高标准农田建后管护工作中存在的问题与对策

刘倩媛，张睿智，山长鑫，杨晓文，2*

(1.中农国科

(南京)规划设计有限公司，江苏南京 210014；2.农业农村部南京农业机械化研究所，江苏南京 210014)

高标准农田“三分建、七分管”，高标准农田建后管护工作是决定各项工程设计功能能否持续发挥效能的关键因素。自2018年机构改革以来，高标准农田建设工作取得了新突破，在建设方面农业农村部组织构建了部、省、市、县四级农田建设管理体系，先后围绕项目管理、资金管理、质量管理以及竣工验收等方面出台了一系列规定，实现了高标准农田建设机制由分散向集中统一的转变，助力了高标准农田的高质量建设。在建后管护方面，高标准农田建后管护顶层设计仍在进行中，各地管护制度也大多处于探索阶段，致使已建成高标准农田日常运营维护不到位，出现功效达不到既定要求、使用寿命缩短等情况。笔者对我国高标准农田建设管护情况开展深入调研，总结各地存在的问题和经验做法，并提出一些对策与建议，旨在为农田建设主管部门构建高标准农田管护体系提供参考。

1 存在的问题

2018年机构改革前，高标准农田建设工作由国家发展和改革委员会、国土资源部、国家农业综合开发办公室、农业部、水利部5个部门负责。截至2020年我国已建成高标准农田0.53亿hm，建设过程中受各部门间建设标准、投资标准、建设重点不统一以及上轮建设周期中普遍存在的“重建设、轻管护”和自然灾害破坏等因素的影响，建成区灌排系统、作业道路以及农田生态防护等工程出现了不同程度破损、功能不匹配等情况，给高标准农田建后管护工作增加了难度。比如，在建设标准方面，国家发展和改革委员会、水利部门按水利行业规范执行，国土资源部门按《土地整治项目规划设计规范》执行，农业综合开发部门按《国家农业综合开发土地治理项目高标准农田建设示范工程建设标准(试行)》执行，农业部门按《高标准农田建设标准》执行，而各标准中土地平整、灌溉排水、作业道路等工程的技术指标存在一定的差异；在投资标准方面，2015年江苏省发展和改革委员会“新增千亿斤粮食产能规划”项目投资标准为22 500元/hm，而同期江苏省国土部门“高标准基本农田建设”项目投资标准为30 000～45 000元/hm，农业综合开发部门“高标准农田建设”项目投资标准为19 500元/hm左右，农业部门“高标准农田建设”项目投资标准为22 500元/hm左右，水利部门“小型农田水利重点县”项目投资标准为7 500～12 000元/hm，致使高标准农田工程质量良莠不齐；在建设重点方面，受部门职能和投资标准的影响，不同部门各有侧重，国土资源部门侧重土地平整以增加耕地指标、农业部门侧重农机与农艺融合推广、农业综合开发部门和水利部门注重灌溉排水措施，致使部分项目区内各项工程建设失衡；在“重建设，轻管护”方面，早期高标准农田建设项目是地方政府争取国家财政资金的重要途径，同时受建后管护监管机制缺失的影响，地方政府对项目审批验收的重视度远远高于建后管护，致使部分工程年久失修甚至损毁。

目前我国高标准农田管护机制不健全，主要体现在管护主体单一和管护制度不健全2个方面。在管护主体方面，建成后工程按照受益范围移交至相应的村民委员会进行管理，但我国村民委员会大多由3～7人组成，并且大多兼任人民调解、治安保卫等下属委员会职务，且大多年龄偏大、缺乏工程管护经验，人员数量和专业技术水平都很难符合工作要求。在管护制度方面，因部分地区仍未出台高标准农田建后管护办法的相关文件，管护主体在工作中存在管护范围、管护内容、管护标准和资金使用界定不清以及监管单位在监督考核中缺乏政策依据的情况，致使管护责任落实难度大、管护效果达不到预期。

高标准农田管护不到位大多是因为管护经费缺乏有效的筹措机制。高标准农田建设区以种粮为主，与经济作物相比经济效益偏低，种植户自发投入资金用于农田基础设施维护的意愿不强烈。目前我国高标准农田建后管护资金主要来源于高标准农田工程结余和地方财政，但部分地区高标准农田投资标准仍未达到规定标准(22 500元/hm)，个别地区投资标准不足18 000元/hm，工程结余很难计提用于建后管护使用；同时，地方财政困难，尤其是中部、西部以及东北地区依靠地方财政配套资金投入建设高标准农田已十分困难，而新一轮高标准农田建设规划预期投资标准为45 000元/hm左右，势必需要地方财政加大投入力度，地方财政用于建后管护的资金将可能被压缩。

随着我国乡村振兴战略的不断深入，农业农村部门的职责和使命显得越发重要。自2018年机构改革以来，全国高标准农田工作均统筹纳入农业农村部门职能范畴，农业农村部门的高标准农田建设管护任务出现了较大幅度的增长。目前我国高标准农田建后管护工作虽然实现了职权的集中统一，但是高标准农田工程的综合属性决定了建后管护工作势必需要财政、水利、交通、电力、自然资源等多个职能部门之间的协同，而现行的全国农田建设综合监测监管信息化平台多应用于项目审批、建设和验收环节，建后管护工作仍普遍采用传统的管理模式，大多依赖纸质文件进行信息传递，加上部门间管理层次多、信息沟通慢等，在当今工作任务大幅增加的情况下，部分地区相关工作出现进度滞后或管理成本增加。

2 各地经验做法

广东省农业农村厅和财政厅、水利厅共同制订了高标准农田建后管护办法，依托数字化平台实现了部门间高标准农田管护信息的同步，构建了多部门协同的管护机制；江西省制定了“田长制”“田保姆”“管护保证金”以及“第三方托管”等多项创新制度，构建了高标准农田县、乡、村、组四级农田网格化管理体系；山东省按照“先建制、后建设”的原则，要求高标准农田建设前须制定切实可行的管护方案；上海市制定了农田基础设施管护工作考核评分细则，将考核结果纳入粮食安全区长责任制考核，并直接挂钩全市市级管护资金的分配。

海南省高标准农田建后管护资金在地方财政资金的基础上，探索了农业生产用水收益、经营性收入等相结合的管护经费筹措机制；广东省鼓励将高标准农田工程设施纳入商业保险范围，将赔付金用作工程管理维修资金；江西省形成了从工程总承包到工程托管“一条龙”服务的新模式，将超额履约产生的收益按一定比例计提作为管护资金，从源头上控制了工程质量的同时拓宽了管护资金渠道，调动了管护主体的积极性。

3 对策与建议

各级政府应从全局出发，将高标准农田建后管护工作作为高标准农田建设任务中的重要环节进行统筹落实，纳入政府粮食安全责任制中进行考核，并组建以农业农村部门为主、多部门协同的工作推进小组，形成推动高标准农田管护工作的合力。农田建设主管部门应按照“省市督导、县负总责、乡镇监管、主体落实”的要求，构建五级管护机制，抓好高标准农田建后管护的全面工作，其他部门立足自身职能，做好协同配合。

依据《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》《农田建设项目管理办法》《中华人民共和国预算法》和《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的要求，以省为单位制定农田建后管护办法，涵盖责任主体、管护范围、内容及标准、资金管理以及监督考核5个方面。①责任主体。明确划分省、市、县、乡镇相关机构以及管护主体的责权义务，确保建后管护工作从政策制定、组织管理、工程管护、监督检查、指导督查、考核奖惩以及经验推广等环节的有机衔接。②管护范围。以空间和时间要素作为界定工程管护范围的主要依据，即明确管护区域位置和工程建设使用年限。③内容及标准。明确灌排系统、作业道路以及农田生态防护等工程的具体管护内容、日常管护要求以及管护成效。④资金管理。明确管护资金的使用范围、标准、流程以及监督检查要求。⑤监督考核。从制度建设、资金管理、工作开展和管护成效4个方面构建考核评分标准，关联高标准农田年度预算分配。

高标准农田建后管护主体遵照“谁受益，谁管护”的原则，按照受益范围大小，管护主体可基本确定为经营主体、村民委员会、乡镇政府以及县级行政主管部门。在此基础上，省市级农田建设主管部门应结合地区实际，以现有成熟管护模式为参考，归纳适宜地区特点的专业组织、专职管护员和流转主体3种基础管护模式。①专业组织管护模式。以县、乡镇或行政村为管护单元，依据管护规模，可由县级行政主管部门、乡镇政府或村民委员会组织受益农户成立专职管护组织作为管护工作的实施主体，与管护主体签订管护协议，负责约定辖区内的工程管护工作。②专职管护员管护模式。将管护主体所辖管护区域以行政村或组为单位划分为若干管护单元，管护主体通过签订管护协议，聘用专职管护人员负责约定辖区内的工程管护工作。③流转主体管护模式。对于规模化土地流转的区域，通过将经营主体流转的土地以行政村为单位划分为若干管护单元，分别与对应的村民委员会签订管护协议，由经营主体负责约定辖区内的工程管护工作。同时，应鼓励有条件的地区在科学合理、合法合规的前提下进行管护模式试点创新，组建田头专业化管护公司，激发受益群体自我管护意识，探索可复制、可推广的新模式。

农田建设主管部门应开展以高标准农田项目县为单位，对管护范围内各项工程的功效进行全面深入调研，并按管护标准测算管护资金需求，形成各县正式调研成果，逐级汇总上报。在此基础上，充分利用高标准农田的公益属性，多层次、多渠道争取财政管护资金的投入力度，并以此为主导，发挥财政资金的杠杆作用，引导社会资本进入，同时结合投工投劳、商业投保等创新机制，拓宽管护资金渠道，从而构建长期、有效的管护资金保障机制。

在全国农田建设综合监测监管平台构架的基础上，拓展建后管护模块，构建高标准农田全寿命管理数字化管理平台，实现从管护主体到省、市、县、乡镇各级监管单位在政策制定、日常管护、监督检查、指导督查、考核奖惩以及经验推广等方面信息数据的全过程纵向管理，实现与同级协同部门间关联信息的实时横向交互。