上海市土地出让特征及其影响因素分析

周 艳，李安林，黄晓丽，牛乐德

(云南师范大学 a.地理学部；b.外国语学院，昆明 650000)

0 引言

1987年9月,深圳市率先试行土地使用有偿出让制度，揭开了国有土地使用制度改革的序幕。经过30多年的发展，我国土地市场不断发展和完善。与此同时，土地出让规模持续增长，由2000年的241 759 hm2增加到2021年的363 772 hm2，为工业化和城镇化的发展提供了用地支撑。但在土地出让和城镇化发展过程中，出现了土地闲置、资源浪费和土地无序开发等问题，土地供给和用地需求之间矛盾突出。因此，在我国现阶段土地市场转型和新型城镇化建设背景下，土地出让已成为政府宏观调控和促进城镇化健康发展的重要手段，也成为学界关注的焦点。

国外学者W.Alonso最早探讨了城市土地如何在区位上进行合理配置[1]。随后部分学者基于地租竞租理论将城市用地区位与土地市场机制相结合，强调市场对土地利用的配置，构建出不同区位对住房的竞价曲线[2-3]。土地条件的评价对土地出让具有重要影响，其区位条件直接关系到土地价格的差异。D.G.Rossiter提出了土地出让条件评价方法[4]。基于区位理论，学者们对土地出让价格差异进行了探讨，如A.Derdouri等基于可获取的空间数据，找到了准确的土地价格估算和绘图方法，并发现地势平坦、交通发达地区的地价更高[5]。此外，学者们还围绕土地出让的影响因素、土地出让的效应等方面开展了相关研究。如K.Deininger认为埃塞俄比亚的土地租赁市场的决定因素为效率、贫困及行政再分配等方面[6]；A.Tatwangire等基于面板数据，探究了土地改革和土地转让对乌干达的减贫效应[7]。

国内学者对土地出让的研究集中在以下方面：(1)土地出让现状问题诊断。针对土地出让制度中存在出让分割、依靠增量用地出让增加土地财政激励等可能会产生严重的财政危机等问题，提出需不断加强和完善土地出让制度[8-9]。(2)土地出让行为。围绕地方政府工业用地低价出让行为的经济合理性、中央政府土地政策对地方土地出让行为的影响、政治周期对地方政府土地出让行为的影响以及市场化进程对工业用地出让配置效率的影响等方面来开展研究[10-14]。(3)土地出让与经济增长。主要围绕土地市场运行对经济增长的影响、土地出让金规模与城市经济增长的关系和产业结构视角下土地财政对经济增长的作用机制等方面开展研究[15-17]。(4)土地出让空间格局演变。围绕不同用途的土地出让格局及其演变特征进行研究，结果表明商业、工业等用地的出让呈现不同的演变特征。如有研究表明商业用地从中心城区不断向边缘演变，并呈现多中心的空间分布特征[18]；工业用地的演变则总体呈现由东部地区向西部地区转移[19]。此外，还有学者从土地出让与城市规划的相互作用机制、地租地价对土地出让区位选择的影响等方面进行了研究[20-21]。

已有研究在土地出让方面取得了丰硕的成果，为进一步探索地块尺度视角的土地出让特征及其影响因素提供了理论与方法支撑。但研究更多关注单一用地类型的土地出让，而对综合用地类型(如住宅、商业、工业等)出让的研究较少，对土地出让的影响因素方面的研究也存在不足。因此，本研究以土地制度改革较早、市场发育较为成熟的上海市为案例区，利用ArcGIS的空间分析方法，在揭示不同用地类型出让特征的基础上探讨影响土地出让的主要因素，为土地出让区位优化、土地出让供给侧改革及促进土地市场进一步发展提供借鉴。

1 研究区域、数据来源与研究方法

1.1 研究区域

上海市东濒东海，北界长江，南临杭州湾，西接江苏和浙江，土地总面积为6 340 km2。2020年，上海市常住人口2 488万人，城镇化率达89.30%。2020年，上海市全年GDP达38 700亿元，人均GDP达155 768元。上海市于1987年实施城市土地使用制度改革，逐步建立了土地有偿使用制度，土地出让方式由行政划拨逐步向以有偿使用为主转变，土地市场活跃。本研究以上海市下辖的17个区作为研究单元。

1.2 数据来源

土地市场数据来源于中国土地市场网(https://www.landchina.com)。利用爬虫软件进行数据爬取，先爬取详情页，再爬取明细页，循环进行数据下载，并将爬取到的数据进行存储。在此基础上，对土地出让地块信息缺失严重的样本进行筛选并剔除，获得所需数据。基于已获取的可利用数据，通过高德地图接口解析得到CGJ-02坐标系的经纬度，并将其转换成WGS-84坐标系，完成土地出让地块空间定位。通过数据爬取和清洗，共提取上海市2004—2021年出让的经营性用地样本12 520宗，其中，住宅、商服和工业用地分别为2 114宗、1 438宗和8 968宗。行政区范围来源于全国1∶100万基础地理信息数据库。

1.3 研究方法

1.3.1核密度分析。不同用途的土地出让样点数据难以揭示土地出让的空间分布特征。核密度可以揭示要素密度随距离衰减的空间分布形态[22-23]。借助ArcGIS空间分析功能，调用核密度工具分析上海市土地出让的空间分布特征。具体公式为：

1.3.2克里金插值。克里金插值法是一种较为理想的空间分析方法[24]。采用克里金插值法进行地价空间分布规律和出让地块强度(容积率表征)空间分布规律分析。

1.3.4标准差椭圆。标准差椭圆作为空间统计方法能揭示空间要素分布及其变化特征[25]。本研究利用标准差椭圆揭示住宅、商服、工业和总用地的空间分布和变化特征。

2 土地出让空间分布特征

2.1 土地出让用途空间分布

利用ArcGIS 10.6空间分析模块中的核密度分析法，以5 km为搜索半径，探讨不同出让用途用地的空间集聚状况。根据自然断裂法，将核密度分值分为5个等级(图1)。可以看出，上海市土地出让总体呈现中心城区聚集程度高、外围地区聚集程度低的特征；土地出让地块沿主要交通干线呈轴带分布，具有明显的交通指向性；与长江以东地区相比，长江以西地区聚集程度较高；土地供应规模总体由中心城区向外围地区扩展。不同用地类型即住宅、商服和工业用地的空间集聚状态存在差异性特征。从具体的用地类型看，住宅用地在中心城区高度聚集的同时，在长江沿线的西部和东部郊区聚集趋势明显，住宅用地总体呈现中心城区向郊区转移的趋势；商业用地向心性集聚明显，高集聚区主要分布在人民广场、南京路、五角场等大型商圈；工业用地在工业园区和开发区高度聚集，郊区化趋势明显，高度聚集区主要分布在漕河泾、浦东空港等发展较为成熟的工业园区和开发区。

图1 上海市土地出让核密度空间分布Fig.1 Distribution of the spatial density of land transfer in Shanghai City

2.2 地价空间分布

利用克里金插值法进行空间插值，形成上海市土地出让地价空间分布图(图2)，以揭示地价空间分布规律。上海市土地出让地价呈一定的圈层结构，并呈现多中心的空间结构特征。地价由中心城区向外围地区呈圈层式衰减，在衰减过程中部分地区地价出现凸起、跳跃，存在明显的空间异质性。不同用地类型的地价变化存在一定的差异性：(1)住宅地价高值区域主要分布在人民广场、淮海路、南京路等地段，在大型商业中心外围形成明显的地价高值中心，由此向外围地区地价呈现圈层式衰减；在陆家嘴、虹桥等地形成地价次级中心。地价较低的区域主要分布在浦东机场外围、崇明区及南部的工业园区。(2)商业地价高值区主要分布在市中心的人民广场、南京路、淮海路等大型商圈分布地区，呈现双中心的空间结构。地价从高值中心向周边地区急剧下降，再到外围地区降幅趋于缓和，地价变化具有一定的连续性。(3)工业地价尚未形成多中心的空间结构。工业地价在工业园区形成高值中心，在闵行区、徐汇区和浦东新区交界的地区形成次级地价中心。工业地价由高值中心和次中心逐渐向周边地区缓慢递减。

图2 上海市土地出让地价空间分布Fig.2 Spatial distribution of the land price in Shanghai City

2.3 土地利用强度空间分布

土地利用强度用容积率表征，利用克里金插值法进行空间插值，形成土地利用强度空间分布图(图3)，以揭示土地利用强度空间分布规律。上海市土地利用强度呈现多中心的空间结构，土地利用高强度区主要分布在市中心、松江区、奉贤区及浦东新区东南部地区。上海市中心城区、沪宁沿线以及长江以东区域土地利用强度较高，外围地区利用强度较低。上海市土地利用强度呈现出由大到小依次为商业用地、住宅用地、工业用地的特征。不同用地类型利用强度的空间分布存在一定的差异。具体表现为：(1)住宅用地土地利用强度高值区在市中心零星分布，在奉贤区和浦东新区东南部呈集中连片分布，住宅用地高强度中心向郊区转移趋势明显。(2)商业用地土地利用强度高值区在南京路、徐家汇、外滩等地呈零星分布，而在外围的宝山区、奉贤区内呈集中连片分布。商业用地土地利用强度空间结构呈现明显的多中心特征，用地强度由高值区逐渐向外围地区递减。(3)工业用地土地利用强度亦呈现明显的多中心空间结构，且郊区化特征显著。高值中心主要向工业园区聚集，在浦东空港物流园区、莘庄、青浦及奉贤区内的工业园区等区域形成高值区，多数是上海市工业用地主要拓展区域。工业用地强度由高值区逐渐向外围地区递减。

图3 上海市土地利用强度空间分布Fig.3 Spatial distribution of land use intensity in Shanghai City

2.4 土地供应样点热点区域分析

图4 上海市土地出让的热点区域Fig.4 Distribution of the hotspots of land transfer in Shanghai City

2.5 土地出让样点空间格局演化

利用标准差椭圆方法，分析上海市2004—2021年不同用地类型(住宅、商服和工业用地)及用地总量的空间分布方向和空间格局演化特征(图5)。上海市不同用地类型的变化方向存在差异性，具体表现为：住宅用地的方位角为10.38°，总体走向为东北—西南方向。商服用地的方位角为14.82°，总体走向为正北—正南方向。工业用地的方位角为157.83°，总体走向为西北—东南方向。用地总量的方位角为36.44°，走向均为东北—西南方向。住宅用地标准差椭圆中心移动距离较长，2004—2021年由东北—西南方向向西北—东南方向移动了5.20 km，其标准差椭圆的长轴和短轴均总体增加，表明住宅用地在东北—西南和西北—东南方向均不断拓展。商业用地由西北—东南方向向东北—西南方向移动了7.43 km，商业用地标准差长轴和短轴均出现增加，且主要分布在市中心地段，表明商业主要向市中心集聚。工业用地由西向东移动了24.17 km，表明工业用地由成立较早的漕河泾、闵行经济技术开发区和漕河泾出口加工区等区域向浦东新区方向移动，浦东新区成为开发区集聚的新兴地区。

图5 上海市不同用地类型标准差椭圆空间分布方向Fig.5 Development direction of land transfer in Shang City

3 上海市土地出让影响因素分析

本研究涉及不同的用地类型，因变量涉及住宅、商服和工业用地3个变量，且不同用地类型出让的影响因素在微观层面存在差异，难以将不同用地类型出让的影响因素纳入到同一模型中进行分析。因此，采用定性方法分析土地出让的影响因素。

3.1 经济社会发展对土地出让的影响

经济社会发展对土地供应的规模和结构有较大影响。1978年以来，上海位于改革开放的前沿阵地，20世纪80年代成立了闵行、虹桥和漕河泾经济技术开发区。开发区建设加大了对土地供应的需求，并推动了城市开发空间向郊区扩张。上海市于1987年建立了土地有偿使用制度，土地市场活跃，在大规模供地的同时，促进了城市的大规模开发建设。1992年经国务院批准设立浦东新区，吸引了大量外商投资和承接产业转移，随后形成了陆家嘴、外高桥、张江等重点开发区域，推动了经济社会迅速发展，1992—1995年GDP增速高达15%左右，经济的快速发展推动了城市用地大规模向外围地区扩张。2000年以来，为了解决上海的“大城市病”问题，在中心城区周边建立城市副中心，逐渐引导人口向郊区转移。在经济发展战略和人口向郊区转移的驱动下，上海市土地供应逐渐由市中心向外围地区拓展，郊区土地出让增长迅速[26]。

3.2 城镇化发展对土地出让的影响

改革开放以来，上海市城镇化发展迅速，城镇化率由1978年的58.7%提高到2000年的74.6%和2020年的89.30%。根据“诺瑟姆”曲线，上海市城镇化在1978—2000年处于高速增长期，这一时期，城市建设发展迅速，推动了城市建设用地快速扩张。2000—2020年，上海市城镇化进入缓慢增长阶段，城市建设用地扩张速度逐渐放缓。随着城镇化的发展，住宅用地不断由市中心向外围地区拓展，呈现郊区化的趋势；而工业用地出让则大规模向郊区的工业园区和开发区聚集，郊区化显著[26]。土地出让规模由市中心不断向外围地区扩展。今后，上海市城镇化将继续低速增长，土地供应以存量用地供应为主，土地出让将进入低速增长阶段。

3.3 城市规划对土地出让的影响

城市规划影响土地供应的区位和空间布局，进而影响城市用地的空间布局和扩张方向。上海市城市规划对土地出让产生了重要影响。1986年的城市规划中，城市发展方向是重点开发浦东新区、发展卫星城、开发杭州湾北岸和长江口南岸。1990年以来，以浦东开发开放为重点，先后编制了《浦东新区总体规划(1991年)》和《上海市城市总体规划(1999—2020年)》，明确形成“多轴、多层、多核”的市域空间布局结构，并确定了五角场、徐家汇、真如和花木4个副中心。在城市规划引导下，上海市土地供应由中心城区不断向外围地区拓展，城市建设用地亦大规模向城市外围区扩展，并逐渐形成了多核发展模式。《上海市城市总体规划(2017—2035年)》提出到2035年建设用地总规模控制在3 200 km2以内，严格控制城市规模，城市发展由外延扩张向内涵发展转变。

3.4 土地政策对土地出让的影响

土地政策作为参与国家宏观调控的重要工具，主要通过严把“土地闸门”对土地供应总量、方式和结构等进行管控。同时，通过制定相应的政策、法规来控制土地供应进而影响土地出让特征。2014年，上海市提出了“五量调控”管理思路，在锁定总量的基础上，积极盘活存量用地，提高存量用地供应规模，土地供应由以增量用地供应为主向以存量用地供应为主转变，并将2020年规划建设用地3 200 km2作为未来建设用地的“终结规模”。此外，上海市积极实行土地供应供给侧改革，逐渐构建多元化的土地供应体系。2015年，上海市松江区实行经营性集体建设用地入市试点，推动城乡土地一体化市场发展。2020年，出台了《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》等文件，提出“向存量要空间、以质量促发展”，大力推进存量用地盘活开发，实现土地资源高效利用。

3.5 交通发展建设对土地出让的影响

上海市土地出让主要沿交通轴线呈带状分布，交通发展对土地出让的空间分布影响较大。上海市交通发达，有城际高速杭州湾环线高速上海段、沪昆高速上海段、沪宁高速、沪杭高速、申嘉湖高速、上海绕城高速、沪蓉高速、沈海高速等高速公路。高铁主要有沪宁城际高铁、沪杭城际高铁、京沪高铁等高速铁路。此外，还有闵吴支线、金山线、京沪线、新闵支线、沪杭线、沪宁线等普通铁路。四通八达的交通网络为土地开发提供了良好的基础条件，促进了土地供应向交通轴线拓展。

4 结论与讨论

4.1 结论

上海市土地出让总体上呈现中心城区聚集程度高、外围地区聚集程度低的特征。土地出让地块主要沿交通干线呈轴带状分布，具有明显的交通指向性。不同用地类型的空间集聚状态存在差异性，具体表现为：商业用地向心性集聚明显，而住宅用地呈现由中心城区向郊区转移的趋势，工业用地大规模向工业园区和开发区集聚，郊区化显著。住宅、商服和工业用地的热点分布区域差异较大，住宅用地热点区域主要集中分布在商业区的外围地区，逐渐向郊区拓展；商业用地核心热点和次核心热点区集中分布在上海市中心的人民广场、南京路、淮海路、徐家汇等较为集中的大型商圈，具有明显的向心性指向；工业用地热点区向开发区和工业园区集聚，郊区化趋势显著。

上海市土地出让地价呈一定的圈层结构，并呈现多中心的空间结构特征。地价由市中心向外围地区逐渐递减，且其变化具有一定的连续性。地价递减过程中，部分地区出现地价凸起和跳跃，存在显著的空间变异性。上海市土地利用强度呈现多中心的空间结构，上海市中心城区、沪宁沿线及长江以东地区利用强度较高，外围地区利用强度较低。总体上，土地利用强度由大到小依次为商业用地、住宅用地、工业用地，且不同的用地类型的用地强度空间分布存在一定的差异性。

人口规模增加和经济发展促进土地出让地块由市中心逐渐向外围地区拓展。城镇化促进城市建设发展，进而增加对土地供应的需求，影响土地出让规模。土地政策、城市规划影响土地出让地块的空间布局和拓展方面。交通建设对土地出让地块具有指向性，引导土地出让地块沿主要交通轴线布局并呈现轴带状分布。

4.2 讨论

在土地出让的空间特征和土地出让地价方面，本研究的结论与已有上海市土地出让方面的研究[27-28]较为一致。本研究仅探讨了上海市土地出让特征及其影响因素，对土地出让的时空演变特征缺乏探讨。在影响因素方面，微观层面不同用途土地出让的具体影响因素存在差异，难以构建同一模型进行定量分析。今后将进一步揭示土地出让的时空演变特征，并利用定量分析方法探讨土地出让的影响因素。