政策认知、实施效果与城乡居民养老保险满意度影响关系研究

徐 强，王亚影，蒋晨曦

(华南农业大学 公共管理学院，广东 广州 510642)

一、问题的提出

2014年2月，国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将2009年开始试点的新型农村社会养老保险(以下简称新农保)和2011年开始试点的城镇居民社会养老保险(以下简称城居保)合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，迈出了最终破除城乡二元结构的重要一步。[1]新农保和城居保的合并是我国养老保险制度整合在当前阶段的重要成果，也是实现养老保险制度整合的必经路径。

从当前国情来看，针对不同群体继续制定不同的养老保险政策已不适应社会发展的需要，而大一统的养老保险制度又不能立即建立起来，因此大部分学者赞同我国养老保险城乡统筹只能走渐进的、分步骤的路径，逐步实现制度整合。[2][3]制度整合是逐渐实现制度结构完善和制度体系提升，[4]是打破制度碎片化，去除身份制与地域制的途径。[5]养老保险的制度整合，不仅同一制度内要实现整合，不同内容制度建设也要整合。[6]从对象上来讲，既要统一同类群体社会保险，也要建立各类群体社会保险相互衔接机制。[7]可以看出，城乡居民基本养老保险制度是养老保险制度整合分步走路径的重要内容和成果。

当前城乡居民基本养老保险制度的运行中存在较多问题。城乡居民基本养老保险制度的实行对实现基本公共服务均等化和建立更加公平的国民养老保险制度有重大意义，[8]它所带来的养老金收入显著提高了参保老年人的收入水平、减少了贫困发生、提高了主观福利。[9]但在制度合并运行过程中仍然存在较多的问题：一是政策宣传不到位，基层经办人员配置不足，办事效率低下；[10]二是城乡居民中的中青年群体参保意愿不强，参保率不够高；政府补贴方式对贫困群体、低收入群体形成了一定的挤出效应；[11]三是由于参保激励不健全，参保人员普遍选择低缴费档次，导致待遇水平偏低[12]；四是与城镇职工养老保险待遇差距大，基金保值增值困难等。[13]此外，也有学者基于特定地区的制度运行现状调查，发现制度运行中需要改进的问题：包括对浙江宁波、[14]陕西洛南[15]的研究等等。

制度优化的各种路径不断被学者思考、发掘和提出。中国社会保障已全面进入到“制度优化”的新阶段。[16]在国家全面深化改革中，社会保障制度优化的目标被定位为“更加公平可持续的社会保障制度”。建立健全城乡居民基本养老保险制度是我国养老保险制度整合完善的重要内容，针对制度实践中的问题，已有部分学者提出制度优化的政策建议。一是根据居民收入水平的增长适时调整缴费档次，特别是增设更高档次的缴费档次，[17]或者改变目前的固定档次缴费制，试行基于城乡居民人均纯收入的固定比例缴费制,在坚持15年最低缴费年限基础上，实行多缴多补政策；[18]二是建立正常的基础养老金调整机制、规范参保人个人账户资金继承措施，扩大投资渠道、实现基金保值增值；三是加大城乡居民基本养老保险制度的宣传力度、树立良好的政府形象，明确各级政府的责任归属、合理优化各级财政的筹资比例；四是加快经办机构的信息化建设、健全信息反馈机制，提升经办人员专业素质、严谨工作流程。此外，还有学者从筹集模式选择、风险准备金制度建立及统筹城乡养老保险的衔接机制等方面提出制度优化的路径。从研究成果来看，多是在定性研究的基础上提出较为宏观的政策建议，鲜少见到在大规模问卷调研基础上通过实证研究找出关键变量进而提出制度优化路径的研究成果。

基于现状调查的制度绩效评估可以更好地实现制度优化。政府绩效评估是西方发达国家行政体制改革过程中逐渐形成和发展起来的，[19]制度的绩效评估从性质上看属于政府公共项目绩效评估的范畴。其主要分为两类：一是根据掌握的情况对制度内容与制度设计进行“非正式评估”。其没有严格的评价形式、评价内容和客观的评价指标。从制度缩差效果、制度减负作用、公众满意度方面对我国社会保障制度的评估属于非正式评估。[20]二是通过设置一套完善客观的评价体系对制度进行“正式评估”。正式评估指标具体、流程标准。部分学者设置综合性的评估指标：从政策方案合理性，政策执行有力性，政策结果满意性三方面设置评估指标。[21]也有学者设置单一性的评估指标分别对新农保和城乡居民基本养老保险制度的保障水平进行评估。[22][23]可以看出，已有关于制度绩效的评估多从政策供给(制定者)的视角出发构建指标体系，不能真切地反映参保者的福利水平。近年来也有学者尝试从公众(居民)需求的视角入手，构建公众满意度模型。主要包括：新农保；[24]城乡居民基本养老保险制度[25]等。由于受制于研究方法(简单因子分析，误差较大)和研究数据(样本数据量偏少)等因素，不能全面系统地反映制度实施的客观效果。

综上，上述成果构成了本研究的研究基础，对研究思路的形成具有一定的指导意义。但本研究认为，要提出有效的制度优化路径，需要借助大规模的实证调研，清楚制度的运行现状，运用更准确的实证方法，明晰参保人满意度的关键影响因素，有的放矢方才奏效。然而，现有国内外文献均没有对上述问题引起足够的重视或鲜有深入，本研究将着力予以解决。

二、研究设计与数据介绍

(一)数据来源

本研究数据来源于2018年广东、广西、山东、黑龙江、内蒙古、湖南、贵州、四川等八省的一线田野调查，调查采用经验分层和非严格随机抽样方法。本次调查由经过严格挑选培训的本科生和研究生担任调查员，进行入户问卷调查和深入访谈。本次调查共发放问卷1450份，回收有效问卷1371份，有效回收率94.6%。本次调查受到2016年度国家社科基金项目“城乡居民基本养老保险制度的绩效评估与优化路径研究”经费支持。被调查对象的基本情况如表1所示。

表1 调查样本的基本情况

可以看出,被调查对象中,女性占比略高,为56.5%；年龄结构中，31—45岁和46—60岁两组占比略高，分别为24.3%和40.2%；居住地区中，农村占比略高，为51.7%；文化程度中，初中和高中占比略高，分别为35.2%和13.9%；婚姻状况中，已婚占比较高，为77.3%，非在婚(未婚、离婚、丧偶)占比22.7%。从调查样本的信度和效度结果来看，调查数据具有较好的代表性。

(二)模型构建

因变量是被调查对象对城乡居民基本养老保险制度的满意度评估，问卷设计的是“您对城乡居民基本养老保险制度的总体满意度”，答案为“满意”和“不满意”。其中“满意”表示被调查对象对城乡居民基本养老保险制度持肯定态度，赋值为“1”；“不满意”表示被调查对象对城乡居民基本养老保险制度持否定态度，赋值为“0”。

设城乡居民i对基本养老保险制度持“肯定态度”的概率为p(y=1|X)=pi ，1- pi表示持“否定态度”的概率，它们均是由自变量向量X 构成的非线性函数：

(1)

对上述非线性函数进行适当变换，得到logistic回归模型的线性表达式：

(2)

(三)变量选择

自变量从制度实施效果、制度政策认知、个人层面因素、社会层面因素等4个方面进行选择。其中制度实施效果中制度减负作用、制度缩差效果、制度公平性属于有序多分类变量，制度信任度属于二分类虚拟变量；制度政策认知中的缴费层面、待遇层面、政策支持、经办服务属于有序多分类变量；个人层面因素的性别、婚姻状况属于二分类虚拟变量，年龄、文化程度属于有序多分类变量；社会层面因素中的居住地区、收入水平、家庭储蓄属于有序多分类变量，子女数量属于连续变量。本研究采用SPSS21.0软件对自变量进行描述统计，可以看出数据的基本特征(见表2)。

表2 变量设定及统计描述

三、政策认知、实施效果与城乡居民养老保险的满意度

(一)模型估计结果

由于模型存在16个自变量，为了避免不同变量之间可能存在的多重共线性，同时为了验证模型估计结果的稳健性，本研究采用逐步回归的方法来验证自变量对制度满意度的影响。模型1分析制度实施效果层面4个因素对公众满意度的影响；模型2分析制度政策认知层面4个因素对公众满意度的影响；模型3分析制度实施效果和制度政策认知层面8个因素对公众满意度的影响；模型4和模型5在模型3的基础上，分别加入个人层面因素和社会层面因素来分析其分别对公众满意度的影响；模型6将制度实施效果、制度政策认知、个人层面因素、社会层面因素同时纳入模型，进一步检验回归结果的稳定性。

从表3回归结果来看，6个模型都通过了显著性检验，说明制度实施效果、制度政策认知、个人层面因素及社会层面因素都对城乡居民基本养老保险制度的公众满意度产生不同程度的显著影响。

(二)模型估计结果分析

问卷设计了“您对城乡居民基本养老保险制度的总体满意度”这一问题来衡量城乡居民对基本养老保险制度的总体评价。统计结果显示，公众对制度持满意态度的比例为78.3%，说明“新农保”和“城居保”合并实施后，制度的实施效果得到了大多数公众的认可。

1.政策认知与城乡居民养老保险的满意度。制度缴费层面因素在1%的统计水平上显著负向影响制度的满意度，即被调查对象对制度的缴费层面的因素认可度越高，满意度评价越高[Exp(β)=0.277]。统计结果显示，对制度缴费层面因素 “非常满意”和“比较满意”的被调查对象中，对制度持满意态度的比例分别为100%和99.0%，而对制度缴费层面因素“很不满意”的被调查对象持满意态度的比例仅为31.3%。说明政府可以通过在缴费档次划分、缴费方式选择、参保条件设置、最低缴费年限设置等方面更加灵活的政策调整来适应城乡居民的实际情况，由此带来公众满意度的提升。制度待遇层面因素在1%的统计水平上显著负向影响制度的满意度，即被调查对象对制度的待遇层面的因素认可度越高，满意度评价越高[Exp(β)=0.411]。统计结果显示，对制度待遇层面因素 “非常满意”和“比较满意”的被调查对象中，对制度持满意态度的比例分别为87.5%和98.3%，而对制度待遇层面因素“很不满意”的被调查对象持满意态度的比例仅为24.0%。说明通过灵活的待遇调整机制不断提高养老金的领取水平，继续加强基金的管理水平以实现基金的保值增值可以较好地提升制度的建设绩效。政策支持层面因素在1%的统计水平上显著负向影响制度的满意度，即被调查对象对制度的政策支持层面的因素认可度越高，满意度评价越高[Exp(β)=0.777]。统计结果显示，对制度政策支持层面因素 “非常满意”和“比较满意”的被调查对象中，对制度持满意态度的比例分别为100%和97.5%，而对制度政策支持层面因素“很不满意”的被调查对象持满意态度的比例仅为35.9%。说明不断加强制度的政策宣传效果，使城乡居民对制度有较为深刻的认识和了解，并在精算平衡的原则下不断增加财政补贴额度和集体补助额度，增强多缴多得政策的激励效果可以带来制度满意度的提升； 经办服务层面因素在1%的统计水平上显著负向影响制度的满意度，即被调查对象对制度的经办服务层面的因素认可度越高，满意度评价越高[Exp(β)=0.460]。统计结果显示，对制度经办服务层面因素 “非常满意”和“比较满意”的被调查对象中，对制度持满意态度的比例分别为96.7%和99.3%，而对制度经办服务层面因素“很不满意”的被调查对象持满意态度的比例仅为45.3%。说明应加快经办机构信息化建设、提升经办人员工作态度和工作效率并增加办事方便程度可以显著地提升公众的满意度评估。

2.实施效果与城乡居民养老保险的满意度。制度减负作用在1%的统计水平上显著负向影响制度的满意度，即被调查对象对制度的减负作用认可度越高，满意度评价越高[Exp(β)=0.692]。统计结果显示，认为制度减负作用 “非常大”和“比较大”的被调查对象中，对制度持满意态度的比例分别为85.7%和94.2%，而认为制度减负作用“非常小”的被调查对象持满意态度的比例仅为48.8%，说明提高制度减轻家庭经济负担的作用可以在一定程度上显著提升制度的建设绩效。制度缩差效果在1%的统计水平上显著负向影响制度的满意度，即被调查对象对制度的缩差效果认可度越高，满意度评价越高[Exp(β)=0.540]。统计结果显示，认为制度缩差效果“非常大”和“比较大”的被调查对象中，对制度持满意态度的比例分别为94.1%和94.9%，而认为制度缩差效果“非常小”的被调查对象持满意态度的比例仅为59.0%。因此在城乡居民基本养老保险制度不断完善的过程中，应该注重制度缩小收入差距作用的发挥，较好地提升制度的建设绩效。制度公平性在1%的统计水平上显著负向影响制度的满意度，即被调查对象对制度的公平性认可度越高，满意度评价越高[Exp(β)=0.565]。统计结果显示，认为制度 “非常公平”和“比较公平”的被调查对象中，对制度持满意态度的比例分别为88.2%和96.7%，而认为制度“不公平”和 “非常不公平”的被调查对象持满意态度的比例仅为41.0%和19.4%。 “公平、正义、共享”作为社会保障的核心价值理念，其中公平居首，充分说明我国社会保障制度在不断建设完善的过程中，应该逐步致力于消除制度实施过程中存在的地区差异、城乡差异以及人群差异，较好地实现公平性的建设理念。制度信任度在1%的统计水平上显著负向影响制度的满意度，即被调查对象对制度的信任度越高，满意度评价越高[Exp(β)=0.545]。统计结果显示，表示愿意继续参保的被调查对象中有81.2%的比例对制度持满意态度，而表示不愿意继续参保的被调查对象中这一比例仅为53%。城乡居民愿意继续参保，说明他们在较大程度上认可制度的建设绩效，是制度能够持续稳定健康发展的关键因素。

3.个人层面因素和社会层面因素对制度满意度的影响。文化程度在10%的统计水平上显著负向影响制度的满意度，即被调查对象中文化程度越高，他们对制度的满意度评价越低[Exp(β)=0.905]。调查结果显示，没上过学和小学文化程度的被调查对象对制度持满意态度的比例分别为82.7%和77.7%，而中专和大专文化程度的被调查对象中持满意态度的比例则分别为70.3%和75.3%。说明文化程度越高的被调查对象对制度的期望值越高，当现实情况与理想预期出现偏差时，不满情绪更容易出现。婚姻状况在5%的统计水平上显著负向影响制度的满意度，即被调查对象中非在婚群体的满意度高于已婚群体 [Exp(β)=0.418]，调查结果也支持这一结论。非在婚的被调查对象中持满意态度的比例为80.7%，而已婚的被调查对象中持满意态度的比例为77.5%。这在很大程度上与一些地区城乡居民基本养老保险制度的“捆绑缴费政策”有关。该政策规定达到领取养老金年龄的老年人，只有当其符合参保条件的所有子女都参保缴费时，他才能领取养老金，这在一定程度上提高了已婚并有子女的老年人领取养老金的政策门槛，可能会降低他们对政策的满意度评估。收入水平在5%的统计水平上显著正向影响制度的满意度，即被调查对象年收入水平越高，对制度的满意度评价越高[Exp(β)=1.385]。统计结果显示，年收入水平在2万元以下的被调查对象中持满意态度的比例为72.5%，而年收入水平在10万元以上的被调查对象中持满意态度的比例为81.6%。城乡居民年收入水平越高，其养老的自我保障能力越强，对政府实施的社会化养老保险制度的依赖度相对较低，在感受到政策实惠的同时更容易肯定制度的建设绩效。

四、研究结论与政策启示

本文基于广东、广西、山东、黑龙江、内蒙古、湖南、贵州、四川等8省1371份调查数据，实证分析城乡居民基本养老保险制度的政策认知、实施效果与满意度的影响。研究结论与启示如下：

1.城乡居民基本养老保险制度的建设绩效得到被调查对象的普遍认可，总体满意度较高。统计结果显示，公众对制度持满意态度的比例为78.3%，说明“新农保”和“城居保”合并实施后，制度的实施效果得到了大多数受众的认可。

2.制度实施效果四个层面的公众评估存在差异。首先，制度信任度较高，89.7%的被调查对象表示愿意继续参保。其次，养老担忧度较高，仅有25.8%的被调查对象表示 “不太担心”和“完全不担心”。制度减负作用和缩差效果距离公众预期尚存在一定差距，认为制度减负作用“比较小”和“非常小”的比例达到31.7%，而认为制度缩差效果“比较小”和“非常小”的比例更高达41.4%。可以看出，城乡居民基本养老保险制度自2014年试点开始，取得了较大的制度建设绩效，公众的参保意愿较强，制度信任度较高，但并没有从根本上消除城乡居民的养老担忧度。因此，城乡居民养老担忧度的缓解不仅需要社会化养老保险制度的不断健全完善，同时也需要不断重塑传统的家庭保障及土地保障功能，最终建立起多元化的养老保障体系，真正实现“老有所养、老有所乐”的政策目标。

3.制度政策认知四个层面的公众评估存在差异。首先，缴费层面的满意度评估相对较高，说明城乡居民基本养老保险制度在缴费档次划分、缴费方式选择、参保条件设置、最低缴费年限设置等方面做出的政策调整更加适应城乡居民的实际情况，得到公众的普遍认可。其次，政策支持、经办服务的满意度评估相对较低，说明政策支持层面的政府重视程度、政策宣传效果仍然有待继续加强，公众对财政补贴额度和集体补助额度仍抱有较大预期，多缴多得政策的激励效果有待继续加强；经办服务层面的经办机构信息化建设、经办人员工作态度、经办人员工作效率、办事方便程度等没有得到公众较大程度上的认可，说明各省在快速推进服务型政府建设的进程中，城乡居民基本养老保险制度的经办服务质量有待继续加强。最后，待遇层面的满意度评估最低，说明目前城乡居民基本养老保险制度仍然缺乏较为灵活的待遇调整机制，养老金领取水平仍距离公众预期差距较大，基金的管理水平有待继续加强以实现基金的保值增值。

4.个人因素的文化程度、婚姻状况，社会因素的收入水平，制度政策认知的四个因素，制度实施效果的四个因素显著影响公众对于制度的满意度评估。

首先，被调查对象中文化程度越高，他们对制度的满意度评价越低，说明文化程度越高的被调查对象对制度的期望值越高，当现实情况与理想预期出现偏差时，不满情绪更容易出现。因此，应加强政策宣传，使城乡居民更加清晰基本养老保险制度的目标定位，它作为社会化的一种养老保障形式，只能提供基本的养老经济所需，其只有和传统的养老保障形式一起并辅之以健全的养老服务体系才能有效地缓解城乡居民的老年生活所需。非在婚群体的满意度高于已婚群体，这在很大程度上与一些地区城乡居民基本养老保险制度的“捆绑缴费政策”有关。该政策规定达到领取养老金年龄的老年人，只有当其符合参保条件的所有子女都参保缴费时，他才能领取养老金，这在一定程度上提高了已婚并有子女的老年人领取养老金的政策门槛，可能会降低他们对政策的满意度评估。因此应尽快修改并取消“捆绑缴费政策”，使城乡居民切实体会到政策的公平性和普惠性。

其次，被调查对象年收入水平越高，对制度的满意度评价越高。城乡居民年收入水平越高，其养老的自我保障能力越强，对政府实施的社会化养老保险制度的依赖度相对较低，在感受到政策实惠的同时更容易肯定制度的建设绩效。再次，制度公平性越高，公众信任度越高，满意度评价越高；因此，逐步消除制度建设中存在的城乡差异、地区差异和人群差异，从而提升公众的制度信任感，可以带来公众满意度的提升。提高制度减负作用和缩差效果可以提升制度的建设绩效，但同时可能意味着政府公共投入的增加和财政压力的增加，因此应同时兼顾公众的现实需求和经济的承受能力，坚持适度原则，保持财政支出的可持续。

最后，缴费和待遇层面的设计是制度顺畅发展的内在因素，政策支持和经办服务是影响制度发展的外在因素。制度政策认知的平稳取决于四个层面因素的共同作用，公众对这些因素的认可度越高，制度建设的满意度越高。因此，在城乡居民基本养老保险制度不断完善的过程中，缴费层面应该根据不断变化的实际情况，在缴费档次划分、缴费方式选择、参保条件设置、最低缴费年限设置等方面制定更加灵活的政策；待遇层面应改变当前不够灵活的待遇调整机制，不断提高养老金的领取水平，继续加强基金的管理水平以实现基金的保值增值；政策支持层面应不断加强制度的政策宣传效果，使城乡居民对制度有较为深刻的认识和了解，并在精算平衡的原则下不断增加财政补贴额度和集体补助额度，增强多缴多得政策的激励效果；经办服务层面应加快经办机构信息化建设、提升经办人员工作态度和工作效率并增加办事方便程度。