关于国内外水电工程土地征收制度的研究

谭哲武，王克彬，袁 泉

(长江勘测规划设计研究有限责任公司，湖北 武汉 430010)

土地征收是水电工程建设的先决条件，直接关系到主体工程施工、水库蓄水、机组发电等关键时间节点。同时，土地征收也是移民安置规划工作的重要组成部分，是一项影响面广、关注度高的综合性社会学工作。回顾我国七十年来的水电工程建设事业，建设征地移民安置由传统的补偿性移民时期转入到开发性移民时期，有关土地征收和补偿的建设理念、政策法规日趋成熟和完善，保障了水电工程的顺利建设和广大移民的安稳落户[1- 5]。同时，纵观国外发展中国家或者欠发达国家地区的水电工程建设市场，因国家体制制度、经济社会发展条件、文化风俗习惯、政策法规体系等因素的差异，水电工程建设征地移民安置在规划设计理念、方法和水平等方面各不相同，由此带来的一系列问题阻碍了水电工程建设的进程。因此，国际水电项目的开展既是极大地机遇，又是较大的风险，在投资时需要充分了解他国的社会及政策背景，做好风险分析和评估工作，以便更好地融入和适应当地建设环境[10]。

在全面实施“一带一路”发展战略下，“水电走出去”已成为该战略的重要组成部分，我国目前正助力于一带一路战略伙伴进行水电清洁能源的开发和利用，尼泊尔、缅甸、老挝、巴基斯坦等国家均为沿线互利双赢的国家之一[6- 9]。其中，尼泊尔是水电资源大国，据估计有近43GW的水电资源蕴藏量在技术上和经济上可行，主要集中在恒河流域的Kosi河、Gandaki河和Karnali河。但尼泊尔又是电力极度匮乏的国家，现有水电资源开发占比不到2%，却占到了国家电力总量的90%以上，尼泊尔水电建设市场的空间极大[7- 8]。

本文以尼泊尔国家的部分水电工程为研究背景，一方面可以了解尼泊尔国家建设征地移民安置的经验和做法，规避可能存在的风险；另一方面有助于探索一种适应尼泊尔国家的水电建设工作模式，更好的为一带一路沿线国家的水电建设提供推介范式或经验参考。具体研究方法为现场调研和对比分析，具体研究方案为：首先对尼泊尔的土地所有制、土地征收方式、土地补偿标准进行现场调研和资料收集，然后与我国现行土地征收制度进行对比分析，研究两国的区别与联系，并提出有关建议。鉴于水利水电工程建设中，耕地和林地土地的征收比重较大，同时结合土地所有权性质，本文研究的具体征收土地对象主要为耕地、林地。

1 尼泊尔土地征收制度

1.1 土地所有制

尼泊尔国家的土地所有制度分为公有制和私有制。征收土地研究对象中，林地基本都属于国有土地，其权属主要为政府、社会团体组织、政府和地区合作以及宗教团体等；根据《尼泊尔经济社会统计年鉴》中的统计数据，私有林地占比极少，基本可以忽略不计。

耕地基本为私有土地，根据尼泊尔土地部门管理办法，私有耕地都应该在土地税收管理部门登记注册并获取土地证，如图1所示，没有土地证的耕地均应划定为国有土地性质。土地证包含了权属人名称、耕地面积和耕地等级等基本信息，土地补偿时以土地证上的权属人、土地面积等信息作为补偿对象和依据。

1.2 土地征收方式

对于大型基础设施工程，国有土地征收一般采取向政府租赁的方式获得土地使用权，项目法人承担土地的租赁费用和附着物的补偿费用。其中土地租赁费用通常被纳入签订合作开发协议的谈判条件，基本上可获得免费使用许可的权利。

私有土地征收通常采用政府主导和企业主导两种模式。在政府主导模式下，地区行政部门按照《土地征收法》执行通知、调查、公示和协商等土地征收程序，土地征收过程中政府与土地权属人协商解决补偿标准这一核心问题。政府主导模式具有一定的强制性，能够保障征地的顺利实施和相对合理的补偿标准；但是征地过程较为复杂，通常需要经过多轮次协商，效率低，耗时较长。在企业主导模式下，居民以乡村发展委员会(类似村或社区)为单元自发组织成立委员会，项目法人直接与委员会就土地补偿标准、征用手续等问题进行谈判。首先确定绝大多数土地权属人接受的土地补偿单价，其次通过私下协商的方式确定少部分权属人的土地补偿单价，最后对于极少数不合作的土地权属人，则向当地政府申请强制介入。企业主导模式程序简单、效率较高、工作量较大，但征地过程中会遇到哄抬地价等问题，通常需结合政府主导模式来实施。

1.3 土地补偿标准

1.3.1国有土地补偿标准

以林地为例，根据尼泊尔《林业部指导方针》，林地补偿费用主要包括以下几部分费用：①土地租赁费，项目开发者需要支付30年的租赁费用，一般可以申请获得免费试用行政许可；②补偿造林费，项目法人在林业部门指定位置种植同等面积的被征用林地，或者直接缴纳规定数额的费用；③木材资产费，直径30cm以上的林木需在指定位置种植25棵树木并负责看护5年，或者直接缴纳规定数额的费用；④其他费用，包含林木清理费，督查配合费以及财政援助费等费用。本研究结合尼泊尔Kabeli A水电站案例进行林地补偿标准的量化说明，见表1。

由表可知，林地的综合补偿标准为12190元/亩，其中补偿造林费、木材资产费、林木清理费为地面附着物的补偿费，占比约65.1%，为林地补偿标准的主体部分；林地租赁费占比约6%，在林地补偿标准中占比较小。

图1 尼泊尔土地证基本信息

表1 Kabeli A水电站林地补偿标准

1.3.2私有土地补偿标准

以耕地为例，补偿标准主要由补偿单价和补偿系数两部分组成。对于补偿单价：由于尼泊尔耕地私有制的特点，导致耕地交易单价受区域环境、项目性质以及交易对象等因素的影响变化较大。虽然政府每年都会公布各行政区域的土地交易指导单价，但只能作为一种参考，实际交易的土地单价由政府(或项目法人)同土地权属人协商确定，一般都会高出政府指导价。经过调研，本研究列举了尼泊尔部分水电工程的耕地补偿单价，见表2。

表2 尼泊尔耕地补偿单价统计表

由表可知，耕地补偿单价区间跨度较大。其中，移民理想价格高达约150000元/亩(不具备代表性)，政府指导价最高只有3200～14000元/亩，已实施工程的单价为5000～60000元/亩不等，Nepal投资委员会征地征地移民专家建议耕地补偿单价为57331元/亩。因此，耕地补偿单价具有不确定性，最终取决于政府、项目法人、土地所有者之间的谈判和协商，这也增加了工程建设征地移民安置补偿费用概估算的高风险性。

对于补偿系数：尼泊尔政府为避免因土地被征用而产生新的难民特制定了“3.5Ropani原则”(1Ropani=0.77亩，约合2.7亩)，即以剩余耕地面积是否为3.5Ropani来界定土地征收的影响程度和补偿系数，系数部分对应的单价作为移民安置的奖励或者额外补助。当剩余耕地面积≤3.5Ropani时，为严重受影响移民，按是否购买土地来确定补偿系数；当剩余耕地面积>3.5Ropani时，为受影响较小的移民，不考虑补偿系数。尼泊尔耕地补偿方案及标准见表3。

由表可知，土地补偿系数主要有1.0、1.3、1.5三种，土地补偿系数与耕地补偿单价的乘积即为耕地补偿标准，耕地补偿标准最低为补偿单价，最高为1.5倍的耕地补偿单价。

表3 耕地补偿方案及标准

2 国内外对比分析和研究

2.1 土地征收方式

尼泊尔的国有土地一般通过向政府租赁的方式获取土地使用权，私有土地采取政府主导或者企业主导两种模式进行土地所有权和使用权的补偿征收。私有土地征收过程中，政府并非必要角色，只有在超出项目法人能力控制范围情况下才会申请政府的强制介入。因此，在土地征收过程中，政府和项目法人的主体责任角色互相转换，参与度和主动性互为补充。

我国实行土地公有制，土地权属为国家和集体所有。国有土地征收是将国家所有的土地使用权在一定年限内有偿或无偿出让的行为；集体土地征收是指政府依据法定程序和权限，在依法给予集体经济组织土地补偿后强制性将集体所有土地转为国家所有的行为[3，11- 12]。土地征收过程中，政府均为责任主体和实施主体，项目法人只负责补偿资金和工作配合。

对比分析，两国在土地所有权的处理，土地征收实施主体和责任分工等方面存在显著差异，主要原因为：一是土地所有制度，尼泊尔的耕地为私有制，而我国的耕地为国家或集体所有，在土地所有权和使用权问题处理上存在本质区别。二是行政制度，尼泊尔从Region→Zone→District→VDC，各级政府机构组成和职能划分都比较单一；而我国从国务院→省→市→县→乡，各级政府具有完整的征地移民机构设置，相比而言尼泊尔缺乏征地移民专业上的行政支撑和技术力量。三是经济社会发展水平，尼泊尔属于全球最贫困的国家之一，在水电工程建设征地的政策法规、技术经验以及思想理念等方面均存在短板，土地征收制度有待规范化和法制化。

2.2 土地补偿标准

尼泊尔耕地私有制的国情，导致耕地补偿标准极具波动性和不确定性，耕地补偿单价基本取决于土地交易双方的谈判或协商，是土地权利移转代价的一种市场价值体现；耕地补偿系数则根据“3.5Ropani原则”分为1.0、1.3、1.5三档，单位面积土地补偿标准主要受土地补偿单价的影响。林地补偿标准主要由林木补偿费、林地租赁费和其他费用三部分组成，其中林木补偿费占比最大，可能获得免费试用许可的林地租赁费占比较小。

我国耕地补偿标准以县为单位，由省政府制并公布县域范围内统一的补偿标准，该标准主要依据区域经济社会发展水平综合评定，可视为土地单价和补偿补助倍数的乘积。2020年以前，土地单价为耕地的统一年产值标准，补偿补助倍数取值为16～30，如图2所示。2020年以后，土地补偿标准直接简化为区片综合地价，并公布了土地补偿费和补助费的比例，土地单价可按比例份数来进行反求，补偿补助倍数可取值为10，如图3所示。林地补偿标准以耕地为基础，按照统一制定和公布的系数进行修正。单位面积土地补偿标准主要受补偿补助倍数的影响。

图2 统一年产值下的土地补偿标准

对比分析，尼泊尔和我国在土地补偿标准上主要存在以下几点区别：一是耕地补偿单价，前者是市场经济体制下土地权利移转代价的市场价值体现，不受政府调控和制约，缺乏统一标准。后者由省级政府以县为单位制定统一标准。二是补偿费用的计算，前者引入补偿系数的概念，是一种额外补助或者奖励，目的在于激励更多的移民去购置土地。后者引入土地补偿费、安置补助费的倍数或比例概念，反映的是土地所有权和使用权的一种补偿，主要依据区域经济发展水平综合评定。

图3 区片综合地价下的土地补偿标准

3 结语

在水电工程建设中，尼泊尔的土地征收方式和补偿标准与我国有着较大的区别。土地征收时以政府为主导的模式具有一定的强制性，能够确保征地的顺利实施和相对合理的补偿单价；以项目法人为主导的模式有可能遇到局部征地阻力和土地单价整体不可控等问题和风险。基于尼泊尔特殊的土地所有制国情和社情，我国水电企业在尼泊尔投资时应充分利用社会工具、国家政策等杠杆化解或平衡征地过程中遇到的阻力，一方面要深入了解当地的经济社会发展水平，重视风险因素的分析和评价；另一方面在商务谈判中尽可能明确责任范围，规避可能的风险。