生态文明理念在国土空间规划体系构建中的作用与体现

王 婷

（贵阳市城乡规划设计研究院，贵州 贵阳 550000）

0 引言

2019年5月23日，国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，这说明我国已经基本形成了空间规划体系的顶层设计，相应理论体系日渐完善。应基于生态文明理念，创建环境保护与节约发展的国土空间格局，形成更合理的产业结构，严格控制土地开发程度，积极调整空间结构，完善土地开发与保护工作制度。

1 生态文明理念和国土空间规划概述

1.1 生态文明理念

生态文明理念在党的十八大中提出，指的是党领导人民在进行生态文明建设的同时还要尊重并保护自然，将资源节约与环境保护摆放在生态文明建设的突出位置，以此指导社会经济发展，使社会经济与生态保护之间相互协调。生态文明理念强调全新的社会运作模式，通过加强对生态环境的保护，使生态文明理念逐渐渗透到社会发展的各个领域中[1]。

1.2 国土空间规划

实际上，国土空间规划就是对国土空间展开系统规划分析，为国家空间的发展提供科学指导。20世纪80年代，我国开始加强对国土空间规划的研究，起初只是开展国土规划编制工作，随后开始向国土综合整治与总体规划等方面延伸，并朝着生态化的方向前进。2019年5月23日，国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，为国土空间规划工作提供了指导与依据，采用分级分类的方式确立规划重点与总体框架，同时强调了规划的协调性与操作性。

2 生态文明理念在国土空间规划体系中的作用

2.1 生态文明理念是指导国土空间规划的重要标准

20世纪初，我国就致力于国土空间规划的编制工作，但理论基础不足，生态环境保护开发缺乏协调性，最终的规划效果受到限制。如今，各项标准在不断完善，生态文明理念已经成为指导社会发展的重要事项，国土空间规划将会从空间层面入手，推进社会、经济、自然以及生态等方面的协调发展，因此，国土空间规划将生态文明理念看作是重要指导准则[2]。

2.2 培育生态文明主观意识，创新国土空间规划形式

国家建设不仅追求效率，也要兼顾自然与生态发展。基于生态文明理念建设国土空间规划体系，为国土规划提供了新的思路，能在实现我国生态文明建设的同时创新国土空间规划方式。例如，在实际工作中需要意识到生态文明建设的意义，确保空间规划不会给当地生态环境造成影响，并完善基础设施，丰富国土空间规划体系的重要理论。

2.3 确立社会生态文明建设的优先地位

正式确立国土空间规划体系之前，应确定生态文明建设在社会发展中的重要地位，同时贯彻落实绿色发展理念，确保生态建设的工作成果不会受到任何影响。建设国土空间规划体系的过程中，必须确保该地区的生态环境不会遭受到破坏，同时弥补以往环境发展方面的缺陷[2]。

3 生态文明理念视角下国土空间规划体系的构建要点

3.1 基于生态文明的视角分析国土空间规划

进行国土空间规划时应确立生态视角，以此看待问题。生态文明理念主要包含自然、经济、社会以及文化等多个方面内容，应以多元化生态视角探究国土空间规划现状以及国土空间规划各流程关系（图1），加强对国土空间规划细节的有效监督和分析。

图1 国土空间规划各流程关系

我国南方地区生态多样、丰富，经济生态与文化生态发展潜力巨大，这是未来城市发展重要考虑的要素。以贵阳市为例，贵阳市委市政府提出坚持“生态立市”的基本方针，守好发展和生态两条底线，大力实施大生态战略行动，进一步打造“一河百山千园”自然生态格局，要求合理规划生产、生活、生态“三生空间”，进一步优化国土空间规划，加强对人口规模与城市建设规模的有效控制。参考其他城市的国土空间规划体系（图2），积极搭建大数据平台与监督实施举措，建立全市编制审批备案体系与国土空间规划监督体系，搭建以国土空间规划为主题的“一张图”监督管理系统[3]。

图2 国土空间规划体系

3.2 在国土空间规划的同时树立生态文明价值观

树立生态文明价值观，使其代替传统的工业文明价值观，分析国土空间规划当中对生态文明建设有作用的内容。对此，可参考以下建议：①保持空间规划的多样性，提高国土空间发展的韧性，未来城市发展对自然资源利用提出了多样化的要求，且城市产业布局、空间景观等方面都要满足多样化需求。②保持国土空间规划的包容性，各部分生态系统要相互平衡，不能出现相互排斥的问题，例如，公共服务设施要合理布局。以往工业发展强调集中布局，但是在生态文明主题下，国土空间规划强调将设施分散到实际社区中，让服务设施能够和社区之间形成整体，以双方较强的关联性提高社区服务水平[4]。

3.3 确立国土空间规划总框架

依据国土空间规划体系架构（图3）完成国土空间规划框架编制，从中得知国土空间规划一般会涉及较多领域，所涵盖的内容复杂且多样化。在总体规划方面包含全国、省级、市级、县级、乡级五级国土空间规划，专项规划中内容较多，如耕地保护、湿地保护、水利设施、交通设施、海洋保护以及能源设施等方面的专项规划内容。

图3 国土空间规划体系架构

建设空间规划整体框架期间，必须充分认识生态文明建设的重要性，加强生态文明保护，将发展理念落实到具体工作中。树立环境保护的发展理念，遵循生态环境保护的原则，对于生态文明与自然环境较差的区域，在开展国土空间规划的过程中必须严守生态底线，筑起一道坚不可摧的生态屏障。例如，在规划铁路线路时，需要将铁路沿途的路况和自然资源环境一同纳入建设方案，确保铁路建设期间做好环境保护工作，提高资源利用率，合理控制成本支出，兼顾生态文明建设理念[5]。国土空间规划体系的构建必须以生态文明作为前提，当国土空间规划和资源环境发生冲突时，必须确保环境保护处于优先地位。

在开展国土空间规划工作时可以充分依靠大数据的全面感知能力，建立国土空间规划监测评估预警体系（图4）。对于重要控制线和重点区域，必须做好国土空间保护与开发利用等各项行为的动态化监测评估，如果在监测过程中发现了违法开发保护边界的情况，或者出现了约束性指标风险，系统将会及时做出预警，并从绿色、共享以及创新等方面出发，做好国土空间规划情况的定期评估与分析工作，通过大数据与信息化手段落实各方面的职责，使国土空间规划决策更加科学。

图4 大数据国土空间规划监测评估预警体系

3.4 评价资源环境承载力，集聚开发提升空间效益

基于生态文明理念的科学指导，国土空间规划工作的实施将协调社会经济发展和生态环境保护之间的关系，以不破坏环境为前提奠定国土空间规划基础。对资源环境承载力做出评价，以评价结果为参考，设置规划方案，全方位地保护生态环境，提高国土空间安全指数和人民群众美好生活幸福指数。加强对资源环境承载力的研究，例如，从耕地资源、矿山资源、土壤资源等方面入手，确保环境承载能力评估的真实性与准确性，以评价最低的内容为突破口制定空间规划方案，使国土开发规模和开发强度不会超出资源环境实际承载能力。

依靠大数据平台进行资源环境承载能力的监测与预警分析，将所有关于资源环境承载能力的监测数据集成在一起，对土地资源、生态环境、自然灾害、水资源等要素做出动态监测预警，实现环境承载力监测预警机制的常态化。在环境承载力监测与评估的过程中，借助大数据与AI技术可全方位地监测国土空间规划的实施效果，例如，对手机信令数据集成，合理分析该地区的人口聚集度与迁入迁出情况，并以AI技术为前提展开影像变化区域信息的提取分析，合理探究违法图斑的分布情况。

当前我国在国土空间规划期间存在着资源紧张以及适宜开发资源有限的问题，有必要遵循“集聚开发”的原则，实现空间效益的最大化。具体来讲，就是在空间有限的情况下保护生态环境，实现国土空间的充分开发。我国土地虽然辽阔，但适宜开发的资源有限，且土地空间利用率难以提升，整体效益较低，生态文明建设进程缓慢。因此，在国土空间规划时有必要加大空间集聚开发力度，从横向与纵向开发密度与开发深度入手，提高空间效益。

3.5 优化空间布局，高效落实国土生态保护工作

基于对主体功能区和生态功能区的合理划分，为促进二者和谐发展，应做好空间规划的综合整治，使空间格局得到优化。根据生态功能区布局要求，使其同主体功能区相互协作，改善当地人口增长情况，掌握社会经济发展造成的生态压力，为生态保护提供支持。在城市化进程中，国土规划工作面临着更加严格的要求，生态功能区遇到了环境污染的问题，此时应科学构建空间规划体系，应用绿色发展技术修复脆弱区，同时基于生态文明理念确立生态补偿制度。在国土空间规划工作中，应始终坚持节约与保护的工作方针，根据生态文明理念指导提高资源利用效率，对各方面工作展开精细化管理，促进产业结构的优化设计以及社会经济的可持续发展，采用经济补偿的方式做好生态的补偿，优化生态转移支付制度，加大生态保护工作力度。

4 结语

总而言之，生态文明理念是新形势下指导我国国土空间规划的基础标准，可作为空间规划体系构建的重要理论基础。应掌握生态文明理念的指导作用，科学确立国土空间整体框架，做好资源环境承载力的有效评估，优化空间布局，树立生态文明价值观，为社会经济发展与生态文明建设提供便利条件。