基于高质量发展的水库移民安置规划体系探讨

蒋 建 东

(长江勘测规划设计研究有限责任公司，湖北 武汉 430010)

0 引 言

实施乡村振兴战略和建立国土空间规划体系对水库移民安置规划提出了新的要求。针对贯彻落实乡村振兴战略，有研究者提出了乡村振兴战略下移民安置规划应以产业规划为主线、乡村规划为基础的移民安置规划体系[1]。大量的研究成果表明，通过实施乡村振兴战略促进水库移民安稳致富已成为广泛共识，但主要研究成果均停留在规划思路或规划理念层面，对具体的规划工作技术路径和工作内容却鲜有提及或少有研究成果，尤其是在国土空间规划体系中，如何按乡村振兴战略编制水库移民安置规划，基本没有看到相关研究成果。笔者所在团队近年在中国西部水电项目建设征地移民安置规划中，开展了移民安置点综合发展规划，并以此作为移民安置规划的上位规划。在综合发展规划中开展了诸如环境容量评价、产业发展规划、居民点建设等方面的规划研究工作。在环境容量评价工作中，以土地资源单因子为约束条件评估环境容量，但移民对安置方式却有多样化的选择，如城镇化和社会保障等安置方式，出现安置区环境容量评估结果与基于多样化安置方式的移民安置方案不能完全匹配的情况。为了指导工作，规划团队提出了移民安置容量的概念，并以此概念为切入点，试图与当地国土空间总体规划进行对接。但由于当地相关规划正在编制中，只能与既有土地利用规划和城乡规划进行协调，将产业发展规划作为重要规划内容，并以此为基础制定移民安置规划，规划成果已得到了主管部门和群众认可，取得了较好效果。本文通过总结该项目规划实践取得的一些经验和思考，针对传统移民环境容量不能适应实际工作等水库移民规划存在的问题，结合新的发展要求，提出在乡村振兴战略下，将产业发展作为重要规划内容，按照国土空间规划体系编制水库移民安置规划的规划思路、工作技术路径和主要工作内容，希望能够促进水库移民工作高质量发展。

1 水库移民规划面临的新形势及问题

1.1 面临的新形势

(1) 水库移民安置工作呈现新的特点。近年水利水电工程建设面临移民安置土地资源紧缺问题，尤其是在生态环保措施普遍落实的情况下，这一矛盾更为突出。得益于中国经济社会快速发展，水库移民安置方式呈现出多样化的特点[2]，如云南省提出农业安置、 逐年补偿安置、第三产业安置、货币安置、复合安置等多种安置方式[3]。各地实际工作中采用比较多的安置方式有城镇化安置和社会保障安置，其中城镇化安置，指移民进入城镇安置，不调剂或调剂少量土地，依托小城镇的发展及其区位优势谋生，逐步由农业向二、三产业转移，实现城镇化转变[4]。社保安置是当前水库移民安置方式的一种发展趋势，是指移民因工程建设征地失去土地后，不再为移民配置生产资料，而是将移民纳入相应的养老等社会保障体系，移民达到退休年龄后可定期领取社会保障金，以此保障移民的基本生活。

(2) 乡村振兴战略为新时代水库移民工作提出了新的要求。党的十九大提出实施乡村振兴战略，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代做好“三农”工作的总抓手[5]。水库移民大部分为农村移民，涉及农业、农村和农民“三农”问题，移民安置规划贯彻落实乡村振兴战略是必然之举。乡村振兴战略提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总体要求也是对移民工作的要求。

(3) 国土空间规划是水库移民安置规划的基本依循。2019年5月印发了《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，指出国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据[6]。建立国土空间规划体系，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，实现“多规合一”是党中央、国务院作出的重大部署。

1.2 存在的问题

(1) 移民环境容量概念不能满足实践需要。现行水库移民规划技术标准，规定对于农村移民安置区应进行环境容量分析[7]。这里的环境容量概念，与传统的以配置土地为主的农业安置方式相匹配，通常指移民安置区在保证自然生态向良性循环演变，并保持一定的生活水平和环境质量的条件下，该区域的土地资源数量所能持续供养和吸收的移民数量。随着农村经济的发展和农村劳动力的转移，移民家庭生计来源多样化，传统的移民环境容量主要以土地承载力作为评价标准进行分析[8]，已不适应当前多样化的水库移民安置方式，有必要结合实践需要，与时俱进地建立新的移民安置容量评价体系。

(2) 重视建设，轻视产业发展。传统水库移民安置规划以结果为导向，关注的重点是安置移民的资源配置和安置点基础设施建设，而对涉及移民长远发展的产业经济不甚关心，对区域产业和城乡统筹发展战略考虑甚少，产业发展规划内容缺失，使移民安置点出现“有村无业”状况，移民可持续发展存在隐患。

(3) 虽自成体系，但缺乏在区域总体发展布局中探寻解决移民问题的统筹考虑。经过多年探索，水库移民安置规划形成一套完整的规划体系，关注的重点是恢复移民的生产生活条件，规划对象是移民群体。这种就移民而移民，无形中将移民安置孤立于区域规划体系之外，形式上虽自成体系，但忽视了水库移民群体与区域经济社会的联系，造成移民安置规划档次不高，影响移民安置效果。实际情况是，水库移民对于区域来说，只是很小的组成部分，不能将移民安置与区域规划体系割裂，应将水库移民置于区域经济社会发展的背景中，按照国土空间规划体系，在区域新型城镇化和乡村振兴总体发展布局中制定移民安置规划。

2 新形势下水库移民规划思路调整

2.1 建立移民安置容量概念

与多样化的水库移民安置方式相适应，需改变以土地资源单因子为主的传统移民环境容量概念，建立考虑安置区资源、经济、社会、生态环境、政策条件等多种影响因素的多因子移民安置容量概念。

结合实际工作中出现的多种水库移民安置方式及特点，可将移民安置容量分为移民资源容量、移民经济容量和移民社会容量。安置区移民安置容量=资源容量+经济容量+社会容量。

其中移民资源容量，即可配置给移民的资源，可以是耕地，也可以是牧区的草地，与传统移民环境容量概念基本一致。

移民经济容量，指移民安置区二、三产业发展现状及发展潜力，可以稳定持续为移民提供的就业岗位，如二、三产业安置，城镇化安置等。

移民社会容量，指各地方政策允许的一些移民安置方式所能安置的移民人数，如云南省长效逐年补偿，浙江省社会保障安置，以及货币补偿等。

移民资源容量、经济容量和社会容量其内部遵循木桶理论，即考虑不同约束因素与条件下的安置容量，以最小安置容量值作为安置区所能容纳的人口数量。如制约移民资源容量大小的约束因素有资源数量、质量、水资源、生态环境、区位、移民和居民意愿等，各种约束条件下最小值是可以安置的移民数量；制约移民经济容量大小的约束因素有安置区经济发展水平、可以提供的就业岗位、移民劳动力的技能水平，移民意愿等；制约移民社会容量大小的约束因素有当地政策是否支持、政策条件、移民的年龄、移民的意愿等。

2.2 将产业发展作为移民安置规划的重要内容

按照乡村振兴的总要求，以产业发展为重点，调整移民安置思路[1]。对于选择的安置区，基于区位、资源、交通等条件，坚持生态优先、绿色发展，开展“产村一体”[9]的移民安置点规划，克服以往只注重移民村庄建设的弊端，将产业发展作为安置规划的重要内容。围绕可配置给移民的资源及其利用，在区域产业布局和镇村体系的背景中，对不同类型的村庄，综合资源、文化、历史传统、自然山水等全要素，尊重自然地理格局，彰显乡村特色优势，提出安置区产业发展定位和规划布局，包括特色农业、绿色加工、乡村旅游等产业发展业态，编制产业发展与村庄建设协调推进的移民安置点规划，为助力移民乡村振兴奠定坚实基础。

2.3 将移民安置规划纳入国土空间规划体系

国土空间规划体系可概括为“五级三类”，其中“五级”，为全国、省、市、县、乡；“三类”，分总体规划、详细规划和相关专项规划。国土空间规划自上而下编制，规定下级规划要服从上级规划，专项规划和详细规划要落实总体规划。水库移民规划在国土空间规划体系中属专项规划，涉及的空间开发利用必须服从国土空间总体规划，在划定的“三区三线”(即城镇空间、农业空间、生态空间、城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线)国土空间利用许可和用途管制的范围内安排各类移民安置空间开发活动。实践中，水库移民规划应与规划体系中的“乡”级规划加强对接，按照总体规划的要求开展安置区选址、方案布置和空间布局。

3 工作技术路径和主要工作内容

3.1 技术路径

结合水库移民工作特点，按通常技术逻辑提出新时代移民安置规划工作的技术路径：

(1) 对移民安置村庄，对接“乡”级国土空间总体规划，编制”多规合一”村庄规划；

(2) 依据村庄规划划定的生产空间、生活空间和生态空间，结合水库移民安置任务，综合考虑区位、资源、产业经济和移民与居民意愿，选定移民安置区；

(3) 评估移民安置区资源容量、经济容量、社会容量等移民安置容量；

(4) 围绕配置给移民的资源及其空间布局，遵循“多规合一”村庄规划，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，开展移民安置点产业规划和“产村一体”的移民安置点建设规划，提出配套的社区管理架构、经济运行机制和相应的保障措施。如图1所示。

图1 水库移民安置规划技术路径示意Fig.1 Technical path of reservoir resettlement planning

3.2 主要工作内容

3.2.1编制“多规合一”村庄规划

(1) 关于村庄规划。与水库移民规划密切关联的是村庄规划，村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区落实乡(镇)国土空间规划的详细规划[10]；是管理村域国土空间开发保护、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设的法定依据；是通盘考虑土地利用、产业发展、公共和基础设施、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，保持乡土风貌的“多规合一”的实用性规划。村庄规划原则上以行政村为单元进行编制，关联度较高的多个行政村可考虑联合编制。村庄规划编制范围为国土空间规划体系中城镇开发边界外的村域全部国土空间。尚未划定城镇开发边界的，规划范围可暂按现行土地利用总体规划中规划的城镇建设用地之外的村域国土空间确定，待城镇开发边界划定后再进行修正。村庄规划以落实乡村振兴各项任务、巩固脱贫攻坚、保护生态环境、规范农村各项国土空间利用为目标，以国土空间用途管制为抓手进行编制。

(2) 村庄规划是移民安置规划的上位规划。实践中，村庄规划缺失是大概率事件，只能在没有上位规划的条件下选择移民安置区和确定新址。由于缺失上位规划的指引，移民安置点无论从空间落地，还是产业经济发展等方面都存在一定盲目性和不确定性，影响移民安置效果。为制定可行的移民安置规划，应编制村庄规划。

(3) 将编制村庄规划作为移民规划工作的重要内容。目前，全国各地正在结合国土空间规划编制在县域层面布局村庄规划编制工作，要求有条件、有需求的村庄应编尽编。实际工作中，等待村庄规划编制完成后再编制移民安置规划不现实。为使移民规划有据可循，更重要的是使移民安置规划在空间上更具落地性和产业经济上更具预见性，应按国土空间规划体系的要求编制村庄规划，并作为移民规划工作的重要内容。村庄规划编制完成后应进行行政审批，但行政审批并不是编制村庄规划的主要目的，从空间安排和产业发展为移民规划提供指引是编制村庄规划的根本目标。

3.2.2依据村庄规划选定移民安置区

通过对接国土空间规划体系中的“乡”级规划，村庄规划对村域国土空间的生产空间、生活空间、生态空间进行了统筹安排。水库移民规划包括生产安置规划和搬迁安置规划，主要任务是恢复和重建移民生产、生活和生态空间。移民安置区的选择，应依据村庄规划，结合移民安置任务，充分尊重移民和安置区居民意愿，在村域国土空间中划定移民安置点的建设用地和用于移民发展生产的产业空间，并通过加强生态环境保护，共同营造良好的生态空间。

对应不同安置方式，移民安置区具有不同空间属性。如城镇化安置，移民选择安置在城镇，则移民规划的上位规划是新型城镇化发展规划。社保安置，移民可以选择居住在城镇或乡村。安置区选择过程中，应充分考虑不同安置方式对安置区空间属性的要求，合理确定移民安置区空间规模。

3.2.3评估移民安置区安置容量

本文提出的移民安置容量概念适应了当前移民安置方式多样化的特点。应综合考虑安置区的区位优势和资源特色、经济发展水平，以及当地政府出台的安置政策，充分兼顾移民传统生计方式，尊重移民意愿，确定符合当地实际的移民安置方式。对于不同安置方式，应分别评估其移民安置容量。

以配置土地为主的农业安置方式，评估安置区资源容量，即土地资源能够安置移民的数量，其与资源总量、质量和人均资源占有量有关。

在城镇化安置方式中，通常认为随着城镇化推进，城镇能够提供较多二三产业就业岗位，具有充足的移民经济容量。但也不排除某些区位较差的城镇，尽管移民可以进入城镇居住，但经济发展水平不能提供足够的二三产业就业岗位，其经济容量需谨慎考虑。

当前，中国各个地方均出台了大中型水利水电工程建设征地移民政策，规定了诸如社保安置、货币安置、复合安置等方式的政策条件，在这些政策框架内确定可以安置的移民人数，即移民社会容量。

3.2.4编制“产村一体”的移民安置点产业规划和建设规划

将移民安置点放在推动区域乡村振兴和新型城镇化建设，促进城乡协调发展的大背景中进行规划[11]。移民安置点用地包括了建设用地、农用地以及其他用地，在空间上合理安排生产、生活和生态空间，确保符合“多规合一”村庄规划的用地布局。产业规划和建设规划并重，合理确定安置点建设用地布局、技术经济指标，提出保障安置点可持续发展的产业发展定位和规划布局，在空间上对产业发展和村庄建设作出统筹安排，注重生态空间的保护和修复，构建生产、生活和生态互相融合的空间发展格局。通过激活产业，优化环境，保护乡村风貌，建设宜居宜业的移民美丽村庄。

4 建 议

4.1 水库移民安置规划应坚持开放与融合

移民安置是大中型水利水电工程建设任务之一，安置规划是其规划设计的重要组成部分。受行业和领域分割影响，先天具有水利水电工程特征的水库移民安置规划长期在本行业和领域内相对封闭运作，虽然具有鲜明特点，但不可避免存在短板和缺陷，正如上文中谈及的水库移民安置规划虽自成体系，但缺乏在区域总体发展布局中探寻解决移民问题的统筹考虑，重视建设，却轻视移民产业发展。在实践中，水库移民安置规划应坚持开放与融合，将自身融入到区域规划体系中，遵从经济社会发展一般规律和规划原理，在区域规划体系框架内寻找自身解决方案。

4.2 高度重视移民产业发展

产业兴旺是乡村振兴的基础和第一要务。水库移民要实现顺利搬迁、发展和致富目标，产业发展是根本保障和前题。编制移民安置规划，应高度重视移民产业发展，充分调查安置区发展现状，挖掘资源禀赋、区位优势、立地条件、市场需求等，实事求是确定产业发展定位和发展重点，包括特色生态农业、延长农业产业链、产业融合、乡村旅游、文旅融合等，提出具体的规划措施和布局，尤其是要挖掘安置区资源的生态产品价值，坚持节约和保护优先，培育移民安置点可持续发展的新型业态，为市场提供优质生态产品，实现绿色发展。同时，移民安置规划要坚持因地制宜，突出地域特色，防止“千村一面”。

4.3 技术手段全面对接国土空间规划体系

新的国土空间规划体系，采用国家统一的测绘基准和测绘系统，整合各类空间关联数据，建立全国统一的国土空间基础信息平台，形成全国国土空间规划“一张图”，从而推进政府部门之间的数据共享以及政府与社会之间的信息交互。移民安置规划应全面与国土空间规划体系的基础信息平台对接，按照统一标准、基础数据技术规则、测绘基准、测绘体系和先进的信息化技术，搭建基础信息平台，从技术手段上实现“多规合一”和真正融入国土空间规划体系，成为国土空间规划体系中的有机组成部分。

5 结 语

水库移民工作是一项涉及面广并复杂的系统工程，随着中国经济社会快速发展，现行水库移民的技术标准已显现出一些不足[12]，迫切需要根据新时代水库移民工作特点，按照高质量发展的要求，不断完善和创新水库移民规划体系，以更好地指导移民安置工作。本文分别从移民安置容量、产业发展、国土空间规划等方面，提出了优化和完善现行水库移民安置规划体系的规划思路、工作技术路径和主要工作内容，并提出了有关建议，期望助力水库移民安置规划能够与区域乡村振兴规划有机衔接，促进水库移民以搬迁为机遇逐步实现乡村振兴。需要说明的是，乡村振兴是需要长期推进的发展战略，而水库移民安置具有时间性，二者相互促进但不能互相替代。国土空间规划是水库移民安置和乡村振兴在推进过程中需始终遵循并加强对接的对象。