基层畜牧兽医综合行政执法中存在的问题及对策探讨

刘文英

（山东省济南市莱芜区综合行政执法大队 271100）

基层畜牧兽医综合行政执法体制改革以来，经过几年的探索和实践，取得了一定的成效，但也存在一些问题和矛盾。如何解决这些问题和矛盾，满足新时期人们对畜产品质量的要求，提高畜牧兽医综合执法能力，成为当前亟须解决的问题。

1 执法中存在的问题

1.1 执法体制尚未理顺

（1）有的地区市区两级执法体制不统一，区级执法部门承担的执法工作与市级部门承担的执法工作不统一。如有的区综合行政执法局承担了农业方面的行政处罚权，对应的市综合行政执法局没有此方面的业务，而是由市农业部门承担，区综合行政执法局不具备与上级职能部门直接沟通的途径，信息不共享、不联通，形成了孤岛。（2）执法监管之间协调不畅。与农业农村部门依然存在边界不清、推诿扯皮的情况。在履行行政处罚职能时，需要监管部门提供现场勘验、询问笔录、鉴定报告等相关证据材料，但监管部门常以没有处罚权和强制权为由推诿，调查取证工作难以开展。执法和监管不能顺畅有效衔接，往往造成案件得不到及时查处。（3）执法机构与司法部门联动不够[1]。由于畜牧兽医综合执法内容的多样性、复杂性，在实际执法过程中常需要申请公安、法院强制执行。但目前大多数基层尚未建立执法与公安、法院等的联勤联动机制，对于干扰正常执法办案甚至暴力抗法的行为，公安机关不愿按照妨碍公务来处理，法院也不愿意受理综合执法案件，导致执法效力大打折扣，处罚决定得不到及时执行，执法的威严受到质疑。

1.2 一线执法力量薄弱

畜牧兽医综合执法人员数量不足，不能满足执法基本需求，是目前基层畜牧兽医综合执法面临的最现实问题。基层综合行政执法大队承担的执法领域广，执法项目多，执法任务繁重，据统计，现行的行政法律法规共有600 多部，涉及2540多项行政行为，人手严重不足，分配在畜牧兽医综合执法方面的力量更少，特别是派驻镇街执法中队人员缺口更大。尽管各街镇也都建立了由乡镇街道人员组成的综合执法办公室，但普遍存在兼职情况，真正投入到综合执法方面的精力少。同时，大多数地区基层执法队伍人员情况复杂，存在人员多种身份问题。执法人员大多为事业编制人员，事业编制人员岗位又分别有管理岗人员、专业技术人员、工勤技能岗人员等。事业人员中工人身份占比例较大，晋升空间有限，影响了工作积极性。

1.3 执法业务素养亟待提升

（1）人员结构构成不合理。很多基层综合行政执法大队在初步成立时主要由两部分人员组成：一部分人员由其他相关单位划转而来，这部分人员年龄普遍偏大且文化水平较低，另一部分是转业回来的退役士官，对执法工作未有过接触，严重缺乏畜牧兽医法律法规知识和办案经验。特别是镇街综合执法中队，需要行使各领域的行政处罚权，对执法人员基本素养要求更高，目前执法队伍的综合素质远未达到实际工作需要。（2）由于执法体制不顺，特别是市区两级执法体制不统一，导致了执法人员无缘参加农业领域的较高层次的执法业务培训，不能及时掌握政策信息和法律法规的更新，执法业务水平出现断层。在实际执法中突出表现在两个方面：一方面，对相关行政法律法规特别是新出台法律条文学习不透彻，掌握运用不熟练，特别在出现适用法律重合的情况时，常存在不确定性。另一方面，案件调查取证的能力有待提高。调查取证顺序和方向不明朗，或取证不全等都会造成取证材料不足或无效，直接导致整个案件进展困难。

1.4 执法保障力度有待加强

目前基层畜牧兽医执法在执法装备、办公设备、后勤等方面缺乏保障，以车辆为例，大多数区级执法大队执法车辆不仅数量少，而且车况也不好，多为车改后分流车辆，年久失修，故障不断。而各镇街执法中队基本无专门执法车辆，用车时与镇（街道）下属各单位合用，紧急情况由局机关统派；有的执法中队尚无电脑、打印机等办公必需设备，甚至无独立办公场地，还存在与科室混合办公的现象；办案过程中，现有执法记录仪功能落后，记录功能较差，声音不清晰，尤其在夜间受到很大限制，其他装备（如检测、检验等专业设备）还处于空白状态，现行执法保障情况与基层执法中队规范化建设标准要求差距巨大。

2 对策探讨

畜牧兽医综合执法工作面对的主要是农业、农村、农民群体，这个群体大部分文化水平不高，法律意识不强，经济基础较弱，实施行政处罚难度较大。因此，做好畜牧兽医综合执法工作，既要体制顺畅，权责清晰，又要严格行政，规范执法。

2.1 进一步理顺现行的执法管理机制

（1）市、区县两级农业农村局在做好系统内部工作的同时，还要做好对畜牧兽医综合执法组织的内部工作指导，引导和组织协调系统内畜牧兽医行政部门做好与综合执法组织内部的工作衔接，以降低畜牧兽医综合执法部门不必要的工作量。（2）明晰执法权责边界。梳理现有权责清单，明确相互之间的行为边界和相互分工[2]，解决权责交叉、边界不清、遇事推诿、执行不力等问题。编制、司法等部门应按照现行法律法规、规章要求，加大对畜牧兽医综合执法的指导力度，及时研究解决执法过程中出现的问题。（3）地方政府牵头，出台畜牧兽医行政执法机构协同配合工作机构的指导意见，建立畜牧兽医综合行政执法联席会议制度[3]，通过定期召开联席会议，及时调研处理畜牧兽医综合执法工作中的重大问题，进一步搞好综合执法部门和农业农村部门、司法部门之间的执法配合，形成事前预防、事中检验、事后检查有机融合的有效监管机制。

2.2 推动执法力量向一线倾斜

（1）通过设定合理的执法人员的年龄与学历结构，拓宽执法招聘新途径，加强对基层畜牧兽医执法的招考录用工作，把执法力量向基层倾斜，以保证一线执法岗位需求。（2）完善执法队伍岗位设置。按照稳妥高效，有利于工作的原则，积极创新选人用人制度，扩大晋升空间，合理设置执法岗位，不断激发一线执法人员的工作热情。

2.3 加强执法人员规范化管理

（1）构建畜牧兽医综合执法持证上岗机制，以提升综合执法工作人员的法治素质、业务能力和管理水平。同时随着社会执法的新旧交替，积极引进优秀的专业执法人员，以逐步提高畜牧兽医执法体系整体业务水平。（2）聘用执法协管员，解决执法人员不足的难题。按照政府职责要求，科学合理核定外聘行政协管员配备数量，建立动态调整机制，有增有减，实现既节省政府成本，又能适应执法工作要求。（3）强化畜牧兽医执法人员培训，提升执法人员的法律素养。充分考虑执法人员必要的培训经费，针对现有的人员情况，积极协调参加农业农村部门的执法培训，分层级分类别开展，实行畜牧兽医执法人员“凡进必训”的刚性制度。

2.4 加强执法保障

将畜牧兽医综合执法所需经费全额纳入财政预算，加大基层畜牧兽医执法装备配备的投入力度，配齐更新执法必需的装备、车辆，完善办公业务用房等，改善执法条件，进一步提升畜牧兽医执法水平，推动基层畜牧兽医执法能力，保障畜牧业快速发展。