推进住宅物业管理与社区治理融合发展的路径探讨

文/梁瑜静 谢强强 陈灿龙

一、问题的提出

近年来，随着城镇化进程的不断深化和市域治理现代化建设的不断推进，市民群众对于美好城市生活的需求日益增多，其中，对于住宅物业管理的品质要求更是逐步提升。物业管理工作不仅与市民群众的居住生活品质息息相关，同时也承载着市民群众对美好生活的追求，是打通社区服务群众“最后一公里”、构建市域治理能力和治理体系现代化的重要载体和有力抓手。在抗击与防控新冠肺炎疫情的过程中，物业服务企业充分发挥贴近市民群众的天然优势，筑牢社区疫情防控的安全防线，配合社区做好疫情防控保障后勤服务，住宅物业管理在社区治理中的作用日益凸显。当前，政府高度重视完善和规范物业管理服务行业的发展，并从政策法规层面指导提升住宅物业管理的现代化水平，推进住宅物业管理与社区治理融合发展。2021年，住建部等十部委联合印发《关于加强和改进住宅物业管理工作的通知》，从融入基层社会治理体系、健全业主委员会治理结构、提升物业管理服务水平、推动发展生活服务业、规范维修资金使用和管理、强化物业服务监督管理等六个方面对提升住宅物业管理水平与效能提出了具体要求。

市域治理现代化建设背景下，社区作为党联系群众的基础纽带，是服务群众的“最后一公里”，做好新时代社区治理工作，深入推进住宅物业管理与社区治理融合发展，关系市民群众民生福祉以及基层社会和谐稳定。因此，基于物业管理与社区治理的理论基础，深度剖析推进住宅物业管理与社区治理融合发展过程中存在的现实问题，探索研究推进住宅物业管理与社区治理融合发展的思路与做法，对于加快构建市域治理现代化体系具有十分重要的理论和实践意义。

二、住宅物业管理与社区治理的理论分析

（一）物业管理

在2016年开始实施的《房地产业基本术语标准》（JGJ/T30-2015）中，物业指“已经竣工和正在使用中的各类建筑物、构筑物及附属设备、配套设施、相关场地等组成的房地产实体以及依托于该实体上的权益”。简言之，物业主要包括三个部分：已经建成和使用的建筑物、建筑物配套的设备或设施、与建筑物有关的场地。

从字面含义来看，物业管理是对物业进行管理。我国现行法律法规中，对于物业管理的概念有广义与狭义之分。2021年开始施行的《中华人民共和国民法典》第二百八十四条规定：“业主可以自行管理建筑物及其附属设施，也可以委托物业服务企业或者其他管理人管理。对建设单位聘请的物业服务企业或者其他管理人，业主有权依法更换。”这条规定明确物业可以由业主自行管理，也可以委托物业服务企业或者其他管理人进行管理，在管理方式上没有加以局限，属于广义上的物业管理。2018年修订通过的《物业管理条例》第二条明确物业管理是指“业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动”。这条规定与《中华人民共和国民法典》中的规定有所不同，进一步将物业管理的方式界定为由业主选聘物业服务企业来对物业进行管理，属于狭义上的物业管理。结合现阶段我国物业管理的实践，本文将物业管理定义为业主聘请物业服务企业，并与物业服务企业缔结契约，由物业服务企业运用现代管理技术对建筑物及配套的设备、设施、相关场地等进行专业化与规范化的管理，向业主提供相应的服务，满足业主的需求。

（二）社区治理

社区是人与人之间产生社会关系的空间场域，这可以从地域主义与功能主义两大角度进行理解。从地域主义的角度来说，社区强调的是一个空间范围，如社区可分为城市社区、乡镇社区与农村社区三种类型，而城市在扩展过程中因时空差异会塑造出不同类型的城市社区，包括以单位制老社区为代表的均质型社区、以新商品房小区为代表的异质型社区、以城中村为代表的并制型社区与以安置类小区为代表的转制型社区。从功能主义的角度来说，社区强调的是若干居民或组织在生活上相互关联、具有共同利益与目标，社区是社会有机体最基本的内容。

作为一个地域性的社会生活共同体，社区的发展与人民群众的幸福感息息相关，对社区进行治理，根本目的是为了更好地满足人民群众的生活发展需要。在我国，社区是从属于国家与政治概念下的一个“单位”，政府是参与社区治理、推动社区发展的一个重要力量。2021年，我国已经完成了第一个百年奋斗目标，全面建成了小康社会，目前正向第二个百年奋斗目标迈进。随着经济社会的提质升级发展，人民群众的生产生活发展需求日趋多样化，仅靠政府这一主体难以满足社区成员对于美好生活的需求，还需要充分调动市场、社会的力量，即社区内各经济组织、非营利性组织、社区居民等多元主体共同参与社区公共事务，完善社区公共服务供给，推动社区发展进步。结合现阶段我国社区治理的实践，本文将社区治理定义为在一定的地域范围内，政府部门、企业、社会组织、个人等不同主体依据国家法律法规或地方约定习俗，通过平等协商、参与行动等方式，对社区事务实施管理，社区成员提供服务，维护社区安全稳定，实现多方利益主体满意，为构建共建共治共享的社会治理新格局奠定基础。

（三）物业管理与社区治理的关系

1.共性分析。物业管理与社区治理，两者相互依赖、相互促进，其遵循的服务宗旨是一致的，即以人为本。物业管理主要是对人的居住环境进行管理，包括对人所居住的房屋、设备、场地等进行日常维护与保养；社区治理的侧重点在于人的社会生活，建设文明社区，提高人的素质。无论是物业管理，还是社区治理，两者都以人为中心开展活动，目标是不断提高人的生活质量，营造安全稳定、健康舒适的居住环境，促进社会和谐发展。另外，物业管理中的某些服务项目包含社区治理的内容，例如物业管理涉及的环境卫生管理、治安管理等方面的日常性工作是社区治理必不可少的内容，而物业管理主业以外的其他经营服务项目亦构成社区治理的重要组成部分，如医疗服务、教育服务等，通过开展这些经营服务项目，不断满足人的多样化生活需求，使社区治理寓于物业管理的实际工作中。总体而言，物业管理是社区治理的一部分，两者的服务宗旨与目标是一致的，在实际工作中也存在一定重合，应当协调一致、相互配合，实现两者的融合发展。

2.差异性分析。一是实施管理的主体与性质不同。物业管理的主体包括物业服务企业与业主，以及前期物业管理阶段的开发建设单位，强调的是物业服务企业提供给业主的有偿服务，具有明显的市场性。社区治理的主体除物业服务企业以外，还包括街道办事处、居委会、居民、其他社会组织等，强调多方主体共同参与、平行互动，依靠协商、契约等多样化的治理方式，做到各方主体各尽其能，在社区生态中发挥出独特的作用。

二是实施管理的区域与内容不同。物业管理的管辖区域主要限于一个物业涉及的区域，管理内容主要涉及与物业相关事务的管理，包括各类房屋及附属设施的维修养护、物业区域的环境卫生、安全保卫、绿化养护、车辆管理等常规服务，在条件允许的情况下，也开展一些专项服务。社区治理的区域范围较物业管理更为广泛，其涉及多个物业管理的区域，管理内容除了包括物业区域的物业管理以外，还包括婚姻家庭、计划生育、邻里关系、文化建设、政策宣传等内容。

三是实施管理的资金来源不同。物业管理是一种市场化的服务活动，其最为固定的资金来源是定期向业主收取的物业管理费。除此以外，公共维修养护资金、住宅设施或场地的经营收入亦是物业管理资金的重要来源。社区治理的资金主要依靠政府财政拨款，同时在市场运作模式下，开辟多元化的资金筹集渠道，吸引社会资本参与，包括社区自筹、企业捐款等，凝聚起多方筹措资金参与社区治理的力量。

三、住宅物业管理与社区治理融合发展面临的问题分析

（一）物业管理与社区治理的融合发展意识尚未建立

住宅小区是社区实施基层治理的基础单元，住宅物业作为直接的管理者必须承担起相应的社会治理责任，而目前物业服务企业对此认识不深，业主对此也存在一定的认识误区，直接影响物业管理与社区治理的融合发展。一方面，部分物业服务企业的组织管理机制不健全，从业人员文化程度不高、流动频繁，仅能完成住宅物业管理的基本物业服务，参与社区治理相关事务的主动性和积极性较弱。另一方面，小区业主对于配合物业服务企业开展基层治理工作存在一定的认识误区，认为物业服务企业是自身购买的市场服务的主体，只应向业主提供合同约定的服务，而不应对业主实施行为管理和监督。如：在规范小区停车管理和监督实施垃圾分类等工作中，物业服务企业不仅无法得到业主的充分支持和配合，还可能会遭到部分业主的埋怨和抵抗，这成为物业管理与社区治理融合发展的重要制约因素。

（二）物业管理与社区治理的融合发展政策尚未健全

从政策层面明确物业管理与社区治理融合的根本方向、基本模式和配套保障是推进物业管理与社区治理融合发展的重要前提。目前，南宁市在这一方面尚未正式出台相关配套政策，各县区在落实中央、自治区加强和改进住宅物业管理工作的部署要求中，缺乏有效的政策指导，许多文件要求难以落地。当前，城市治理的形势发生了变化，市民对物业管理服务也提出了新的诉求，物业管理的相关政策法规亟待更新完善。各个城市尚未研究制订物业管理与社区治理融合发展的相关实施方案，对于融入基层社会治理体系、健全业主委员会治理结构、提升物业管理服务水平、推动发展生活服务业、规范维修资金使用和管理、强化物业服务监督管理等新任务、新要求未能及时提出落地的具体措施。

（三）物业管理、社区治理与业主自治的协调治理机制尚未形成

物业服务企业、社区和业委会是促进物业管理与社区治理融合发展的三大主体，由于工作机制尚未健全，业委会组建运行尚未完善，致使物业管理、社区治理与业主自治融合不够，三方共治模式尚未形成。一方面，小区业主自治组织组建难度大，由于目前法律法规缺少对业主委员会监管的规定，业主委员会的办公场所、经费使用、管理制度等无法得到明确和落实，导致业主委员会日常运行存在困难，参与监督治理的主动性不强。另一方面，物业服务监管的基层载体不健全，基层执行力较弱。目前，多数城市的物业管理工作主要采用市、县（区）二级物业监管体系，承担物业管理职能的街道办和社区居委会没有安排专人专职专岗负责物业管理工作，未能有效推动业主大会和业主委员会成立、监督业主委员会的日常运作等。此外，物业企业与各监管职能部门之间尚未建立起良好的综合治理机制，部分由物业企业承担的治理责任难以真正落地。部分城市对于小区垃圾分类工作的相关规定明确，物业服务企业是小区垃圾分类投放的管理责任人，负责对生活垃圾分类投放活动进行指导监督，但对于违反条例的相关行为，物业企业只能上报城管综合执法部门或者生态环境部门，综合治理效率不高。

（四）物业管理与社区治理的服务供给配置尚未完善

住宅物业是参与和提供社区养老托育服务的重要主体，目前由于场地不足、成本投入大、运营市场培育不足等原因，住宅小区物业对于社区养老托育等基础民生服务的参与仍显不足。居民对于高品质生活的服务需求呈现多样化态势，住宅物业的服务配套供给仍然存在较大空缺。在住宅小区养老设施配建政策出台之前，多数住宅小区未能按照要求配建养老服务设施。多数老旧小区由于原有建设规划布局闲置，养老托育设施建设较少，开展适老化改造存在较大难度。受到二胎、三胎等政策落地和老龄化趋势的影响，可以预见，未来养老托育设施的住宅配建需求将更为迫切，支持物业服务企业拓展对居民的服务供给也迫在眉睫。

（五）物业管理与社区治理的信息共享机制尚未完善

目前，物业管理与社区治理的信息共享共用机制尚未完善，各个城市在“智慧物业”建设方面还处于探索阶段。一方面，社区治理的信息化基础设施薄弱，技术装备水平不高，社区治理相关的数字化管理平台分属各部门管理，不同层级、不同部门、不同机构各自为战，社区数据采集任务重复繁琐，社区治理的数字化管理平台亟需统一归整。另一方面，以物业公司为载体的社区信息平台建设尚未健全。部分物业服务企业在探索“智慧物业”过程中，建立物业服务网络平台，支持进入社区的医疗、养老、便民服务连锁化。但是，这一模式仍处于探索开发阶段，在促进社区服务标准化、满足社区多元化需求、提高服务便利化水平等方面仍然有待拓展完善。

四、推进住宅物业管理与社区治理融合发展的基本路径

（一）组织基础融合：坚持党建引领根本，完善基层组织体系

一是全面推进小区“红色物业”试点建设，指导住宅物业党组织规范化建设。调查摸底住宅小区的物业服务企业的企业性质、职工党员基本情况等，有序适度推进小区“红色物业”试点建设范围。总结现有小区“红色物业”建设经验，建立一套符合物业管理工作实际和机构特点的基层党组织建设标准。以加强党对业委会的全面领导为突破口，推动支部建在业委会、住宅小区（楼栋）上。二是加强街道党委、社区党组织以及辖区机关事业单位党组织与物业服务企业党组织的结对共建。通过组织联动、发展联促、活动联办、党员联训、阵地联享，发挥属地和辖区单位基层党组织的支持引领作用，促进物业服务企业党组织的规范化发展。三是创建住宅物业先进基层党组织。将党建引领物业管理纳入社区治理的重点范畴，结合住宅物业党建在引领住宅物业管理服务类型、服务质量、居民满意情况等方面应发挥的作用，在“红色物业”试点中开展先进住宅物业党组织创建工作。创建结果作为每年度住宅物业满意度调查的重要加分指标，促进住宅物业党建与业务发展的相融共进。

（二）工作机制融合：强化多方主体联动，建立共商共治机制

一是建立横向到边、纵向到底的“大物业”管理体制。严格贯彻落实《物业管理条例》中关于加快建立本地市、城区、街道办、社区四级物业管理监管体系的要求，依法理顺横向到边、纵向到底的“大物业”管理体制。重点明确细化住建、政法、城管综合执法、公安、应急、民政、市场监管、消防等部门以及街道办和社区在物业管理体制机制中的监管、执法责任。二是建立“街道吹哨、全员到位”的属地召集工作机制。建立由属地管理责任人对于各个物业管理相关业务部门的召集制度，通过定期的部门联席会议和不定期的紧急事项处置会议，统筹协调属地和行业主管部门共同履行监管职责。建立应急物业服务机制，在突发失管状态下，街道办事处、乡镇人民政府应当确定应急物业服务人，提供物业服务基本保障。三是探索创设物业管理委员会制度。参照广州、杭州经验，依法成立物业管理委员会，临时代行业主委员会职责。物业管理委员会由街道办事处、乡镇人民政府、居民委员会、建设单位指派代表和业主代表组成，临时代行业主委员会职责。四是全面落实街道办和社区居委会配备专人专职专岗负责辖区物业管理工作制度。建议适时设立物业综合管理中心等机构，履行街道物业管理属地责任，增设人员编制或采用购买服务形式增加人员配备，街道明确分管专责副主任，社区设物业专管员（可按辖区住宅小区物业管理量化配比设置），各级工作经费纳入市、县（区）财政预算。

（三）政策环境融合：健全政策法规体系，编制治理事项清单

一是尽快完善物业管理与社区治理融合发展的配套政策。落实关于构建“大物业”体制机制的要求，融合社区治理“三率”标准，进一步规范物业管理工作，加强物业服务行业党建引领，推进物业服务管理向街道（社区）延伸，纳入街道（社区）基层社会治理工作。二是尽快完善更新物业管理的行业标准。根据市域治理现代化建设的根本要求，结合创建全国文明城市、全国卫生城市等重要城市治理工作标准，制订“物业城市”管理运营标准体系。三是完善出台物业管理与社区治理融合发展重点领域专项管理办法。对照住房和城乡建设部等部门关于加强和改进住宅物业管理工作的通知要求，探索完善物业管理重点领域的政策法规，编制物业管理融入社区治理的重要事项清单，尽快研究出台融入基层社会治理体系、健全业主委员会治理结构、提升物业管理服务水平等领域的具体实施细则。

（四）技术手段融合：加强智慧物业建设，推进治理互联互通

一是加快推进全市物业管理与社区治理的数据聚、通、用。加快推进城管、政法、公安、交警、交通、市政、民政、人社、市场监管等部门的行业管理数据整合共享，推进市域基层治理信息管理平台的融合共建。完善对住宅小区的空间载体内居民信息、环境保护、市政管理、交通管理、文明建设、公用事业等重点信息的采集管理，为促进基层社会治理智慧化提供全面、系统的模块空间基础数据。二是建立物业管理融入社区治理的信息收集机制。住宅物业要针对社区治理重点信息采集要求，定期向社区上报小区的居住人口流动、居民纠纷处置情况、养老托育开展情况、公共基础设施维护情况等，打通社区治理密切联系居民群众的重要信息通道。三是加快住宅物业管理服务的信息化建设。加快推进社会治安防控体系智慧化建设，推动住宅智慧安防设施建设纳入市民生工程，全面升级信息共建共享的集成化、智慧化物业管理模式。

（五）服务模式融合：创新“物业+”模式，分类满足多样需求

一是创新“物业+公共服务”模式。参照深圳市“物业城市”服务模块分类，将城市环境服务、公共安全服务、社会保障服务、党建政务服务等公共服务领域的服务需求进行梳理整合，以职能部门牵头编制按区域分模块的城市公共服务需求清单，探索物业服务企业参与城市公共服务的市场化模式。二是创新“物业+民生服务”模式。深入调查摸底社区养老托育、健康管理、心理照顾等民生服务供给情况，编制社区居民民生服务需求清单。根据“七普”新增人口及城市人口发展趋势，研究出台物业服务企业开展养老托育服务的场地配建、设施设备、运营服务等相关支持政策，重点开发社区养老、康复医疗、生活照料、膳食配送、陪护服务、幼儿接送、托管等业务服务。三是创新“物业+商业服务”模式。拓展住宅物业“管家式”商业服务领域。通过住宅物业对于相关服务机构的资源整合，居民提供覆盖健身休闲服务、娱乐养心服务、旅游定制服务、家政美居服务、汽车保养服务等“管家式”服务，拓展住宅物业“定制化”高端服务领域，满足业主多元化生活需求。

（六）监督指导融合：健全完善监管模式，加强行业监督管理

一是强化物业服务行业协会监管。完善物业管理协会理事会机构和制度建设，健全理事会和常务理事会定期会议机制，定期研究讨论涉及物业管理行业的重大事项决策，为辅助政府行业主管部门发挥协会治理作用。二是构建立体化考评监管体系。将小区物业管理纳入城市治理第三方考评范畴。将住宅物业的公共区域管理纳入“数字城管”覆盖范围，明确相应的网格治理责任人，通过购买第三方服务，建立日常巡查、月考评、季通报制度，每月对各城区（开发区）辖区、市直各主要职能单位以及各街道办、社区的物业管理监管工作进行考评。三是完善行业信用监管体系。加强对物业服务企业信用的分级评价及应用。按照信用综合得分由高到低企业将分为AAA级（优秀）、AA级（良好）、A级（合格）、B级（不合格）四个等级。使信用等级成为业主选聘物业服务企业、前期物业管理招标、物业管理示范项目评价等活动的重要依据，制订有针对性的守信激励措施和失信惩戒措施。