基于公众参与地理信息系统平台的“15 min 社区生活圈”规划研究

徐景佳（杨浦区规划和自然资源局，上海 200090）

上海 2035 总体规划提出要营造“15 分钟社区生活圈”。在半径约 1 km、行程 15 min 内，满足基本生活所需，居民公平、有序、充分地参与到社区建设中，在拥有更美好社区家园的同时，也拥有更多的获得感、幸福感和安全感。当前公众对于城市公共空间规划与设计的参与兴致不高、参与不深、甚至不知道如何参与。因此，本文通过抛砖引玉，简要分析当前公众参与现状，尝试基于公众参与地理信息系统（Public Participatory Geographic Information System，PPGIS）让居民以新的方式且更加充分的参与到社区建设，以期对社区生活圈扩大公众参与，培育并激发社区居民自治能力提供相关建议和参考。

1 PPGIS 技术

公众参与地理信息系统诞生于 1996 年国家地理信息与分析中心（NCGIA）会议上 。GIS 技术自 20 世纪 60年代出现以来便发展迅速，一些学者和专家试图将其应用于规划决策，但是结果并不尽如人意。GIS 技术设计之初强调是定量分析，追求不必要的精确，而弱化了公众的诉求，这点与公众参与的理念是背道而驰的。对 GIS技术的过度依赖和应用，导致回归经验主义和实证主义时代，带有反民主的倾向，因此饱受诟病，引发学者对GIS 技术的本质及其社会价值的思考。上世纪末，各方开展了 GIS 技术促进“参与式规划”的研究，扩大了其在规划中的应用范围，这是 PPGIS 技术出现的直接原因。在 Covid-19 大流行期间，无法组织面对面采访等社区活动，大多数欧洲国家都使用基于 PPGIS 的公众参与平台来收集用户数据。

2 基于 PPGIS 15 min 社区生活圈规划

2.1 建设目标

建立易于使用且体验友好的基于 PPGIS 的社区规划调查工具，让更多的居民参与到社区规划，为专业规划人员提供更加精确和多样化的数据，让规划人员接触到更多的受访者，以支持规划决策。同时，政府职能部门在收储零星地块时也可参考民众的意见。

2.2 平台架构

PPGIS 平台由以下四部分组成：用户对象、交互端、服务器端和数据端。用户对象是 PPGIS 平台研究的基础，主要是规划设计人员、技术平台人员、政府管理部门和公众用户的四类用户；交互端是 PPGIS 平台的信息交互窗口；服务器端由网络平台和地图地理数据组成；数据终端承载平台相关数据的采集、分析、反馈等需求。

2.3 数据库设计

2.3.1 数据库建设目标

通过对现有各类土地数据的整合分析和研判，建立集中管理、安全规范、全面共享、综合服务的大数据中心数据库，在规划及土地管理等业务领域发挥重要作用充分发挥。结合本项目的功能设定，在数据层面要实现整合各类数据到数据中心数据库，并建立统一的数据更新机制及标准，实现日常业务数据的动态更新，深化土地储备数据的关联比对和协同共享，消除信息孤岛，支撑储备、规划的信息化应用，提高城市管理的快速反应能力。

2.3.2 数据库建设内容

基础地理数据服务内容如表 1 所示。

表1 基础地理数据服务

地利用相关数据内容如表 2 所示。

表2 土地利用相关数据

社区规划相关数据内容如表 3 所示。

表3 社区规划相关数据

2.4 应用系统设计

2.4.1 系统设计原则

PPGIS 建设时要遵循如下原则。

（1）先进性和实用性。在保证实用性和可靠性的前提下，坚持从实际出发，为用户着想，尽量采用先进的技术和系统架构。以用户的实际需求作为系统建立及设计的出发点和归宿，实现先进性和实用性统一和结合。

（2）稳定性和可靠性。衡量系统质量高低是稳定性指标、判断系统稳定与否是可靠性指标，因此，无论硬件部署还是软件配置中，考虑系统的稳定和可靠是开发人员的首要任务，平台持续运行、故障自动修复和系统更新升级则是开发人员的重要着力点。坚持使用成熟的产品，严格进行测试和管理，确保应用系统稳定运行。

（3）系统安全性。不稳定的设计将会降低整体的安全性和可靠性。系统对外开放的服务在安全性上要求将会更加严格，因此系统的安全是保障系统能否平稳正常的关键。

（4）系统开放性。采用面向对象的支撑平台和运行、开发平台，提高了软件的可维护性、可继承性和可扩展性。遵循当前开放的国际标准，并提供一个开放的接口，有利于系统未来的功能扩展。

（5）易用性和可维护性。系统的易用性主要体现在系统的界面上。考虑到政府部门用户和普通大众用户的知识结构，操作能力大相径庭。因此，在应用的界面设计中尽量考虑各种用户的使用习惯，尽可能简化操作步骤，提高系统的易用性。可维护性方面的保证可以大大的减少企业对系统的维护成本，应该尽量考虑到系统更新的代价，设计出维护代价最小的方案。

（6）安全性。系统安全是不可逾越的底线，必须采取最严格的安全措施，建立多级的安全机制，确保系统运行的安全稳定。

2.4.2 功能模块设计

功能模块设计如图 1 所示。

图1 PPGIS 功能模块设计

2.4.3 地图管理

（1）地图浏览。提供简明易懂的数据浏览操作功能，包括放大缩小、地图漫游、数据刷新、上一视图、下一视图、全景显示、比例显示等。

（2）图层管理。公众切换自己感兴趣的图层，包括土地利用规划数据、土地历史信息数据、建设项目用地数据、土地储备数据、土地开发整理数据、土地供应管理数据。

（3）地块查询。查询距离点击点最近的单个地物的信息，包括土地利用现状信息、土地利用总体规划信息、政务公开信息、土地储备信息。

（4）图形测量。系统可以利用空间数据库中的数据，自动计算出某个区域或具有几何特征的单个元素的几何信息，并可测量任意折线的长度。面积测量，用户可自定义封闭图形进行面积测量。可以利用地图的测量功能画出被测地物的轮廓，快速的测算出精确面积。长度测量，用户可以通过连续的点击，形成多段的折线，并测出每段折线的长度和折线的总长度。捕捉地物测量。地物的捕捉测量通过选择图层，点击地图，系统进行地物筛选后，精确测量地物的长度和面积，减少了用户描绘地图轮廓的工作。

2.4.4 用户管理

支持用户线上维护年龄、职业、居住地、居住时间等，专业用户支持认证设计团队、开发建设方、专家顾问以及公益组织等，并可形成针对每位用户的用户画像，针对不同特征的推送对应的问卷，并设置对应的权重。

2.4.5 公众参与

（1）前期调查。在城市设计项目开始时，需要从多个利益相关者那里收集与城市设计相关的数据，包括政府部门或开发商等甲方代表，项目负责人、设计师、技术顾问等乙方代表，居民、社会团体等第三方代表，帮助引入问题，听取各方诉求。公众可通过 PPGIS 系统参与视觉调查问卷或地图调查问卷。视觉调查问卷：为了能让各年龄段的社区居民更加深入的参与到社区生活圈中，平台将以视觉问卷的方式提升居民参与率，避免采用纯文本等枯燥的问卷；地图问卷：通过创建基于地图的问卷，收集基于地图的高质量调查数据，居民可以叠加自己关心的地图。

（2）中期研究。中期研究中，可借助空间布局模拟等手段，邀请多方利益主体，共同展开头脑风暴，对未来愿景进行设想。也可通过虚拟现实等途径，向相关利益主体分享基于发展方向的多种可能及多种方案，以寻求最佳方案。空间布局模拟参与：基于地图的模拟布局决策，可以试点让居民们共同决定如何使用资源，使居民真正参与到规划决策中，这些决策将反应公民的真正意见；多方案投票：通过虚拟现实等方式展示发展方向或方案，并推送相关当地居民、政府机构、开发建设放、公益组织等相关利益主体，由各利益主体进行投票，投票结果结合权重系数，计算得出各方案最终得分。对居民的问题给予反馈，并不断优化方案。

（3）后期决策。评审反馈：可通过云直播反馈评审意见，云直播是指通过使用云+端一体化直播方案，支持跨PC、IOS、Android、Web平台快速介入，通多终端采集SDK和播放SDK。在后期决策时期，通过直播的方式像居民发布设计成果，接受社会监督、获取公众评价；问卷表决：公众通过借助虚拟现实等方式体验设计方案的真实观感，由相关利益主体通过问卷表决方式挑选推荐方案，确定公众最满意的方案；方案发布：最终将通过 PPGIS 平台向社会发布设计成果并进行方案公示，并推送相关利益主体获取意见反馈，并持续接受社会监督，获取公众评价，由公众监督、评估实施成效。

（4）规划实施与监督。规划和实施阶段是最重要，也是最容易有问题的阶段。传统的公众参与规划往往在规划方案确定后终止。根据有关规定，公众有权了解规划内容并参与实施。主管部门可根据实际情况，完善更新规划，公布最新成果，使土地资源得到合理利用，环境污染得到有效控制，确保土地可持续发展。

2.4.6 通知提醒

公众可于 PPGIS 平台设置关注区域，针对关注点附近的公示信息（包括规划公式、协议出让公示、其他公示）以及政务公开信息（包括建设提案、行政审批许可、工程建设项目、征地信息等），如有更新，将及时推送，并支持收集公众针对公示以及政务公开信息的意见反馈。

3 PPGIS 在 15 min 社区生活圈规划的优势

3.1 接触广泛人群的能力

数字工具提供了一种扩大参与的方法。有证据表明，与传统方法相比，数字工具吸引了不同的参与者，因此它们应该补充而不是取代这些方法。如果这些工具是有效的，它们可以将群众的声音转化为规划过程的智慧和证据的来源。为了成功地做到这一点，这些工具应该支持意见的多样性，保持参与者不受他人影响的独立性，允许参与者利用他们的个人和当地知识，并提供一种将个人意见汇总成集体决策的方法。

鉴于 PPGIS 使用数字技术，可能会出现数字鸿沟问题并将无法访问或使用基于网络的技术的参与者排除在外。还有其他潜在的可访问性问题，例如语言或视觉能力。因此PPGIS 平台可以进行调整，使其更容易被更广泛的受众访问，例如老年人或非主流语言的使用者。PPGIS 平台中的调查还可以包含分支问题，根据参与者的回答动态调整调查，将同一调查中的问题定制到不同的群体。

3.2 生成不同类型的数据

PPGIS 允许收集各种数据：定性和定量、基于地图和传统调查、科学和基于评论的数据。区别于传统的调查，PPGIS 最大的好处是可以获得更多基于地点的数据，并支持根据大数据分析计算用户权重，提升数据质量以及可用性。

3.3 满足由下而上的社区居民的内在发展诉求

目前，为推动人民城市人民建的新时代理念，社区参与式更新逐步成为各方主体的共识，坚持以人民需求为导向，将城市更新和发展的建议权下放到社区。我国城市更新的未来发展趋势将是多方合作参与，兼顾由下而上的社区居民的内在需求，在政府、市场和第三方组织的协同努力下，将充分发挥社区主观能动性，平衡各方利益的深层问题得以解决，有效提升居民对社区的认同感和满意度。此外，要在立项、编制规划和项目实施的过程中提高公众参与度，打破民众象征性参与规划公示的常规，职能部门建立规划前、中和后的公众全过程参与机制，改变“规划墙上挂挂”的旧貌。民众参与规划全过程，则政府可以在规划引领和强化民众参与规划思维的要求下，土地储备的实施和管理将更加精细化，对“大土地”挖掘更多潜能，更加聚焦民众关心的民生项目和重点基础设施的研究和土地储备。以“知民情、解民忧、聚民智、听民意”为导向，市场城市监视与人的全面发展的双赢 。

4 结 语

期望通过建设基于 PPGIS 公众参与平台，通过建设视觉问卷、地图问卷、模拟布局游戏、直播平台、监督举报平台，让居民公平、有序、充分地参与到社区建设中。为了能更好的覆盖更多的用户，获取公众更真实的回答，问卷的创建也是极为重要，区别传统问卷，本文强调使用视觉或地图调查问卷，以尽可能少的文字让公众更直观的思考，并支持以音频和视频的方式反馈建议，而并不总是使用书面的文字，也让问卷更加充满趣味性。