对土地连片流转难问题的思考——基于浙江省的调查分析

徐建群

土地连片流转难问题指的是连片土地上的多数承包农户都同意流转，少数承包农户不同意流转，导致连片土地流转不成功，进而影响规模经营效率的现象。由于土地连片流转是多方合意（在浙江省连片20亩地通常涉及至少10户人家）以及多个决策主体不断平衡统一的结果（邻里乡亲决策结果相互影响循环往复），理论上完全自愿基础上的平衡统一很难达成。一些地方为了推进规模经营，耗费大量隐性成本，以至于影响了规模经营效率和农业发展后劲。在土地细碎化的南方地区，土地连片流转难已经是影响现代农业发展进程的瓶颈问题，需要通过制度创新予以妥善解决。

问题背景

政策规范有指向。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确“要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用。”《中共浙江省委办公厅 浙江省人民政府办公厅印发<关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见>的通知》规定“ 对少数仍想耕种土地的农户，在承包地数量、质量等不下降条件下，引导其在另行安置的地块耕种。”

现实需求趋紧迫。浙江省绝大多数耕地的流转期限在2028年前集中到期，全省面临着连片流转的土地到期后，少数农户不同意继续流转有可能影响规模经营的问题。如海盐县21.9万亩流转土地（流转率达79%），2022年至2027年每年到期约1.2万亩，共计7.1万亩，2028年流转到期14.8万亩。

政策衔接有窗口。目前，正处于第二轮土地承包到期后再延长30年之前的窗口期，在研究探索二轮承包到期再延长30年具体政策的同时，也应该针对新的土地连片流转和原有的土地连片流转如何继续流转出台相应的衔接政策。

解决路径

明确三个认识。一是政府和集体对于维护土地流转有序有效，负有制度供给、秩序维护职能，农村土地集体所有制应当体现于土地流转全过程，不能放任自由。二是要切实保护农户土地承包经营权益，但保护方式不能简单僵化，既要保护农户不想流转的权益，也要保护农户愿意流转的权益。三是要平衡把握农村土地蓄水池功能与土地经营效率，要把蓄水池功能限制在一定范围内，并随形势变化而调节，尽可能多实现一点土地经营效率功能。

解决五个关键问题。一是解决土地连片流转管理问题。把土地连片流转纳入政府有序有效管控，明确将乡村两级纳入土地连片流转的集中环节、标准设置环节、审查审核环节。二是解决少数农户不愿流转经营权问题。在农民自愿的前提下，可以采用另行安置承包地块的办法，保护连片流转中少数不愿流转农户的土地承包经营权益，也可以采取承包权不变前提下的经营权调整的方式，通过另行安置耕种地块的方式来保护农户的土地经营权益。三是解决土地流转备案制度虚置问题。推动土地流转备案制落实，明确将非农化、非粮化纳入备案审查范围。凡备案不通过的，或在生产经营过程中出现违规违法行为且拒不改正的，农民有权依据备案不通过无偿收回流转的承包地；农民不收回的，村集体有权终止流转合同并收回承包地，组织代耕。四是解决土地流转期到期问题。对于土地流转过程中涉及二轮承包到期再延长30年可能产生的衔接问题，明确由镇村两级协调解决土地连片流转的续约问题，镇村可根据流转规模情况，在流转土地中确定一定比例土地用于解决衔接问题。五是解决土地流转风险问题。土地连片流转面积越大，面临的风险越多。要建立租金保障制度，确保在经营主体违约的情况下，农民仍然能按时获得土地流转租金；要建立流出土地农民在特定条件下的经营权保障制度，在土地连片流转中建立机动地预留机制，应对农民工返乡要地需求，保障农村土地蓄水池作用的发挥。

建立健全五个体系。一是建立健全土地连片流转制度规范体系。完善土地连片流转中农户土地承包经营权的保护方式，明确镇村两级加强对土地流转的管理规范。二是建立健全土地连片流转政策保障体系。重点建立对镇村两级的考核激励政策、土地流转双方的风险保障政策、流转项目的配套用地政策和财政扶持政策等。三是建立健全土地连片流转操作流程体系。根据农业农村部《农村承包土地经营权流转管理办法》，结合浙江实际，出台《浙江省农村承包土地经营权流转管理办法》，按照闭环设置要求，提出评估连片流转条件是否总体成熟、一级市场流转集中土地、规模连片土地基础设施建设、二级市场招引主体管控指标设计、二级市场招引主体、主体生产经营过程监管、土地流转评价反馈、整改提升等具体可操作的八步法，形成闭环设置、循环提升的土地流转操作流程体系。四是建立健全土地流转指标体系。主要有土地流转规模管控指标，比如整体流转比例上限、个体流转比例上限等指标；流转土地基础设施指标，比如田间操作道路、水渠、平整度等指标；土地流转价格指标，比如流转指导价、最高限价等；土地流转年限指标，以土地生产经营需要为主，考虑土地承包期限、村级组织换届期限等确定流转年限指标等。五是建立健全土地流转评价体系。建立健全定期开展土地流转整体评估与单个项目评价机制，设置土地流转指数，建立评价结果运用机制，形成良性工作机制。