提高人大代表建议质量研究——以S省100份人大代表建议文本为研究对象

□ 郭正阳 李鑫阳 赵军梅 于鹏程

《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人大代表作为人民代表大会制度的主体，能否有效履职是人大制度能否正常运转的重要保证。提出议案和建议、批评、意见是人大代表履行职权的重要方式，而代表所提出的议案和建议、批评、意见的质量则直接关系到其履职质量的高低。本课题旨在研究如何提高人大代表的建议质量，将聚焦于人大代表建议的文本分析，以量化研究和质性研究相结合的方式探究其目前存在的问题。针对目前该研究领域缺乏具体可操作的特点，在参考现有文献资料及研究成果的基础上，以S 省第十三届人民代表大会的100 份建议为具体研究对象，并回收了S 省C 市的881 份人大代表的问卷调查，通过质性分析与量化分析相结合、文献研究与实证研究双结合的方法，探讨了提高人大代表建议质量的具体方式方法，并给出切实可行的意见。

一、研究问题的提出

人大代表向人民代表大会提出议案建议，既是其所联系选民意志的政治表达，又是民主权利的政治实践。人大代表撰写议案建议质量的提高，意味着人大代表整体素质和履职能力的提高，意味着人民群众普遍关心、高度关注、特别关切的急难愁盼问题能更快更好地得到有关部门重视，也将有利于人民代表大会制度能更好地发挥治理效能和权力机关作用。

议案与建议、批评、意见是两类不同的文本形式，与前者相比而言后者更具有灵活性：其一，所提内容既可以是人大职权范围内的事项，也可以是对其他机关单位的建议、批评与意见；其二，对提出的代表人数无硬性要求，既可以联名提出，也可以单独提出；其三，提出时间、撰写格式等方面也没有特殊具体规定。建议提出后，由承办单位根据实际情况研究办理并答复。

基于此，建议相对议案来说是代表履职更为主要的方式，但也由于对其规定较少，使得代表在撰写建议方面可发挥的空间和自由性、随意性较大，容易导致建议质量参差不齐，普遍存在质量不过硬、格式不规范、内容不精准、行文不统一等问题。故此，本文将人大代表建议作为主要研究对象。

二、现有研究的评述

由于人大代表的议案建议数量及质量呈逐年递增趋势，因而近年来有关研究也在相应增加。但梳理相关文献发现该类研究主要以议案为对象，多采用质性研究方法，以从现状、问题、原因及对策等方面着手的分析和说明见长，缺乏具体的个案研究，在提高议案建议的质量方面多是泛泛而谈，缺少具体改进措施。

（一）分析议案建议现状全貌和总体情况

现有文献基本均对人大代表议案建议现状做了大致分析，可以得出的初步结论是：目前人大代表的议案建议呈现出数量逐年增多同时质量也在逐年提高的总体特点。但这部分研究多为质性研究，缺乏量化分析，总体而言比较空泛，主要体现在既没有全国和地方各级人大关于代表议案建议的整体情况介绍，也缺乏相关数量、具体类别、办理情况等各方面的详细数据，难以使人掌握全貌，基本只能以好坏优劣来粗略判定其整体性质。

（二）研究议案建议的整体问题及其成因

综合来看，现有研究针对议案的分析较多，而涉及建议提出的问题较少。但必须注意的是，建议由于所受限制较小，提出资格条件较之议案更为宽松，这也导致其数量往往数倍于议案，且涉及内容更为广泛、庞杂，提出时常常和议案混淆，所以对其应更加重视。另外单就对议案存在问题的研究而言，基本涵盖了从形式到内容再到质量等多方面，相对而言较为全面，但是对问题产生原因的分析普遍流于表面，且多为泛泛而谈，没有更进一步挖掘深层次原因，这也直接导致了相关对策和改进方法的有效性不高。同时，缺乏对议案和建议、批评、意见的原文文本研究，没有针对性提出和分析具体问题，也就难以有针对性地提出提高质量的具体举措。另外值得关注的是，代表的知情知政、视察调研能否得到保障，议案和建议、批评、意见办理效果是否明显，在很大程度上决定了代表履职的积极性和责任感，也直接决定了撰写内容质量的高低。

（三）提出改善议案建议质量的相关对策

提高人大代表撰写议案建议的质量是相关文献和研究中最为核心、最受关注的问题。对其质量的研究普遍来看覆盖面广、亮点较多、思路开阔，相关对策综合性强、可行性高，但是在具体操作环节和落地实施方面还缺少细节的支撑和案例的演示，这也意味着对策的可操作性研究还需要进一步加强，相关配套措施也需要进一步细化和完善。对人大代表进行个案分析是本研究主要采取的方法，将质性研究与量化研究相结合，通过个案总结经验、反思教训、提炼制度，只有具体落实到一名名人大代表和一份份议案建议中来探讨问题，才能准确把握议案和建议、批评、意见质量问题的根本症结所在，从而提出针对性举措进行精准施策。

总的来看，截至目前本课题的研究数量不多、质量不高，相关文章大多数集中在新闻报道、报纸杂志、评论文章和领导讲话上，学术类、研究型的文章文献数量较少。从内容来看，现有研究中的宏观数据和微观调研均明显不足，难以有效掌握议案和建议的整体质量。同时，相关文献中粗线条、原则性的指导措施较多，可操作性不强，也亟待进一步研究完善和落地落细。

三、研究方法的介绍

本研究采取了质性与量化相结合的研究方法，通过对100 份人大代表建议文本和对881 名人大代表的调研问卷结果进行量化分析得出整体概述后，再通过分析归纳总结其在内容与形式上存在的问题及相应对策。

前者出于方便采用非随机抽取原则，选取了S省第十三届人民代表大会三次会议的100份人大代表建议为研究文本，并将其进行编号：建议（1.0，1.1，1.2……1.9），建议（2.0，2.1，2.2……2.9）……建议（10.0，10.1，10.2……10.9）。后者按方便原则对S 省C 市的881 名各级人大代表进行问卷调研，综合来看，受访的各级代表占人大代表总数整体分布情况与当地对应级别人大代表总数大致成比例分布，具有典型代表性。

从研究方法来看，所选取的100 份文本集中在S 省某时间段，且非随机抽取，因而，不能代表S省乃至全国整体建议质量及存在的问题，该研究只能反映S 省该时间段的建议存在的某些问题，但这些问题具有一定的普遍性和代表性，针对该问题提出的对应举措也有一定借鉴意义。本研究的问卷调查人群是属地为S 省C 市的人大代表，从乡级人大代表到全国人大代表均有涉及，他们对问卷的作答集中反映了驻该市的五级人大代表在提出建议方面存在的普遍问题，本研究对问题的回答及解析也具有一定参考价值。

四、研究结果的分析

通过文本分析和问卷调查，本部分将具体分析研究结果。首先介绍文本的整体情况，包括建议涉及内容及对应比例，对文本的整体情况做客观评价；其次分析建议中存在的问题，着重于建议内容本身并从题目、结构、篇幅等方面进行补充；最后从建议文本本身和问卷调查结果两方面给出具体举措。

（一）整体情况

本研究对象为S省十三届人大三次会议中抽取的100份建议文本，内容涉及国计民生方方面面，具体比例情况见表1。

由于本研究是出于方便而非随机抽取的建议，因而其所涉及的内容比例不能代表S省十三届人大三次会议人大代表建议内容的比例，也不能代表S省历届人大代表建议的内容比例。但作为参考，依然可以看到医疗卫生、农业农村、城建环资、教育科研等与民众生活密切相关的问题是代表反映最为集中的问题。发现问题、提出问题和提好问题是代表工作的灵魂，也是政府借此了解民意诉求、解决民生问题的关键。下面，我们就100 份建议文本存在的问题做具体分析。

表1：建议类别占比表

（二）存在问题

围绕建议质量这一核心，梳理总结研究的建议中值得学习借鉴的优点并分析存在的具体问题。这些问题以内容为主并涉及题目、结构、篇幅等方面，值得人大代表在今后撰写议案建议时有意识克服与规避。

1.内容方面

（1）涉多个议题非一事一议

《S省人大代表建议、批评和意见的提出和处理办法》（以下简称“建议提出与处理办法”）第六条规定，“代表提出建议、批评和意见应当实事求是，一事一议，事由清楚，内容具体”，但是本研究的对象中许多都存在同一份建议中提出多个议题的通病。

如建议1.2，该建议围绕从本地实际出发，为创优发展环境提出了四项内容，包括提升以小杂粮为代表的特色农产品种植业扶持力度；加强教育事业发展规划；打造系统性、协同性的发展环境；进一步优化中心城市规划建设。前述每项内容都牵涉一个宏大产业或是一项系统工程，不但需要配套政策支持，而且内容之庞杂、难度之大无一不使得其短期内难以完成，最终很可能不了了之。而在本研究的100个案例中与建议1.2相类似的不在少数，一案多议导致建议难以聚焦到特定问题上，也给其后续督办工作带来阻力。

（2）属私域范畴非公共问题

人大代表提出的建议应本着从公共利益出发、为人民群众服务的原则，杜绝以权谋私、徇情枉法，因而，研究对象中本身不应当作为建议提出的内容尤为值得关注。《建议提出与处理办法》第八条规定：“下列事项不应当作为代表建议、批评和意见提出：涉及解决代表本人及其亲属个人问题的；代转人民群众来信的；属于学术探讨、产品推介的；其他不应当作为代表建议批评和意见的。”在本研究对象中，确实存在部分本不宜由代表通过议案建议方式提出的内容。

如建议3.0是关于某民营企业某项目管理公示办法的建议，该建议涉及某企业因环境评估未能及时开工投产与省政府没有公示相关办法有关，落款人也是某公司，可判定属于代转企业来信。建议3.4是关于政府未能兑现承诺使民营企业面临生产原料短缺的瓶颈，建议政府尽快对相关矿产资源的使用权进行批复的问题，这类问题以人大代表建议的名义提出不妥当，如果确是因为政府政策决策导致，则可由代表前期作充分调研后将该个案作为典型来说明政府因政策延误、决策失信等导致企业出现问题，并以此督促政府履职尽责。相比之下建议1.1 就是一个正面典型示范，该建议是关于加强房地产企业商品房预售资金监管的建议，以T 市某楼盘因开发商挪用预售资金而无法按期交房引发群体性事件为例详细阐明此类问题，并给出了建设性解决方案。

因此，代表在提出相关议案建议时，必须充分考虑该问题的共性，以典型性、公共性和代表性为出发点建言献策，起到政府与民众的畅通桥梁和坚韧纽带作用。

（3）过于宽泛难以有效落实

《建议提出与处理办法》第五条规定：“代表应围绕本省政治、经济、文化、社会生活中的重大问题和人民群众关心的问题，提出建议、批评和意见。”对其前半部分也即重大问题，本研究中聚焦于此的建议往往过于宏观而难以落实。由于代表所联系群体不同、代表区域不同导致利益不同、诉求不同，如果仅就宏观问题泛泛而谈，则不但存在深度不够，而且因视野所限极易出现站位不准不高等问题。

如建议1.3 所提不但属于一案多议，而且因其性质相当于政府总体规划而难以落实。内容围绕立足十四五规划推动产业转型提出五项举措，具体规划包括：人力资源和社会保障，人口发展，公共服务均等化，汾河水生态修复工程，运用大数据、区块链、人工智能等前沿技术推动智慧城市示范区建设。该建议第四条关于汾河水生态修复、第五条前沿技术推动智慧城市示范区建设都属较具体、紧迫有创意的问题，但因为淹没在一系列宏大规划当中，代表没有精力做具体调研，且囿于篇幅所限也无法给出具体实施意见和解决办法，导致这类有价值的建议很可能被忽略而无法落实。

故此，关乎全省的宏观发展战略问题，应由省委、省政府基于对省情的全面掌握作出全局性的整体安排与战略部署，由个别代表提出此类问题则不合时宜且难以落实。人大代表更应立足所在行业、区域的实际情况提出建议，反映所联系人民群众的具体问题。

（4）未经调研缺乏内容支撑

代表建议一经提出，各对口单位都必须对其进行讨论、研究及办理，因此代表应该对其所提出的建议负首要责任，认真做好前期调研工作。《建议提出与处理办法》第五条规定：“代表应当与原选举单位和人民群众保持密切联系，通过观察、专题调研、走访、座谈等方式，听取各方面的意见和要求。”事实反复证明没有调研就没有发言权，本研究中没有调研基础的建议有些属于代表基于个人认知想象出来的问题，有些则是根据政策文件推导出来的问题，有些则属无根浮萍，内容空洞无物，没有事实根据。

比如建议1.0提出应该大力发展农村小作坊，认为小作坊是吸引农民回村、振兴农村经济的重要途径，乍一看似乎合情合理：农民离土不离乡就能就地加工农副产品、提高产品附加值，实现增收致富。但实际上由于城市化进程的不断加速、生产要素的集中、产业规模的扩大，使得小作坊的人工成本、生产成本、运输成本和监管成本等都无法与规模化经营相抗衡，已沦为落后生产模式被逐步淘汰。故此，该建议事实上是一个假命题，也根本难以实现。而有些建议则属基于文件政策推导出的问题，如建议2.4认为应该加强乡镇的执法力量建设。首先单就篇幅而言该建议仅有406字，用以论述问题显然很难讲透彻讲清楚讲明白。其依据是中共中央办公厅、国务院2019年印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，意见指出应“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。代表认为我国乡村的法治建设薄弱，乡村执法存在空白点与盲点，应当健全乡镇的执法力量建设，但内容缺乏相关调研结果和基本论证。如乡村目前的治安情况如何、由哪个部门负责维持、具体存在什么问题和短板、着重需要加强哪一方面建设等具体问题均无一涉及。

总体而言，未能进行前期的充分调研而仅靠闭门造车、凭空想象，是建议质量不高的最大问题和先天性缺陷。

2.形式方面

诚然，内容是最主要的问题，但一份好的建议还应当包括题目、结构、篇幅等多个方面，只有这些要素都齐全且完善，才能算是一份合格的建议。

（1）题目问题

作为建议全篇的精髓，一个好的题目应该具备以下三要素：一是最大程度概括建议内容，二是表达准确、清楚、无歧义，三是精简凝练。题目对于建议起画龙点睛之用，应好好斟酌凝练以使表达清楚无误，本研究中的建议在题目方面主要有下列问题。

一是一题多议。如前文所述，建议应一案一议，但本研究中有相当部分建议的题目就已包含了多个事项，如建议1.5《关于构建现代化养殖体系优化食品安全监管的建议》，题目包含两个建议：一是构建现代化养殖体系，二是优化食品安全监管。建议标题当中出现两个独立且互不相干的议题本身就不合乎规定，立案尚且困难，更遑论其他。

二是存在歧义。准确、清楚、无歧义应当是题目的基础要求，但实情并非如此。比如建议10.4《关于教育培训家长的建议》，首先没有限定“家长”的范畴，但根据建议文本内容可知其所要培训的并不仅限于学生家长，还包括初为父母的人群；其次对“教育培训”的内容没有作出说明。结合内容本身，题目改为《关于对父母开展科学育儿培训的建议》更为准确。建议4.7《关于环境治理对企业停产期间免除基本电费的建议》，分析语法可知其本身存在语病：“环境治理”的对象是“企业停产期间”说不通，结合建议内容可知代表想表达的是因环境治理造成企业停产则停产期间产生的基本电费应予免除以减少企业损失，故题目改为《关于免除企业因环境治理停产期间基本电费的建议》更为清楚。

三是题目繁琐。题目是对内容最大程度的提炼，但并不意味要把涉及内容的关键词全部罗列其中，否则会使其过于冗长反而让关键信息失焦。如建议5.6《关于深入贯彻国家能源革命新要求抢抓综改新机遇推进S 省焦煤供给革命的建议》明显定语过多：“贯彻要求”“抢抓机遇”属于政策定语，不宜列入题目中，应改为《关于推进S省焦煤供给改革的建议》更妥当。建议3.0《关于S 省某机电装备有限公司年产2万吨高端精密机电装备配件项目管理公示办法的建议》，将具体事项列入题目让人难以提取关键信息，并且结合内容本身该题目存在误导信息：“项目管理公示办法”并非指该企业，而是省政府应就此类问题出台公示办法，因而需要重新拟定题目，使其紧扣文意、精简凝练。

四是过于笼统。与繁琐相反，题目关键词笼统、宏大则不能有效反映议案建议的内容。如建议1.2《立足本地实际，创优发展环境》，建议1.7《关于构建创新格局重塑S省信心的建议》，建议6.8《关于围绕传统优势突出高质量发展的建议》，其中“发展环境”“创新格局”“传统优势”都是宏观议题，内容本身过于宏大再叠加这类关键词入题易使问题不够聚焦，让人无法通过题目清楚了解建议内容。

（2）结构问题

建议虽不像议案有案由、案据和方案等明确的格式要求，但其行文也需要有一定规范。《建议提出与处理办法》第六条规定：“代表提出建议、批评和意见应当实事求是，一事一议，事由清楚，内容具体。”从行文结构来说建议虽无具体格式要求，但也应当参照议案提出问题、分析问题并给出解决问题的办法方案。本研究抽取的对象中存在大量只提出问题、给出方案但却缺少分析问题环节的建议。这与前文所述代表没有做认真扎实的调研，缺乏数据与案例支撑有关。此类建议是否真正有意义有必要，提出的应对措施是否具有合理性，都值得认真商榷。如建议2.3 是关于提高县级正高级职称知识分子医疗保健待遇的，该建议第一段为“案由”，即县一级正高职称专业技术人员的医疗保健无法享受与省、市级的同等待遇；第二段为“方案”，建议将县一级正高职称专业技术人员的医疗待遇与省、市级的相等同。显而易见，结构上缺少“案据”，也即目前县一级正高级职称专业技术人员与省、市级同类人员在医疗待遇方面的差距具体体现在何处、造成原因是什么、是政策问题还是财政问题等等。代表应就相关问题先期进行充分的调研，才能写就一篇扎实有效的建议。

（3）篇幅问题

《建议提出与处理办法》中虽没有明确规定建议字数以多少为宜，但如果要将案由、案据、方案三个部分在充分调研的基础上阐述清楚，篇幅过短的确难以说明问题。在本研究中，除去个别外普通的案例平均篇幅只有500 余字，这类建议则由于字数限制最多只能提出问题、给出建议，基本缺乏详细调研数据，也未对问题作具体分析，很难将问题脉络厘清楚，总体呈现出建议提出比较仓促、考虑不够成熟、调研不够充分、不够切合实际等特点。

综观本研究抽取的100 份建议，优秀建议的共同特点就是篇幅足够，这也是问题提出和深入分析的前提条件。如建议4.1《关于推动城乡教育一体化发展的建议》总篇幅2300字，以某县教育现状为例，分析了该县在城乡教育一体化过程中存在的四个问题：教育发展不够优质、教师队伍建设不容乐观、优质教育资源不足、教师队伍管理体制不顺等，以扎实的数据为基础通过详细分析给出了针对性和可行性强的建议，堪为佳作。此外，建议2.8《关于加强S省果树种植资源保护与利用的建议》全文有5000 余字，全面介绍了S省果树种植情况、存在问题及对策建议，其中对策建议非常具体，操作性和可落实性均有备注，这都有赖于撰写前期的详细调研。建议7.0《关于加快S省文化旅游产业发展的建议》约4000字左右，代表对全省的文化旅游产业有着深入思考并进行了充分调研，文案内容翔实，数据资料丰富，建议中肯可行，体现了专家级的眼光水准。

总体而言，好的议案建议不但要求内容高质量，在细节尤其是题目、结构、篇幅等方面也应做到统一规范，才能有效提升其整体质量。

（三）提质措施

针对以上问题，要想切实提高建议质量，一方面要从建议本身下功夫，真正从选题内容、行文格式等方面进行改进和完善；另一方面提高代表能力素质也尤为重要，本研究将结合问卷调查结果进行分析。

1.建议文本内容

内容是高质量建议的核心，故首先应选好选题，如果内容不合格或不合时宜，即便其他方面做得再规范也无法成为一篇好的建议。一篇好建议的选题内容应当基本具备以下几点：

（1）坚持一事一议

坚持“一事一议”，避免“一案多议”是人大代表提出建议的基本要求，一份建议只提一个问题，并就此问题聚焦核心进行深入调研和分析，给出建设性、可操作的意见建议，是一份合格建议的基本要求。

（2）应从小处着手

研究中很多建议着眼点过于宏观，是站在全省的高度和视角看问题，主观出发点是好的，但提出的问题往往过于庞杂，不但牵涉多部门的协调合作，而且往往是长时间的战略部署，很难在短时间内解决。代表作为密切联系人民群众与职能部门的桥梁，其优势并不在此，他们分布在全省各个行业、区域，可以像毛细血管一样深入基层，了解民生民情、具体问题。代表如果能就他们看到的问题深入调研、客观分析并给出中肯建议，则可以为党政部门科学决策提供有效依据。从小处着手，抓住具体问题，深入调研、分析，才是好建议内容的关键。

（3）着眼公共利益

人大代表是代表选民反映问题，因而代表提出的建议应着眼与民众利益攸关的公共问题，避免以权谋私、公权私用、利用代表职务解决私人问题等。不过值得注意的是，在本研究的个案中可以发现有很多公私利益的模糊地带，既可以认为是公共问题，也可以认为是私人问题，这就需要代表站在一定高度进行准确判断，牢记自己作为人大代表的职责和使命，用为民发声的公心去完成自己应尽的职责。

另外对于人大有关机构而言，应增加对代表提交的建议进行前置把关环节。以S 省为例，目前人大代表的建议提交至人大常委会议案建议处后会转到各相关单位进行处理。与议案的立案不同，这里缺少对建议质量的把关流程。本研究认为，人大代表的建议在交付各相关单位受理之前，人大相关部门应对其内容、题目、结构等方面进行总体的把控和反馈，这既是对交付单位负责，也是对人大代表负责，通过帮助其不断修改完善建议，代表可以在学习如何写好优秀建议的过程中不断提高参政议政资政的综合能力。

2.代表能力素质

高质量的建议最终还需要由高素质的代表提出，因而，应多渠道提高代表综合素质，从多方面帮助代表提出好建议。好建议的提出既不能闭门造车，也不能依据个人经验或感觉凭空想象，必须经由代表敏锐地发现问题，并经过科学调研充分掌握量化及质性资料，从而对建议内容进行梳理、分析、概括和总结，在此基础上才有可能提出好的建议。

为有效掌握目前代表在提建议方面的整体情况，我们通过网络问卷形式线上调查了驻S 省C 市的881名各级人大代表。

（1）受访代表的基本情况

受访的881 名人大代表中，全国人大代表有3人次，占比为0.34%；省级人大代表28 人次，占比为3.18%；市级人大代表有82 人次，占比为9.3%；县级人大代表有609人次，占比为69.13%；乡级人大代表有254 人次，占比为28.83%。其中，有91 人次至少同时兼任两级人大代表。881 名人大代表中，初任代表有537 人，占比为60.95%；连任代表有344 人，占比为39.05%。连任率和初任率四六开的现象表明，接受访谈调研的代表所在地区的人大代表队伍更新换届率略高于胜选连任率，能够在保证代表原有基本盘队伍大致稳定的同时，有效提高了代表整体的更新率，使得更多有资格选民能够亲身参与到人大代表的各项工作中去，较好地平衡了人大代表队伍的更新换代与底盘稳定之间的关系，既有利于新鲜血液加入，也有利于以老带新，从而达到保留骨干、以资新手的效果。

（2）所提建议的总体情况

在受访的881 名人大代表中，提出过议案的有298人，占比为33.82%；提出过建议、批评、意见的有527 人，占比为59.82%；从未提出过议案和建议、批评、意见的有56 人，仅占6.36%。由此可知，至少六成的受访代表有过撰写议案、建议的经历，本次调研对象总体有效。

在我们回收的881份问卷调查中，约49.15%的人大代表表示会不定期联系选民；约29.4%的代表每月联系一次选民；每周、每季度及每年联系一次的分别占比为10.56%、6.92%和3.06%，共181人；从不联系选民的仅有8 人。他们联系选民的方式，主要以走访为主，也有近一半的人选择电话、网络等方式，新近推出的“乡联络站”“代表联络点”“代表活动日”“人大联络站接待”“定期接待选民”以及通过“工作过程中联系”等方式，成为代表接触选民的新方式。由此可见，代表至少在时间和形式上尽到了履行职责的责任和义务。

人大代表绝大部分是通过自己观察、调研提出议案或建议，占总人数的75.94%；也有约一半的代表是应选民的要求提出议案、建议，与其他人联合提出建议的代表占52.44%；还有部分代表则是应“工作需要”或在“人大常委会会议上通过审议发言”等方式提出的建议。

在议案建议的内容方面，人大代表主要关注“事关选民、群众切身利益的具体问题”以及“事关本区域发展的公共问题”，这两项问题的占比达到90%以上。

总体而言，这部分数据可以表明绝大部分代表通过各种途径和方式履职，提出议案建议的代表在60%以上，部分代表所提议案建议不止一件。从量上看建议至少已经达到及格线标准，但其质量如何，代表提出过程中又遇到何种困难，也是本研究的关注焦点。

（3）提建议过程中的困难

代表在提出议案建议过程中遇到的最大困难是调研方法与文字撰写方面的问题。约有456人表示在调研中“没有科学的调研方法”，占比为51.76%；认为“撰写文字材料困难”的有266人，占比为30.19%；选“没有时间调研”和“调研对象不配合”的有74 人和68 人，分别占比为8.4%和7.72%；在自行填写的答案中，依然出现“调查研究水平能力有欠缺”“文字功底不厚”“不好收集资料”等答案。这应该引起我们足够的重视，也即代表在实际的调研和撰写建议过程中遇到了切实的困难。

另外值得关注的问题是代表对建议能否通过审议以及能否落实到位信心不足。虽然有超九成的代表表示他们会对所提议案建议持续跟踪进展，54.82%的代表对承办结果表示非常满意。但我们依然注意到约13.96%的123名受访人大代表表示其所提出的议案建议没有得到回复，还有约1.93%的受访人大代表自行填写了“没有回复我们代表全体村民的建议”“落实建议、议案上有待加强”“建议意见好提难解决”“没有足够的重视并落实到位”“觉得提的建议难通过”等。对这样的声音我们应该警醒，因为如果代表所提议案、建议不通过、不落实、不回复，会严重挫伤代表履职的主动性和积极性，影响代表进一步履行职责。

（4）希望获得的帮助支持

针对以上困难与问题，代表表示希望获得表2所列的帮助与支持。

通过以上分析可知代表虽有意愿且也花费时间精力投入到了履职活动中，但囿于代表自身问题如获取材料困难、缺乏科学调研方法、撰写文字能力不足等原因，代表亟需相关方面的支持与帮助。

表2：代表希望获得的帮助列表

此外，在表2中我们发现高达84.68%的代表希望及时反馈议案建议办理进度，这说明议案建议的落实是代表最为关心的问题，这需要相关单位积极配合、重视建议，及时反馈并落实，使代表的作用落到实处。

调研中发现目前虽然高达84%的代表特别是初任代表参加过议案建议方面的培训，但对提出议案建议的针对性培训还是较少，特别是手把手、面对面地对代表的议案建议进行指导培训就更为缺乏。

五、研究结论与讨论

综上所述，可以得出建议文本本身的内容是改进的核心，代表亟须解决的困难是解决的重点，值得在下一步的研究中进一步细化、具体化。但是，要想从根本上提高人大代表建议的质量，还需要从制度层面入手讨论与思考。目前，我国尚未出台专门法律法规就人大议案和建议、批评、意见进行规定，本课题组通过对现行涉及人民代表大会制度的相关法律法规进行梳理后发现有五个方面尤其值得关注，也是对提高人大代表建议质量的进一步讨论与思考。

（一）议案和建议、批评、意见相关法律法规要求不够细化

以全国人大为例，《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》第二章“议案的提出和审议”针对全国人大层面的议案的提出和审议相关工作进行了较为宏观的规定，如提出对象资格、列入议程要求和意见征求、审议程序、表决办法、终止条件等，但就具体操作方式和实施细则并未提出比较明确的要求。至于省、市、县、乡（镇）层级的人民代表大会针对议案和建议、批评、意见的处理规定与办法则多由其本级决定，尚无全国或省级层面统一的具体性规定。

（二）议案和建议、批评、意见的具体界限和区别不够细致

在现有研究案例中，存在不少代表无法有效区分议案和建议、批评、意见的现象，由于自身能力不足、业务水平有限或者认为议案比建议、批评、意见更能引起相关部门重视等原因，常常将建议、批评、意见当作议案提出，导致“议案”无法立案提交代表大会审议而成为“废案”，增多的“废案”最终往往也是转为建议、批评、意见处理。另外应当说明的是，《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》第二章“议案的提出和审议”第三十二条是对“全国人民代表大会代表向全国人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见”的研究办理和跟进答复机关及其工作时限的规定，这也意味着即使在全国人大层面，也有将建议、批评和意见作为议案的一个子集、分支或部分的混淆不清之处。

（三）对议案和建议、批评、意见的公文格式要求不够详尽

2012年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关公文处理工作条例》和原国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会根据其发布的《党政机关公文格式》国家标准（GB/T 9704-2012）对党政机关公文的文本格式作出了详细规定。但以S省为例，省级及以下人民代表大会往往只提供文本首页“红头纸”，并未对议案和建议、批评、意见的公文格式进行统一要求，综合来看其字体、字号、标题、序号、页码、行间距、页边距等往往不尽相同，各行其是，形式上的不统一也决定了意见建议的文本从一开始就存在“质量缺陷”和“先天不足”。

（四）对人大代表调研与撰写能力方面的培训内容不够全面

必须注意的是人大代表来自各行各业、方方面面，政治素养与能力水平千差万别是客观存在的因素，这也导致议案建议的水平往往参差不齐。存在问题有形式要件或实质要件不符合规定、超越本级人大职权范围、缺乏全局性和前瞻性、议案建议内容大而广不具体、多事一案缺乏针对性具体性操作性等等。要想从根本上提高议案和建议、批评、意见的质量，首先就必须提高代表素质，尤其是涉及撰写议案建议等所需的法律知识、调查能力、研究水平、写作技能等方方面面的综合素质，因此必须在对全体人大代表的集中教育、轮流培训等环节加强有关法律法规、基层走访、调查研究、公文起草和建议撰写等教学内容。

（五）对人大代表前期撰写保障后续跟进落实工作不够有力

根据《代表法》等法律法规规定，有关机关和单位应当为人大代表在前期起草撰写议案和建议、批评、意见的准备过程如基层调研、走访视察、参观学习提供必要支持与保障，对议案建议的移交办理、督促落实、跟进答复进行明确的责任划分。但目前全国各层级人民代表大会及对应服务保障机关部门对人大代表议案和建议、批评、意见的前期撰写保障后续落实跟进工作并无统一规范与要求，规定的不一致也导致了服务保障代表、跟进落实工作的质量参差不齐、千差万别。必须承认，人大代表做好议案建议工作的积极性、主动性、能动性很大程度上取决于自身的相关工作能否得到支持、提出建议能否得到落实。因此，有必要更加重视构建对代表提出议案建议事前事中事后全过程的一站式服务保障、跟进落实工作体系。

[1]陈保华：《提高议案质量的“三部曲”》，载《中国人大》2015年4期，第19页。

[2]丛淑萍：《如何提高代表议案质量》，载《山东人大工作》2008年第5期，第27-28页。

[3]常保生：《如何提高代表议案、建议、批评和意见的质量和数量》，载《人大建设》2005年第10期，第50页。

[4]费丽芳：《提高人大代表议案质量的途径》，载《人民代表报》2007年2月27日第3版。

[5]刘亚山：《代表应在提高议案、建议质量上下功夫》，载《人民代表报》2009年9月22日第3版。

[6]宋国萍：《浅谈如何提高人大代表议案建议质量》，载《长治日报》2009年12月31日第A06版。

[7]王鸿任：《提高议案质量和数量要有机结合》，载《人民代表报》2014年2月15日第3版。

[8]黄少凌：《提高地方人大代表议案质量的探讨——以H 省人大代表提交议案为例》，载《人大研究》2009 年第9期，第28-30页。

[9]徐骏：《人大代表议案质量提升的制约因素与改善路径——以“明星代表”周洪宇议案为例》，载《广西大学学报（哲学社会科学版）》2015第37卷第5期，第97-103页。

[10]吴玉英：《改进人大代表议案工作 提高议案提出和处理的质量》，载《广东省社会主义学院学报》2006 年第4期，第18-21页。