保护和调动农民种粮积极性

文︱《中国报道》记者 陈珂

根本举措在于提高种粮收益，同时包括补贴等在内的政策扶持不能缺位。

1978年，安徽省凤阳县小岗村18位农民签下“生死状”，开创了家庭联产承包责任制的先河，我国一家一户小规模分散经营的农业生产格局就此形成。此后数十年间，迅速发展的工业化、城镇化吸引着无数种粮农民转移到城市务工，倒逼农业生产向规模化、集约化转变。

生产经营方式的改进在很大程度上适应了经济社会发展需求，我国2021年粮食产量实现“十八连丰”。但由于粮食是一种重要的战略物资，不能任由一般商品所遵守的价值规律完全自发地调节粮食生产，因此，围绕如何提高种粮主体生产积极性的讨论一直存在。

农民是农业生产的主力军，提高农民的种粮积极性、保障农民种粮权益，对于确保粮食生产、粮食安全具有十分重要的意义。受访专家告诉《中国报道》记者，粮食安全是国之大策，提高种粮主体积极性的根本举措在于提高种粮收益，同时包括补贴等在内的政策扶持不能缺位。

多因素影响种粮积极性

我国目前的粮食生产经营主体主要有小农散户、种粮大户、粮食生产合作社、家庭农场、农业龙头企业等。谈及种粮积极性为什么不高，在不同种粮者身上往往能找到不一样的答案。

对于小农散户而言，种地不挣钱、农业“看天吃饭”风险大、农民社会地位不高等几乎是普遍共识。而对于其他具有一定规模的生产经营主体来说，原因更为复杂。在受访专家看来，种粮者面临的压力首先是成本攀升。

中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻向《中国报道》记者表示，与一些产粮大国比，我国的国情、农情决定了种粮成本偏高，不仅表现在化肥农药、农机等农资成本上，以小农散户为主的生产模式遍布在很多山地丘陵地区，大规模机械化作业无法开展，使劳动力成本更高。

来自中国化工信息中心的数据显示，2022年3月第2周，国产尿素、磷酸二铵、氯化钾、复合肥等的平均出厂价同比上涨10.2%—85.7%。朱启臻称主要原因在于国际能源价格涨幅大，拉动了国内相关产品价格的大幅攀升，疫情带来的物流运输不畅也影响着市场供应。

湖北、江西两省的农业农村部门曾做过测算，仅化肥涨价导致种植成本每亩增加高达百元。河南一位种有12亩地的农民也向《中国报道》记者反映，今年同村村民在每个环节精打细算，每亩地的化肥和农药投入还是比往年多出近200元。

如果加上土地流转费用，农户收益将受到更多挤压。农村劳动力大举进城产生了大量闲置土地，为充分利用资源，2016年我国规定将土地承包经营权进一步划分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。这项继家庭联产承包责任制后的又一制度创新，使农村土地经营权可以自由流转。截至2021年，我国家庭承包耕地流转面积超过5.55亿亩。

考虑到地势地形、土地质量、配套农业设施等的差异，市面上的地租标准并不统一。根据中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥的观察，租金一般在600元至800元一亩，但在部分地区要价更高。“只种自家的地不存在这项支出，但散户地太少，想要规模经营就必须流转土地，负担土地流转成本。我们在黑龙江调研时了解到，比方说有农户流想转土地种玉米，一亩地租金就要1000块钱”。

在李国祥看来，我国人多地少，随着国家鼓励土地流转，工商资本开始一股脑下乡，又直接抬高了土地租金。扣除田地改造、育种施肥以及田间管理雇工费等诸多开支，再遇上经营管理不善、极端天气灾害等风险，留给种粮大户或者合作社的盈利空间更显狭窄。

精准补贴、价格支持

朱启臻和李国祥均向《中国报道》记者指出，提高种粮积极性目前没有其他好的办法，主要是发放补贴和使市场价格保持合理水平。

“过去，粮食补贴主要有种粮农民直接补贴、农业生产资料综合补贴以及良种补贴3项，是2004年取消农业税时建立的制度。2016年后，我国粮食出现阶段性过剩需要，取消了粮食临时收储政策，相应地又把这3项补贴合并为耕地地力保护补贴。”李国祥说。

数据显示，近两年，针对农资价格上涨导致的种粮成本增加，中央3次向实际种粮农民累计发放500亿元一次性补贴。

朱启臻注意到，补贴在发放过程中也会遇到一些问题，比如农民拿到良种补贴和农资补贴后，企业也顺势上调种子和农机价格，“相当于政府补贴被企业赚取，老百姓并没有少花钱”。在朱启臻看来，农资是市场化的，理应允许企业获利，但农业不是暴利行业，任何和农业有关的产业都不应允许获得暴利，他建议有关部门要有效维持农资市场价格秩序。

另一个值得注意的问题是，现实中，种粮农民直接补贴恐难惠及实际种粮人，即种粮大户等新型经营主体，严重挫伤了他们的种粮积极性。

“这叫‘跑冒滴漏’，我们的补贴政策还存在不够精准的地方。”朱启臻举例假设说，一亩土地的流转费为800元，政府再给补贴200元，在实际操作中，补贴往往给到转租者，而不是真正种粮的人，加上流转费转租者就会获得1000元。而如果把补贴给到种粮大户，转租者会要求涨租金，进而覆盖掉补贴数额，否则不愿意续租，这也意味着，实际种粮人仍旧拿不到补贴。朱启臻表示，中央一直强调完善补贴制度，目前正着力提高补贴的有效性和针对性。

为了使种粮不至于亏本，同时让种粮人增收，尽可能提高粮食市场价格是务实之举。我国在2004年启动粮食最低收购价政策。学界认为，多年来，这项为保护农民利益、保障粮食市场供应而实施的调控政策，不仅给种粮农民提供了托底保障，同时也增强了国家储备调节的物质基础。

据李国祥观察，至少在2016年以前，最低收购价还相对较高，能够促进粮食增产、农民增收。但国际粮食市场价格大幅度下跌时，最低收购价政策的灵活性不足弊端就显露出来：将国内生产的粮食收储到仓库后，较难出库，而大量进口的粮食则在国内流通，导致进口粮食冲击国内市场。“所以我们现在吸取教训，不敢把价格定得太高，目前的最低收购价也明显低于市场价格。”李国祥坦言，当前除了会在个别地区启动稻谷的最低收购价以外，该项政策更多起一种导向作用，不会对农民增收带来太大影响。

学界有讨论称应引导农民将粮食在市场价格高位时卖出，李国祥认为实施起来存在难度，有赖于社会预期引导。早在2012年，世界范围内曾因极端天气过多迎来一轮粮食产品价格飞涨，当时李国祥去盛产大蒜的山东金乡县调研，“当地市场价格已经很高了，农民还有所期待，把大蒜作为财富，价格高的时候不卖，等到大幅跌价时又卖不出去了”。

李国祥理解农民的考虑，但目前我国粮食供应充足，价格长期上涨基本上不太可能。比如，今年小麦的合理价位在1.4元/斤左右，目前市场价已超过1.5元/斤，他提醒农民价格合适时就要卖出，尤其是储存条件不好的情况下。

“把地留给真正想种粮的人”

1978年我国乡村人口总量为7.9亿人，到2021年乡村常住人口已经降至4.98亿，这是70年来我国乡村人口首次跌破5亿。受访专家表示，未来长时间看，农业转移人口市民化仍会进一步发展，有关提高种粮积极性的讨论应围绕那些真正有志于从事农业的种粮主体展开。

此前，关于工商资本下乡后大规模流转土地却不务实经营，或者进行非农化、非粮化种植的报道并不鲜见。“现在国家监管比较严，所以有些企业就跑路了，还有一些圈了地之后荒着不种的现象也存在。”朱启臻评价称，工商资本中很多是为各种粮食生产补贴而来，不仅导致政策无法有效发挥作用，粮食安全也难以得到更好的保障。

朱启臻比较看好家庭农场，这一生产经营模式首次出现在2013年的中央一号文件中，称“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转”。6月27日，农业农村部相关负责人在新时代的乡村振兴发布会上介绍称，我国新型农业经营体系构建成效显著，目前有家庭农场390万家、农民合作社超220万家、农业社会化服务组织95万多个。

在朱启臻看来，总归有不愿去城市发展的农民，事实上，农民对土地的眷恋最深，也只有农民才能把地种好。他向《中国报道》记者介绍称，家庭农场是扩大版的农户，跟小农散户的区别在于以种地为主要职业，以农业收入为主要收入，经营者并非农闲时外出打工、农忙时回乡务农的“兼业农民”；跟资本下乡租地种粮一样，家庭农场实现规模化经营也需要流转土地，但更追求长期、稳定，这要求土地流转制度更加完善。

对于这一模式，朱启臻强调了继续推进农户承包地退出机制的重要性。“有的老年人干不动了选择跟随儿女养老，有的人进入城市体制内工作，还有的人经商后不再指望土地谋生，把诸如此类人员的土地留给真正想种粮的人，家庭农场自然就可以发展起来。”

但朱启臻提醒，退出要充分尊重个人意愿，退出者也应有谋生技能，多项制度的合力下，各种粮食生产经营补贴就能直接发放给家庭农场经营者，从而起到提高种粮积极性的作用。《中国报道》记者梳理发现，2015年我国最早提出土地承包经营权有偿退出的构想，并在同年开展试点，目前农户承包地退出机制仍在稳步探索建立中。

面对可能的自然灾害，还要释放农业保险政策空间，为种粮者吃下“定心丸”。数据显示，2020年，我国农业保险保费规模815亿元，是全球农业保险保费规模最大的国家。2021年，国家三部委联合印发通知，针对稻谷、小麦、玉米三大农作物，开展完全成本保险和种植收入保险，逐步覆盖13个粮食主产省份的所有产粮大县。据了解，完全成本保险覆盖农业生产的总成本，包括了直接物化成本、土地和人工成本，用以弥补主要自然灾害、重大病虫害等导致的损失，确保农户至少把成本收回来。

朱启臻表示，由于农业险很难界定，同时自然灾害种类多、发生频率高，一般的商业保险公司积极性不高，因此必须靠政府提供保障和支持。“基本模式为政府拿大头，农民少交一点，如果受了灾，由保险公司进行赔付，保险公司上面还有再保险。如果是大灾政府就要做好兜底。”