、车、路与路侧建成环境之间的关系。在国土空间规划体系中，三维规划表现为对交通空间使用的划分，区别于工程设计，紧密衔接交通规划及实施工程[5]。

1.2 交通与城市总规维度协同的三个阶段

城市规划是国土空间规划的主要来源之一。在市级层面，城市规划的技术发展相对完善，城市规划编制办法规定了交通规划的具体内容，对其进行考察，有助于在理解维度变化的脉络的基础上，对国土空间规划中交通规划维度的发展趋势进行判断。城市规划编制办法是对城市规划编制内容、深度和形式的具体要求，我国的城市规划编制办法一共正式公布了三个版本，分别为1980版、1991版和2006版（简称《办80》《办91》《办06》）。2016版（简称《办16》）的《城市总体规划编制审批管理办法》处于征求意见阶段，虽未正式公布，但具有一定的指导意义。

1.2.1 《办80》：二维规划为主的交通规划，体现工程技术属性

《办80》出台时，我国城市建设百废待兴，城市总体上规模不大，土地利用的计划经济色彩很强，交通工具相对单一、交通量也不大。规划范围仅为市区，没有对市域提出要求。交通规划基本体现为：在较小的城市规划范围内，解决简单的城市内部交通问题。城市规划对交通规划的导向是实施与建设，规划成果主要体现为工程技术属性。

《办80》中总规对交通的要求是“布置城市道路、交通运输系统；确定车站、港口、飞机场等主要交通运输设施的位置；确定交叉口形式，主次干道断面，主要控制点的坐标和标高”。可见《办80》中的交通规划，尤其是道路网规划定位为二维规划，同时又含有工程设计的某些要求。

1.2.2 《办91》：一维与二维规划并存

《办91》出台时，我国城市经过改革开放十多年的发展，城市飞速发展，城市规划的地位更加重要。交通拥堵成为制约城市发展的主要因素之一，通过交通体系向外疏散、对内构筑立体交通、连续流交通已经在一些大城市成为解决城市交通问题的主导思想。交通规划的目的逐渐由工程实施性向战略性转变。

《办91》中总规对交通的要求分为对外和内部两个层次。对外交通中的铁路、机场、港口等都提出了用地范围的要求，即二维的用地控制；而对道路提出了“干道走向、红线宽度、重要交叉口形式”的要求，对于客运、货运、自行车、步行道路也仅提出了“走向”的要求，即一维的战略性规划。

1.2.3 《办06》：转变为一维规划

《办06》出台时，我国的城市发展与城市规划都在谋求转型，《办06》指出城市规划是重要的公共政策。这一阶段我国城市规模逐步扩大，《办06》首次明确总体规划由市域城镇体系规划和中心城区规划组成，并列为总体规划的两大内容。体现了总体规划关注的对象进一步扩大，从城市中心区向全域扩展。同时，随着交通体系日益复杂，交通规划关注的焦点重在突出对空间格局的支撑，进一步弱化工程技术的性质，向公共政策指引转型。

总体规划对交通规划的强制性内容中提出，应确定“城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局”。总规中的市域城镇体系规划部分提出“确定市域交通发展策略；原则确定市域交通等重大基础设施的布局”。中心城区部分提出“确定交通发展战略和城市公共交通的总体布局，落实公交优先政策，确定主要对外交通设施和主要道路交通设施布局”。可以看出，《办06》中总规对交通的要求已经转型为一维的战略性规划。

1.2.4 《办06》后及《办2016》：一维规划+综合交通体系规划构成的多维度规划体系

《办06》后，政策层面对交通与总体规划的协同又做出了一系列的完善，其中最重要的方面是在流程上确认了综合交通体系规划与总体规划的同步编制。2010年的《城市综合交通体系规划编制办法》提出“城市综合交通体系规划是城市总体规划的重要组成部分”“应当与城市总体规划同步编制，相互反馈与协调”。《办2016》进一步明确了总规中的综合交通内容深度为“城市道路网布局和轨道线网走向”，并提出大城市以上规模（城区常住人口100万以上）城市应当同步编制城市综合交通体系规划。

综合交通体系规划的内容在《城市综合交通体系规划标准》（GB/T 51328—2018）得到明确，对占地较多的道路系统（道路用地一般可占城市交通用地的80%以上），提出了干线道路和集散道路要做到“红线控制要求”深度。综合交通体系规划也是一个全维度的综合性规划，除了与空间协同外的一维、二维规划外，还提出了诸如统筹道路与两侧建筑功能，合理安排街道要素等三维规划在政策方面的要求，该规划能够实现对城市设计、交通设计的指导。

2 市级总规核心需求与交通呼应

2.1 核心需求：“三线”的终点和“三区”的起点

市域治理在国家治理体系中具有承上启下的枢纽作用[6]。作为国家空间治理体系的重要手段，国土空间总体规划在市域层次主要体现的是在纵向上实现国家战略自上而下管控传导、横向上实现与专项规划之间的衔接。在国土空间规划的核心空间要素“三区三线”中，“三线”更为体现国家战略，“三区”更加侧重城市空间（见表2）。

表2 三区三线的功能区别

“三线”侧重边界的刚性管控，在市级总规层面，“市、县组织统一划定三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界[7]”，通过精确的边界控制对下层次规划进行约束。“三区”突出主导功能划分，在管控要求和划定方法上弹性较大，侧重反映与专项规划的衔接。在市级总规层面，从目前的相关技术指南和规划发展的延续性来看，三区仍然处于相对宏观的划分阶段，反映的是空间格局，例如在市级国土空间规划编制指南（试行）中提出，在市域划分规划一级分区（6类），在中心城区划分规划二级分区，主要是将城镇、农业和海洋发展区进一步以主导功能进行细化，并向下层规划进行传导。

因此，市级总规的核心需求体现在两个方面：一是落实国家战略管控的核心要素，将“三线”精准落实，抵达空间管控的终点；二是作为城市发展的纲领，将“三区”作为战略化的空间结构，形成对下层次规划或专项规划的传导，是空间功能分区的起点。

2.2 交通的呼应：约束与指导

基于以上认识，交通与市级总规的维度协同建立在对“三区”的分区起点属性和“三线”的管控终点属性的认识之上。

对于作为分区起点的“三区”，在市级总规层面对保护与发展的二分用地格局进行了进一步细分，尤其是对城镇、乡村和海洋发展区做出进一步划分。从最新的市级国土空间总体规划编制指南（2020年5月试行版）来看，分区仍然相对宏观，按照主导功能在市域划分规划一级分区（6类），在中心城区划分规划二级分区，重点是对城镇、乡村和海洋进一步细分。市级总规的用地分区处于空间格局层次，交通的协同作用主要是支撑格局，并传导下一层次的用地协同。笔者将交通对国土空间规划的关键作用总结为推动国土空间资源的保值增值，包括节约集约用地、协同产业发展和提升城市整体枢纽地位三个方面[9]。这些关键作用的实现，在空间分区较为粗略的情况下，通过一维的交通规划可以实现与空间分区的协同。

对于作为空间管控终点的“三线”，对交通规划主要体现为约束作用。一般来说，需要有明确用地边线的二维交通规划，才能够解决空间上的冲突，实现协同。但是交通以公益性和工程的实施弹性，存在在报批阶段和工程设计阶段解决冲突的可行性。公益性是指交通设施一般是代表公众利益的基础设施，在三线的相关管理规定中，交通设施往往在“白名单”内，且交通设施是以线性工程为主的基础设施，占地相对较小。实施弹性是指随着交通工程技术和我国经济水平的发展，城市建设越来越有能力通过工程方式解决交通与生态文明、城市发展的矛盾。对更高维度空间的使用是解决问题的方案之一，地下场站、地下道路，甚至多层隧道、小汽车专用隧道等创新的建设形式（如图1），使得交通设施有条件部分脱离用地的限制，实现规划功能。因此，交通与“三线”协同应采取近远期兼顾的模式：具有近期必要性的交通项目采用二维规划，避免矛盾冲突；远期的交通项目可采用清单管控模式，通过规划体系的完善，设定流程解决冲突。

图1 用地资源紧约束下使用双层地下隧道形式道路

3 市级总规中的交通维度协同框架

基于对市级国土空间总体规划核心需求的理解，交通规划既需要通过一维规划的战略引领，与作为分区起点的“三区”空间格局形成战略协同，也需要通过一定程度的二维规划与刚性管控“三线”形成协同。

3.1 协调“三区”的一维交通规划

在市级总规中建立涵盖主轴、走廊、干线表达体系的一维交通规划，实现与国家战略、区域战略和城市战略的协同。

主轴的提法来源于国家综合立体交通网规划，是全国层次的交通区位线。市级国土空间规划的主轴与综合立体交通网规划充分衔接，表达城市与国家或省级战略的协同。交通主轴不受微观的地形、地貌、土地利用的制约，只受宏观的国家战略的影响。交通主轴是综合的交通区位线，可以是铁路、公路或空中、海运的航道。主轴通过提升城市的交通枢纽地位实现总体国土空间价值的提升。例如，在广州总规中提出了高水平支撑经过广州的三大国家级交通主轴，提高广州国际综合交通枢纽的定位。

交通走廊表达综合交通与城市群或市域等大尺度的协同。交通走廊内集中了多种交通方式，一般用于具有带状结构的城市群。交通走廊重点判断交通需求的客货运类型、距离和数量级，受城镇布局、产业区布局和宏观尺度地形地貌的影响。交通走廊一方面通过将不同交通方式在同一走廊内进行集约归并，达到节约土地资源的目的；另一方面为城镇群协调预留了交通弹性，即在走廊内预留交通功能，但可因地制宜地选择交通衔接的方式。交通走廊从区域协调和用地集约的角度实现对国土空间价值的提升。以上海市城市总体规划（2017—2035）为例，该规划已经被确认为由国务院批准的省级国土空间总体规划[10]。本轮上海总规划定了南京、南通、杭州、湖州和宁波共5个方向的7条走廊（文本中称为廊道），每个走廊根据客货运需求特征包括了高铁、城际、普铁以及公路中的若干种交通方式，并在走廊上表达了主要的枢纽点。这一表达形式体现了从总规角度对区域协同的呼应。

交通干线表达市域范围内主要道路、轨道与城市空间分区的协同。交通干线构成了市域空间的骨架，重点判断交通网络的形态与容量，受城市内部分区之间的相互作用的影响。交通干线预留对城市具有结构性影响的交通线路，是总体上解决城市交通容量问题的基础。交通干线从与用地协同，支撑产业功能的角度实现对国土空间价值的提升。从广州总规的实践来看，将高快速路和城市轨道以交通干线图的形式纳入国土空间规划。在本轮总规中，广州的城市化水平进一步提升，出现了郊区中心化的现象，即郊区与郊区之间也产生了较多的通勤需求。因此无论是高快速路还是轨道，都在原有的环形+放射形态的基础上增加了“联络”线路，体现了与市域空间的协同。

3.2 协同“三线”的二维交通规划

为保障交通与刚性管控的“三线”协调，交通规划需要落实到用地红线深度。根据自然资源部2022年发布的“全国三区三线划定规则”，应将“十四五”期间涉及空间需求的各类规划纳入市级国土空间规划“一张图”。在实际工作中，“十四五”项目不仅包含已明确选址的重大项目，也包含大量处于前期研究阶段的道路、轨道等交通设施。对于交通规划编制基础好的城市，具有建立长期维护交通红线的技术团队，可以根据需求梳理出近期交通设施的规划边界，通过与“三线”的分析比对，解决空间矛盾。而对于交通规划编制基础较弱的城市，往往难以通过临时性的安排实现与“三线”的协同，迫切需要建立与“十四五”规划联动的重大项目的二维交通规划（即控地规划）。

事实上，交通运输部已经提出编制交通基础设施国土空间控制规划（交规划函〔2018〕423号）。这一规划提出的主要任务是梳理建设需求、落实空间管控深度和精度、强化与三线的协调。江苏、重庆和陕西是这项工作的试点省份。以江苏省为例，相关部门从探索性、示范性、前瞻性和系统性的角度理解这项工作，并在交通运输部文件的基础上，除了明确要求的国家公路国土空间控制规划外，还提出编制《综合交通基础设施国土空间控制规划编制及技术服务》《综合交通基础设施国土空间控制规划编制导则》等工作，将此项工作的范围从国道扩展到综合交通基础设施，工作的内涵从规划编制拓展到标准制定。这一规划的编制有利于在总规层面协调交通与“三线”的矛盾，但该规划尚未纳入国土空间规划体系，从技术角度看，在解决矛盾的同时，也有可能对市级总规的引领性带来冲击。

4 总结

市级国土空间总体规划是国土空间规划体系中的一个关键环节，既承载着国家战略自上而下的管控传导，又体现着对市域发展的战略引领。从交通规划三个维度的功能作用出发，在市级总规中交通规划表达为一维规划形式，能够与市级总规的作为功能分区起点的“三区”达成协同。但与“三线”的协同需要交通规划编制基础好的城市才能达成协同目标，从长远来看需要在规划体系中明确二维交通规划的规划层次和定位，将与“十四五”规划联动的交通基础设施国土空间控制规划植入国土空间规划体系。而三维交通规划，主要通过建立规划体系，在总规指导下的详细规划中反映与国土空间规划的协同。