城市地下管线综合管理研究及对潍坊市的启示

王 青，聂 敏

（潍坊市市政公用事业服务中心，山东 潍坊 261000）

0 引言

城市地下管线被称为城市的“生命线”，对地下管线进行综合管理，既是其自身公共属性的客观要求，又是减少管线安全事故、确保稳定运行的现实需要。本文从城市地下管线综合管理理论研究入手，通过剖析目前我国城市地下管线综合管理现状和存在的问题，提出加强综合管理的对策。同时立足潍坊实际，提出建设性可操作设想，以期为政府决策提供支持，提高城市安全水平和综合承载能力，建设人民满意的现代化品质城市。

1 城市地下管线综合管理内涵

1.1 城市地下管线综合管理的理论基础

1）地下管线的基础性 地下管线在城市经济社会发展中具有基础性地位。这种基础性主要表现在地下管线提供的产品或服务是其他行业生产活动和人们生活的基本资料，如水、气、热、电等，构成了其他生产活动赖以进行的物质基础。其以网络形式存在，连结起上游生产者和下游消费者，是保障城市正常运转的基本物质条件，因此，必须把城市地下管线建设、管理和维护作为至关重要的工作来抓。

2）地下管线的公共性 城市地下管线提供的产品属于公共产品，地下管线提供的电力、通信、燃气等多种产品，是由广大社会主体和市民共同消费的，产品或服务需求价格弹性较小，具有公共属性（见表1）。

表1 城市基础设施分类

3）公用事业政府管制理论 地下管线属于城市基础设施范畴，其自身具有的基础性、自然垄断性、公共性以及网络性等特征，决定了必须由政府进行统一规划、建设维护、市场准入、价格管制等一系列管制行为，以避免过度竞争和重复建设，提高资源配置效率，增进社会福利。

1.2 城市地下管线综合管理的主体

目前，我国城市地下管线主要涵盖职能管理、行业管理与权属管理。职能管理涉及发改、规划与国土资源、住建、城市管理、档案、保密等部门，主要承担地下管线投资建设、规划审批验收、管线工程审批和质量安全监督，以及施工占路挖掘审批、管线工程档案管理等方面工作，涵盖整个地下管线生命周期。行业管理主要涉及各类管线行业主管部门，如市政、工信、电力等，具体负责某一行业管线的管理。权属单位主要指对管线进行建设运营维护的主体单位，如供水、燃气、热力公司等。无论是职能管理、行业管理还是权属管理，其内容都以专业化为主，现实中容易出现多头管理、权责不清、协调乏力等弊端。

1.3 城市地下管线综合管理的内容

建立综合管理机制是实现城市地下管线综合管理的平台基础。城市地下管线综合管理机制可以看作由地下管线综合管理的人员机构、职能范围、法规基础和工作方式共同构成的有机系统。应明确牵头部门作为综合管理协调机构，建立相关职能部门和管线行业主管部门组成的协调工作机制，开展统筹管理、综合协调和指导监督。从全国各地近几年综合管理实践来看，综合管理的具体内容包涵地下管线相关法律法规政策制定出台、综合协调机制建立运行、管线年度建设计划制订和督促实施、管线建设信息共享、完善基本建设程序、管线普查与综合信息系统建设应用、协调解决跨部门地下管线重大问题等诸多事项，这些内容随着实践发展仍在不断扩充之中。

2 目前我国城市地下管线综合管理存在的问题及对策

2.1 综合协调机制不健全

近年来，基于各地探索实践，建立地下管线综合协调机制的重要性日益凸显。国内很多专家学者、管理人员和专业技术人员也对地下管线综合管理体制机制设计进行了大量理论研究，各地城市地下管线管理办法中基本都明确规定了建立综合协调机制的内容，但实际工作中效果并不理想。多地仍存在无综合协调牵头部门或牵头部门弱化、管线综合事项协调困难、难以形成管理合力等问题，因此，应全面加强地下管线综合协调体制机制建设，明确综合协调部门和协调事项，扎实开展综合协调工作。如，潍坊市规定市城市管理主管部门和县（市、区）人民政府确定的地下管线综合协调部门负责本行政区域内城市地下管线的协调指导和地下管线综合管理信息系统的建设维护工作。青岛、沈阳等城市成立了专门的议事协调机构，一般由住建部门牵头，地下管线相关行政主管部门、行业主管部门参与，通过领导小组联席会议的形式，共商地下管线综合管理方面事宜，必要时以领导小组名义下发文件，开展综合治理。2020年底，住建部再次要求在地下市政基础设施建设中也要建立健全综合协调机制，强化统筹管理。由此可见，综合协调机制的建立并发挥作用是今后城市地下管线综合管理的主要手段和发展方向。

2.2 综合管理手段弱化

目前，在我国地下管线综合管理实践中，相关行政管理部门和行业主管部门习惯于沿用传统管理手段，对现代化综合管理手段的认识和接受程度不高，且由于某些综合管理措施并不在管理部门的“三定”方案之中，导致有关部门无积极性去参与综合管理事务，推行落实相关综合管理措施，存在综合管理手段弱化的问题。以潍坊市为例，地下管线年度综合建设计划制度推行阻力非常大，相关管线行业主管部门和权属单位无法定职责提报管线年度建设计划，导致牵头部门难以完整收集拟建管线信息，且无有力措施推动建设计划落实，年度综合建设计划仍存在指导性不强、落实不到位等问题，作用发挥欠佳。从全国层面来看，这种现象也普遍存在。在此，笔者建议从职能确定层面入手，在地下管线综合管理牵头部门职责中明确规定行使相关综合管理职能，以“三定”职责强有力保障相关管理手段行使，推动管理举措落实。

2.3 综合管理信息化应用水平不高

目前，我国大多数城市进行了城市地下管线普查，建立了综合管理信息系统，实现了管线数据的信息化管理，但实际应用中仍存在许多短板，如应用场景匮乏、共享覆盖面不足、数据更新不及时等，影响了管线信息的利用效能。部分城市的地下管线综合管理信息系统由于信息资源产权部门化弊端，“以建促用”“以用促管”机制并没有实质性建立并发挥作用，信息的深层次挖掘利用更是欠缺，导致资源浪费。鉴于此，应通过完善管线信息查询利用流程、建立常态化动态更新机制、拓展信息应用场景、扩大信息共享利用面等措施，加快形成管线信息应用的良性循环，让管线智慧化成果发挥其作用。图1为笔者设计的地下管线信息查询利用流程图。

图1 地下管线信息查询利用流程

3 加强潍坊市城市地下管线综合管理的设想

3.1 建立并发挥综合协调机制统筹作用

从潍坊市中心城区情况来看，地下管线综合管理协调机制并未建立。2018年，为确保中心城区地下管线普查与系统建设项目顺利进行，潍坊市政府成立了领导小组，办公室设在市城管局，曾召开过领导小组协调会议，部署普查分工事宜。该项目于2020年8月竣工验收，该文件于同年8月废止，领导小组自然解散。至今，虽然在《潍坊市城市地下管线管理办法》中确定了市城管局为地下管线综合协调部门，但涉及综合管理方面的事务仍采取部门间函来函往方式议事，效率低下。2022年，潍坊市政府将地下市政基础设施普查及系统建设任务交给市城管局，再次以正式文件形式建立起包括潍坊市城管局等15个部门的地下市政基础设施建设综合协调机制，推动各项工作落实。

3.2 实施地下管线年度建设计划制度

年度建设计划制度目前在潍坊市推进较为困难，一方面综合协调机制未充分发挥作用，另一方面作为地下管线综合管理牵头部门的市城管局并不掌握道路建设计划，管线信息收集机制不健全，管线与道路建设不能同步。只有政府投资的排水管线、电力电信管沟等能随道路一同敷设，其他已实行市场化改革的供水、供热、燃气等管线，由于是企业投资建设，仍存在与道路建设不同步的现象。虽然这项工作难度较大，但因其有利于管线的有序建设，能够有效减少“马路拉链”等现象产生，仍应积极探索推行。某自来水公司提报的供水管线年度建设计划表如表2所示。

表2 某供水公司2021年管线年度建设计划提报

3.3 严格地下管线基本建设程序

经调研，目前潍坊市的地下管线工程中，只有一些较大的工程办理了规划许可手续，其他大部分缺乏建设工程许可手续，同时后续工程质量安全监督、竣工测量以及工程档案验收等环节缺失，造成了地下管线建设过程不规范、监管不到位、过程资料缺失，给后续使用埋下安全隐患。管线行业主管部门和权属单位，在管理上侧重于管线输送的介质管理，以能正常输送、取得效益为目标，而对管线建设重视程度普遍不够，主管部门对管线建设是否符合专项规划要求、所用材料是否合格、建成后是否进行封闭试验等缺乏有效监管。只有建立健全管线工程基本建设程序，方能使管线工程建设有序、质量安全得到保证、档案资料齐全，保证自身合格并为后续建设行为提供有效信息支撑。

3.4 推动地下管线信息化智慧化建设

目前，潍坊市已建成涵盖中心城区648km2范围内约1.7万km的地下管线综合管理信息系统，形成了地下管线“一张网”。系统自建成以来，先后为60余家社会主体提供了逾100km的管线信息查询服务，取得了良好的经济效益和社会效益。2021年，潍坊市政府将地下管线补测补绘项目列入市城建重点项目，以实现系统数据更新，保障系统持续发挥作用，截至2021年年底，已完成首次系统数据更新。同时，按照上级关于加强城市地下市政基础设施建设的有关要求，将于2022年启动地下管线信息系统改造升级项目，系统将随地下市政基础设施普查升级为地下市政基础设施信息平台，进一步满足城市规划建设管理需要。相信随着现代信息技术的创新发展，地下管线管理的信息化、智能化程度一定会越来越高，必将为城市的安全稳定运行和高质量发展提供强有力的技术支撑。

4 结语

对城市地下管线进行综合管理是其客观属性和城市高品质发展的要求。为确保城市地下管线的安全稳定运行，首先，要建立健全地下管线综合协调机制，并发挥实质性作用，共同协调解决涉及地下管线管理的重大事项，形成管理合力；其次，要从年度建设计划制度落实、基本建设程序完备、管线信息化利用等方面推动综合管理水平提升，提高城市综合承载能力和安全发展水平。