粮食安全视角下中国粮食储备创新监管

⊙ 文 魏聘 镇平县马庄乡人民政府

粮食储备制度的制定与完善，是为了有效防控粮食流通中可能存在的风险，确保国内粮食市场的稳定，为应对粮食安全突发事件夯实物质基础。相关数据表明，过去5年时间里全球共有39个国家和地区经历了粮食危机，而且每年处于严重粮食不安全状态中的人数还在不断上升，再加上国家和地区之间的冲突、疫情造成的经济危机等，各国不约而同地收紧了粮食出口，导致国际市场上的粮食供给缩减而需求剧增，如果过去主要通过进口粮食来保证国内的粮食安全，此时则会面临巨大的风险。立足国内粮食安全的视角，更应该发挥出粮食储备稳定大局的作用，借助储备粮良好抵御来自市场的各种风险，保证供需平衡。

一、加强中国粮食储备监管的必要性

在国家粮食储备体系中，中央储备粮属于“国家级”的储备粮，在粮食短缺、突发事件等情况出现时要承担起保障粮食安全的职责，实现对全国粮食供应的合理调节，这是国家粮食安全的“底牌”。保证粮食质量合格是确保粮食储备功能有效发挥的关键因素，换言之，唯有保障中央储备粮质量完好，才能保证在灾难面前全国人民不会陷入缺粮的窘境。

中国储备粮管理集团有限公司作为负责中央储备粮经营管理的绝对主体，其对中央储备粮的数量、质量、安全的保障工作质量，会直接影响到中央储备粮功能的发挥程度。2020年7月，某直属库拍卖销售一次性储备玉米时在其中掺杂筛下物的新闻，瞬间引发了社会舆论的关注，也让大众认识到加强中央储备粮的质量监管尤为必要。为了保障国家粮食安全，中央储备粮的数量、质量、安全必须得到全面监管。

二、目前中国粮食储备制度存在的不足

所有流程需要经过层层审批，再加上粮食市场无时无刻不在变动，所以不但耗时耗力，而且作出的决策很多时候无法实现对市场信息的及时应对，反应滞后性十分明显。

一是粮食轮换运作不顺畅。目前市场信息不对称的情况依旧存在，在此背景下进行粮食轮换操作很容易引发市场交易风险。一方面，轮换周期太长，效率过低，成本得不到有效的控制；另一方面，承储企业的经营成本增加，且有较高的亏损风险，会对国家财政造成负担。二是代储制度有一定缺陷。目前的地方粮库代储制度暴露出诸多缺陷，一方面，代储责任划分模糊，粮食主管部门之间的关系不清。当前中央储备粮公司与代储粮库的职权确定、责任划分并不是完全依据市场准则，虽有经济合同，但并非纯粹的委托经营关系。每一个代储粮库的经营管理水平有高有低，原因在于代储粮库并无明确的市场准入规范，而在无序经营中便有许多代储粮库出现经营成本过高、利润空间有限的情况，直接导致亏损。另一方面，资质认证规范较为匮乏，导致许多代储粮库并没有接受严格的审批以及公开招标，每个经营主体均为信息孤岛，存在信息不对等的情况。

完全依靠国家粮食和物资储备局对中央储备粮进行监管，会因为监管主体单一化而难以兼顾各项监管措施的情况，制约了许多规定和条例的落实。此外，国家粮食和物资储备局并不具备行政处罚权，无法对各级承储企业进行直接且强有力的约束，只能通过检查数量、质量以及安全性评估等工作，对各级承储企业进行监管。

三、粮食安全视角下加强粮食储备监管的创新举措

粮食收购通常由承储企业负责，先对粮食收购目标进行抽样检查，验收合格后统计总量，再按照约定的价格结算，最后支付并入库。在此过程中，除了粮食供应者作为被收购方参与其中以外，仅有承储企业这个单一的主体，其承担着检验、统计、支付、入库等全部责任。如果承储企业在收购过程中因为疏忽职守等其他因素的影响，而未能保证粮食质量完全合格，导致不符合国家质量标准的粮食入库，那么监管机关也只能在粮食入库之后才能发现其中的质量问题，这在无形中浪费了粮食储备的成本，并且还有可能等到真正动用这批中央储备粮的时候才会发现质量问题，届时必定会影响应急救灾、粮食储备轮换工作的进展。所以在粮食收购过程中，应当引入专业的第三方，打破完全由承储企业与粮食经营者构成的收购格局，严抓粮食储备入口，确保所有入库粮食均能达到国家质量标准。

从监管主体层面来看，中储粮与储备局均具备对中央储备粮质量的检查权，但是中储粮与直属库在本质上属于同个集团公司，与代储库则属于委托与被委托的合同关系，由中储粮作为主体开展针对承储企业收购行为的质量监管工作，本质上是“自家人看管自家人”，很难发挥切实的监管作用。而作为国家粮食的行政管理部门，储备局不仅在粮食储备质量监管中具备绝对的专业性，还能够保持中立，所以非常适合介入承储企业粮食收购的监管过程，可以委派专员开展相应的监管工作。当然，第三方的监管不可能每时每刻跟随，尽管如今的粮食收购对外开放已成常态化，但是中央储备粮的收购基本还是在粮食收获时节，其他时间段的收购数量相对较少。所以，各地粮食行政管理部门应当把握所在地的粮食收获时间，基于储备局提出的质量监管标准要求，委派专员对承储企业的粮食收购行为展开全程质量监管，既确保粮食的质量安全，又避免行政资源的浪费。

将现代农业科学技术应用在中央储备粮的质量监管过程中，能够通过对各种气体浓度、湿度、温度等参数进行检测且进行自动化调整，也能实时检测虫鼠蚁害并且自动化清除，从而有效地缩减监管成本与资源投入。通过构建储备智慧平台，应用信息技术为入库之后的中央储备粮打上专属的电子代码，在粮食出入库过程中应用自动识别技术，对所有粮食的入库时间进行记录，科学地安排查验、管理等各项工作，同时自动记录粮食的出库时间，确保全程可追溯 。

监管部门在对承储企业所储备的粮食进行质量安全检查时，可以采用传统的抽样检查方法，也可以查看仓库中监测仪的分布范围，根据监测仪所记录的数据进行分析，实现粮食储备质量的高精度监管，使所有细节部分的质量缺陷无处遁形。同时，建设智慧储备平台，也能让社会各界人士拥有监管粮食储备质量的渠道，运用信息技术手段，可将始终处在封闭状态下的储备粮质量状况以图片、影像、数据的形式呈现出来，让社会各界人士在无需接触到储备粮的情况下，便能参与到粮食储备的质量监管工作中来。

需要注意的是，在信息技术高速发展的大环境下，既然所有储备粮均能得到精准监管且全程可追溯，那么关于粮食储备的相关规定法规就需要及时进行调整，尤其是对粮食储备的布局、数量、主体等方面的规定，一定要改变粗略化、类型化、原则性的现状，要合理地应用信息技术，对粮食储备计划、经营管理等所有环节进行精细化的调整。具体来讲，要通过对粮食储备全过程信息数据的收集，形成海量数据库，然后以粮库为样本对储备粮的使用、损耗等情况展开分析，实现对粮食市场的精准预测，从而保障粮食安全。如果条件允许，还可以着手构建区域性的信息联动网络，统一粮食质量机构的仪器设备操作规程，将闲置仪器接入联动网络并应用到基层监测机构与粮库中，保证设备资源得到最大化的利用，确保设备在使用寿命期内发挥余热。

当出现市场粮食无法及时供应、粮食市场价格起伏异常、重大突发事件（如自然灾害、大范围疾病传播等）等情况时，承储企业可以动用中央储备粮，其他情况下则要做好对储备粮的正常轮换，通过销售的方式使中央储备粮出库。而从现实情况来看，在轮换过程中对销售中央储备粮的行为却存在一定的质量监管空白，存在买卖质量不达标的粮食而从中赚取差价的可能性。依据《中央储备粮管理条例》的相关规定，承储企业需要承担法律责任的行为只有对中央储备粮质量把控不过关、中央储备粮买卖环节套取差价这两种，但“销售质量不达标的粮食”这一行为并不需要承担法律责任。而且除了代储企业可能面临被取消代为储备的资格之外，直属库并不需要承担任何处罚，一般只会责令限期整改以及没收违法所得，违法成本过低，所以无法发挥良好的规制作用。所以，除了在销售环节引入粮食行政管理部门扮演专业监管机构的角色以外，还需要落实承储企业的法律责任，打击销售质量不达标粮食的违法行为。

直属库属于具有公益性质的国企，储备粮销售的出发点与落脚点也有明显的公益色彩，但是在对中央储备粮进行轮换销售时，这一行为从本质上来看更倾向于盈利性，而且在该过程中承储企业工作人员承担直接责任，是一种打着承储企业的“名号”而实施着为法人赚取利益的行为，所以基本不用考虑公益性，应当违规即罚。针对承储企业的处罚，不需要在《中央储备粮管理条例》中重新增设法律责任，因为在现行的《中华人民共和国农产品质量安全法》中已有相应的规定，在承储企业销售中央储备粮的过程中可将其视作销售企业，一切不合规的情况如销售质量不达标粮食等，均应责令停止销售且追回已售粮食，对质量不达标粮食进行无害化处理，同时没收承储企业的违法所得，处以二千元以上、二万元以下罚款。同时，罚款之后企业的经营资产减少不能影响粮食储备。这样对承储企业的质量不达标粮食销售行为展开重点监管，落实承储企业相应的法律责任，能够大概率地规避企业通过销售行为转移质量不达标的粮食。

综上所述，只有保证粮食储备质量合格，现行粮食储备制度才能保障粮食供给的有效补充、粮食市场价格平稳、自如地应对各种突发事件，所以切不可轻视粮食储备质量监管工作。在承储企业与粮食经营者之间的粮食收购入库流程不断规范化，以及信息技术应用不断促进粮食储备监管工作效率提升的背景下，必须做好对中央储备粮的质量监管工作，聚焦质量监管核心环节，从入口到过程再到出口，实施全方位保障，确保粮食质量安全。特别是在眼下疫情反复的大环境下，无论是国内还是国际市场，粮食生产与贸易均出现不小的变动，所以一定要保证中央储备粮的质量安全，确保在需要启用中央储备粮时能够第一时间“拿得出手”，保证其调控、应急作用得以体现，全面保障国家的粮食安全。