基于绩效评价视角的财政支农专项资金管理问题研究——以重庆市“四好农村路”建设项目为例

褚美辰

○重庆工商大学

长期以来我国把“三农”问题作为关注重点,财政支农专项资金也一直是政府支出的一个重要方面[1]。从2004—2021年中央一号文件连续十八年关注“三农”问题，国务院印发的《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》、中共中央 国务院印发的《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》等政策文件对财政支农资金管理提出了要求。在收支形势非常严峻的情况下，相关涉农资金仍增长3.7%，地方政府也按照中央要求持续加大“三农”投入[2]。财政专项资金虽然加快补上了农村基础设施建设和公共服务供给的短板，但在支农专项资金管理过程中还存在资金规划分配不科学，项目立项规范性弱，项目监督、验收评价不及时的共性问题。为了更好地解决上述问题，本文以重庆市“四好农村路”建设项目为研究对象，从绩效评价角度充分揭示支农专项资金管理暴露出的问题和形成原因，进而提出针对性的改进建议，以期为后续支农专项资金管理工作打下高质量基础，更好地为乡村振兴事业服务。

一、重庆市“四好农村路”建设项目支农专项资金绩效评价

在具体农村建设层面，国家提出了“统筹县域城镇和村庄规划建设”，“完善乡村水、电、路、气、通信、广播电视、物流等基础设施”等要求。未来五年农业农村工作重点依然放在强化城乡交互、农业现代化、打造美丽乡村上面，农业农村基础设施作为支撑类工程仍然是乡村振兴的重点建设方向之一。重庆市主城与区县、区县之间的道路质量亟待提升，推动“四好农村路”提质扩面，在完成具备条件的建制村通硬化路和通客车任务基础上，能够有序推进较大人口规模自然村等通硬化路建设，支持村内道路建设和改造，因此“四好农村路”建设项目是重庆市支农专项资金使用的一个典型，极具代表性。

重庆市从2018年开始实施“四好农村路”建设三年行动计划。2018年“四好农村路”项目计划投资102.5亿元，对全市村民小组通组公路通达工程、通畅工程分别按照每公里25万元、40万元进行补助。根据市政府“四好农村路”建设三年行动工作方案，全市2018年计划实施4000个未通达村民小组通达工程，建设里程8300公里，村民小组公路通达率达到91%；实施8000个未通畅村民小组通畅工程，建设里程 16 000 公里，村民小组公路通畅率达到61%。

(一)财政支农专项资金绩效评价的目的

本文以重庆市“四好农村路”建设项目为研究对象，对2018年期间重庆市财政支农专项资金的资金申请、下拨、使用以及剩余资金流转等情况进行评价分析，借助相关材料和数据了解重庆市财政支农专项资金的绩效水平，发现影响其绩效水平的主要因素以及项目实施过程中存在的问题，以期财政在扶持农业经济时作为数据参考和理论支撑。

(二)财政支农专项资金绩效评价标准

根据中央部门发布的《农村公路养护管理办法》(中华人民共和国交通运输部令2015年第22号)、《关于推进“四好农村路”建设的意见》(交公路发〔2015〕73号)等文件，以及重庆市政府及交通部门发布的《关于印发重庆市基础设施建设提升战略行动计划(交通行动计划)工作方案的通知》(渝府发〔2017〕51号)、《重庆市交通委员会关于下达2018年“四好农村路”建设(第一批)计划的通知》(渝交委计〔2018〕49号)、《关于下达2018年“四好农村路”和普通干线公路建设计划的通知》(渝交委计〔2018〕77号)等文件对本项目进行绩效评价。

(三)财政支农专项资金绩效评价指标选取

依据“项目投入→项目管理→项目产出→项目效益”这一主线[3]，将财政支农专项资金绩效评价的指标设置为四类，即项目投入类指标、项目管理类指标、项目产出类指标以及项目效益类指标。其中，项目投入类指标包括项目立项和资金落实两个方面，反映项目立项的规范性、任务分解的合理性和现金到位的时效性；项目管理类指标分为组织实施、业务管理和财务管理三个方面，反映组织实施、制度建设、工程项目管理的健全性和资金使用的规范性，运营的科学性和效益性；项目产出类指标分为完成进度和完成效果两个方面，分别体现通达工程、通畅工程的完成情况、质量达标情况、实地入村调查情况和实际成本情况；项目效益类指标分为社会效益、经济效益、环境效益和满意度四个方面。财政支农专项资金绩效评价指标的选取如表1所示

表1 财政支农专项资金绩效评价指标表

(四)基于AHP的绩效评价指标权重确定

层次分析法(Analytic Hierarchy Process，简称AHP)是经济、社会研究领域广泛使用的指标权重估算方法之一，它具有简单易懂、操作方便、赋值相对合理等特点，能适用于多层次、多指标、定性指标与定量指标相结合的情况，能与绩效评价体系有效结合。本文运用层次分析法确定各层级指标权重。

1.构造判断矩阵

从绩效评价指标的第一层级开始，运用1-9标度值法进行重要性判断，具体如表2所示。对每一层级中的指标两两比较并赋值，形成判断矩阵。

表2 判断矩阵重要性标度及含义描述

判断两指标重要程度的对比采用德尔菲法，即由财政领域相关专家判断并打分，根据专家的打分意见进行赋值，判断矩阵中每个单元格表示所在行与所在列两个指标的重要性对比情况，如表3所示。

表3 判断矩阵的一般形式

2.一致性检验

由于人们对复杂事物的各因素进行两两比较时，不可能做到判断的完全一致，为了避免误差太大，所以要衡量判断矩阵的一致性。具体计算步骤如下：

①根据判断矩阵计算出最大特征根λmax，最大特征根λmax由以下公式(1)计算：

(1)

②根据得到的λmax进行一致性指标CI计算，一致性指标CI由以下公式(2)计算：

(2)

其中，CI接近于0，有满意的一致性。

③根据得到的一致性指标CI进行一致性检验，一致性检验由以下公式(3)计算：

(3)

其中，若CR<0.1，则该判断矩阵具有一致性，反之则不满足。随机一致性指标RI取值见表4。

表4 随机一致性指标RI

3.绩效审计指标权重确定

根据专家打分构建判断矩阵，将打分意见输入层次分析法软件yaahp中，得出所有子矩阵的一致性系数RI均小于0.1，符合一致性标准。通过一致性指标检验后，计算判断矩阵的特征向量，将特征向量归一化处理后得到各层次指标相对重要性的排序权重，最终确定三个层级的绩效评价指标权重。根据专家打分意见运用层次分析法计算得出的各指标权重如表5所示。

表5 基于AHP的绩效评价指标权重确定结果

(五)财政支农专项资金绩效评价结果

计算出财政支农专项资金绩效评价指标体系中23个具体评价指标的得分，然后将其与相应指标的权重相乘，最后再将标准化得分相加，能够得出财政支农专项资金绩效评价综合得分。绩效审计评价综合得分等级区间表如表6所示。

表6 绩效审计评价综合得分等级区间表

绩效评价采取单位自评和专家小组评价完成，各相关部门结合自身实际工作经验以及重庆市财政支农工作的相关材料汇报，对重庆市财政支农专项资金的落实情况开展自评工作，专家小组根据相关部门的会议研讨和材料审核，对重庆市财政支农专项资金的管理绩效、使用绩效和监管绩效进行评价。针对得到自评结果和专家小组评价结果进行计算，得到最终评价结果，具体如表7所示。

表7 财政支农专项资金绩效评价结果(括号内是指标权重值)

无规矩不成方圆，无标准难以衡量，通过财政支农专项资金绩效评价指标体系在重庆市“四好农村路”建设项目的应用，可以清晰地得出重庆市财政支农专项资金管理使用水平一般的结论。其中在项目资金投入、资金管理环节得分较低。

二、重庆市“四好农村路”建设资金管理存在的问题

(一)资金规划、分配不科学

资金规划、分配不科学的问题主要体现在资金闲置、先建后补这两个现象。

首先，“四好农村路”建设存在资金闲置的现象。在市政府三年行动方案中，计划建设里程平均值为2.03公里，而经过抽查项目发现，建设通达/通畅里程2790.45公里，实现通达/通畅村民小组个数1766个，单位村民小组建设里程平均值为1.58公里。抽查区县单位村民小组建设里程平均值与实际存在较大偏差，偏差率达到22%。根据市政府任务数、市交通局任务数与实际完成任务数来看，市政府任务数与实际完成任务数基本一致，市交通局任务数有所偏大。市交通局任务偏大，导致资金拨付偏大，超过了实际需求量。交通局超额下达建设计划，按照市政府“四好农村路”建设三年行动工作方案，全市2018年计划实施通达工程建设里程8300公里、通畅工程建设里程 16 000 公里，而市交通局实际下达给各区县的通达、通畅工程建设计划分别为9070公里、22 351 公里，其中，通畅工程里程数比市政府工作方案数多39.69%。同时，根据补助资金与实际需补助资金比较，存在着资金闲置的情况。根据补助标准及建设计划，中央和市级实际到位资金共计114.6亿元，按照全市2018年实际完成8498公里通达里程、16 487 公里通畅里程，应补助87.2亿元，资金闲置达27.4亿元，分布在33个区县，其中，巴南区、长寿区、开州区等12个区县闲置资金均超亿元。

其次，“四好农村路”建设资金存在“先建后补”的情况。根据国家交通运输部发布的《农村公路建设管理办法》第十八条，“农村公路建设资金应当按照有关规定及时支付。已列入建设计划的项目可以采用‘先建后补’等方式组织建设”，文件中仅涉及“已列入建设计划的项目”，同时重庆市交通局无相关文件对“四好农村路”建设的“先建后补”情况进行规范。调研的项目共涉及1458.45公里，有177.07公里为以前年度完工项目，占抽查总里程的12.14%。

之所以出现上述现象，究其根本原因是项目前期未进行科学论证，缺乏对历史数据的分析，降低了资金投向与“四好农村路”目标的匹配度。如果前期科学论证到位，顶层设计清晰，项目与资金规划明确，建设目标将与实际差异较小。

(二)项目立项规范性弱

项目立项规范性弱的问题主要表现在底层项目建设选择随意性高这一方面。《重庆市交通委员会关于下达2018年市级投资“四好农村路”和普通干线公路建设计划的通知》(渝交委计〔2018〕77号)文件要求，2018年“四好农村路”和普通干线公路建设计划项目是在三年交通基础设施建设项目库基础上，结合区县实际交通扶贫、旅游、产业等建设需求而审定。同时《重庆市“四好农村路”(通组公路)管理办法》第八条要求，区县(自治县)交通主管部门依据通组公路规划，建立通组公路规划项目库，并根据规划项目库编报年度建设计划。但通过调研发现，底层项目所在区县均未进行科学调研分析建设需求，亦无从县级层面统筹规划布局建设计划。同时，抽查的几个区县均不存在乡镇上报拟建设项目、区县按照一定的标准进行核查再进行批复的流程，都是直接将建设任务按照村民小组数量分配到各个乡镇，各个乡镇进行选址修建。同时，只有渝北提供了准确完整的项目清单，其余基本不存在项目库管理的制度和程序。

追根溯源，造成这一问题的主要原因在于相关责任部门未按要求执行“项目库”的相关规定。没有在项目库的基础上结合自身建设需求进行审定筛选，也没有将遴选后的项目填入项目库。进而就导致在具体建设项目选择时就有一定的随意性，这就必然导致建设成果和初始目标存在偏差。

(三)项目监督、验收评价不及时

项目监督、验收评价不及时的问题主要体现在监督管理资料不齐全、进度等信息无法把控、决算不及时等。按照《重庆市“四好农村路”(通组公路)管理办法》第五条要求，市交通主管部门依据职责主管全市通组公路行业管理工作；其所属的市公路管理机构具体负责全市通组公路的规划、建设、管理、养护工作，具体负责核查建设项目的计划执行，督导考核工程质量进度，监督资金使用，更新电子地图等。但在区县层面，除渝北外，各区县未能提供享受上级财政补助的完整项目清单、建设进度等资料。调研区县中，项目应招标未招标、决算前无移交书或者完工进度表、应进行竣工决算但未及时进行竣工决算、未进行竣工决算的现象频发。

造成此种现象的原因在于相关责任部门未按相关文件要求进行项目跟踪监督管理，且相关文件对项目跟踪监督要求不够具体且没有相应追责责任。

三、我国财政支农专项资金管理的优化建议

(一)完善建设项目自下而上规划机制

市级主管部门应按照市政府工作方案制定年度项目建设实施方案，建立项目由乡镇申报、区县审核、市级抽查的自下而上规划机制。乡镇负责梳理公路既有存量，客观反映增量需求；区县负责结合脱贫攻坚、交通旅游、产业发展等实际，充分调研分析，明确各区县对该项目的依赖程度，对项目建设资金分配进行科学布局，合理下达各底层建设任务。严把项目申报审核关口，明确规定项目申报补助的范围、条件等，尽量减少“先建后补”、任务分解不合理以及资金分配不合理的现象。

(二)加强项目全过程监管和验收

市级层面应从项目立项、项目开展、项目进度到项目竣工验收加强项目监管工作，让财政资金发挥出更大效用[4]。针对项目监管工作不到位问题，建议下发补充意见规范性文件，并组织各级相关部门学习，定期组织市级、区县级相关部门对项目开展情况抽查监督，限令存在问题的相关部门及时整改，经过考核后仍无效果的，则另作处理。首先，在规定日期之前各区县将下一年度分解指标提前规划好[5]，开发利用项目库系统，基层直接申报，经逐级审批后，由某单位通过项目库系统于下一年度规定日期前直接下达至各级相关部门，实行无纸化办公、优化年度分解指标下达的程序及流程，保障下一年度项目有充足的开展时间；其次，明确项目各环节流程规范，项目开工、监督、交竣工、验收须附有对应记录文件、报告，统一各区县关于上述环节的记录文件、报告格式，便于市级、区县管理、抽查。规定在年度分解指标下达后项目单位在规定时间内完成前期调研等工作，并依照程序许可开工，并在规定时间内交竣工，明确验收工作计划，以两个月一次或三个月一次的固定频率定期开展验收工作，如各环节遇特殊情况需向县级相关部门报批；最后，落实相关部门在项目进度管理中的责任。市级相关部门负责对项目进度管理进行监督，规定乡镇相关部门定期向区县相关部门汇报项目进度及项目进度管理工作情况，区县相关部门定期向市级部门汇报项目进度管理工作情况，对项目进度管理差或整体项目完成不及时的区县、乡镇部门实施问责，市级部门承担监督不力的责任，并限令相关部门及时整改，如经考核后仍无效果的，则另作处理。

(三)强化项目库与工程管理

市级层面要建设项目库，并下发通知至各区县相关部门，及时组织底层各组织定期进行摸排工作，并且将摸排结果及时分批上报，严格实施项目库管理。同时县级部门要保持对已上报但未入库的项目进行抽验，保证上报项目符合入库标准。市级以及区县应建立项目库管理机制，在项目正式批复后形成项目清单，加强项目实施全过程跟踪监控与报备，对调整的建设任务实行动态更新，保证竣工验收与审批入库的项目准确对应；并且对完工后办理决算的时间进行明确规定，乡镇应加强工程监管，做好项目建设相关资料存档。

(四)调整涉农资金结构，提高资金使用绩效

首先，对支出类别相近的项目资金进行统筹整合，减少因为项目种类过多、名目过细而导致资金使用效益降低的现象，对财政支农资金统一管理、集中分配，强化财政对支农资金的统筹整合功能；其次，协调分配支农专项资金和健全支农项目监管机制，对支农专项资金的申请、使用、结转进行全过程多主体监督，增强财政资金绩效评价中专家评审作用,实现资金使用方、管理方、监督方相互制约；最后，提高相关财政人员绩效意识，确立各环节绩效考核评价指标及绩效目标，提高资金使用效益。

强化各部门间信息交流，弱化各部门间利益导向冲突。建立位于各部门之上的领导管理小组，保障支农专项资金在各部门间有序流转。在部门绩效考核中，重点把控支农资金使用后的资金结转问题，督促有资金剩余的相关部门尽快结转资金，提高支农资金的流转速度和使用效率，统筹整合财政支农资金总体使用管理效率。

省级各职能部门牢固树立大局意识、全局意识，根据“放管服”改革要求，把握好职能定位，切实转变工作重心，科学制定行业规划，做好行业规划、计划与整合要求的有机衔接，积极探索创新管理服务方式，尽快形成精简、高效的管理运行机制。各市县要认真履行统筹整合主体责任，切实加强涉农资金统筹整合工作统一领导，科学规划、合理确定本地乡村振兴重点领域、主导产业、重点项目，按照上下联动要求整合资金，优化投向，集中投入，加强资金使用管理，切实增强统筹整合工作实效，保障部门间和各部门内部协调运转。

四、结论

新时期以来，重庆市全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，扎实做好农业财政资金管理工作，落实农口单位经费保障，加强支农专项资金管理，服务新时期财政支农专项工作，助力乡村振兴发展战略全面发展。与此同时，在不断推进财政支农专项工作的过程之中，重庆市财政支农工作也面临着一些阻碍。本文在全面分析重庆市财政支农资金使用现状和面临的主要问题的基础上，总结借鉴其他典型地区财政支农方面的典型模式的经验路径，提出了提升财政支农专项资金绩效的政策建议，以期为该领域内的学术研究提供案例支撑，并为政府在优化财政支农专项资金使用效率以及进一步规划提供理论参考。在本文研究的基础上，之后的研究可以通过整合研究力量、扩大研究范围、深化研究视角和优化研究方法等手段来对研究进行进一步深入和完善。