全过程生态环境立法评估指标体系建构研究

黄颖琼

(云南省社会科学院 马克思主义研究院，云南 昆明 650034)

党的十八大以来，我国大力推进生态文明建设，各地生态环境立法进程加快，用法治守护绿水青山。作为生态法治的一项重要内容，立法评估已成为全国各地立法工作的常态，推动了立法质量不断提高，生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化。探索构建全过程生态环境立法评估指标体系，一方面对提高生态环境立法，加强生态环境保护具有重要的实践意义，另一方面，构建全过程生态环境立法评估指标体系，将进一步丰富生态环境立法理论体系，具有重要的理论意义。

一、我国生态环境立法评估指标体系的理论探索和实践

(一)生态环境立法评估指标体系的理论探索

当前，我国对于立法评估的理论研究，主要集中于立法后评估和立法前评估，尤以立法后评估居多。这样的情况同样体现在对部门法立法评估研究上，对于生态环境立法评估的研究，也同样以立法后评估为主。

1.生态环境立法后评估指标

黄震(2011)、刘毅(2016)对环境保护地方立法后评估指标体系进行研究，认为环保地方立法后评估可采用法理标准、价值标准、实践标准、技术标准的体系。其中法理标准包括立法依据、立法主体权限、立法程序、立法内容和法的协调性；价值标准包括政策导向、利益取向、成本效益；实践标准包括法的适用性、行政执法有效性、守法有效性、管理制度有效性、社会认知程度；技术标准包括法规名称与体例、法规的结构、立法语言。[1][2]何卫东、彭峰(2012 )认为可以从合规、适当、规范和有效四个方面确定构建环境立法后评估指标体系。具体而言，可从合法性指标、适应性指标、合理性指标、实效性指标、专业性指标、可操作性指标、规范性指标、特色性指标等中挑选有针对性的评估指标组成环境立法后评估指标体系。[3]还有学者对区域生态环境立法后评估和生态环境立法后评估进行个案研究。冯汝(2018)聚焦京津冀区域环境保护立法协同性评估，建议从立法过程、制度规则、公众参与、实施效果等方面构建评估的内容体系，分析研究区域合作立法是否达到了预期的目的。[4]俞金香(2018)以《甘肃省地质环境保护条例》为文本，分析现行立法后评估在理论和实践方面存在的不足，提出评估过程中应正确运用定量方法，考虑法律法规合法性和合理性、实施效果以及立改废依据等因素。[5]

2.生态环境立法前评估指标

对于生态环境立法前评估的研究，较立法后评估少。郑雅方、邱秋(2015)认为美国具有相对完善的环境立法前评估制度，较为成熟的评估方法，灵活有序地运用成本收益法、成本有效性法、风险—风险分析法等多种评估方法，预估环境立法的必要性、合法性、协调性和可操作性等，以提高环境立法质量，值得我国借鉴。[6]张富利、袁镇(2020)认为，目前各地方立法前评估仍处于探索阶段，福州三江口湿地立法前评估根据三江口生态环境的特点，形成了独具特色的5个一级指标,14个二级指标级，对国内地方立法前评估机制的建构具有重要的借鉴意义。其中一级指标必要性，包括立法急迫性、其他替代解决方案、与现行立法重复程度3个二级指标；一级指标协调性，包括是否与上位法冲突、与同位阶法律的协调性、下位阶法的协调程度3个二级指标；一级指标参与度，包括参与主体的广泛性、专业人员参与度2个二级指标；一级指标规范性，包括起草制定机关主体规范性、制定程序规范程度、言语措辞规范严谨性3个二级指标；一级指标预期影响，包括对生态环境影响、城市开发利用程度、生态与发展平衡度3个二级指标。[7]

(二)生态环境立法评估实践

从实践层面关注我国生态环境立法评估，生态环境立法后评估已成为必然性工作，立法前评估也在很多地方开始探索发展。

1.立法后评估

第一，地方性法规的立法后评估。就省级层面立法后评估的规定及办法，《广东省人民代表大会常务委员会立法评估工作规定》规定，立法后评估主要围绕法规实施的基本情况；法规中涉及重点制度的实效性以及法规存在的不足等。《安徽省人大常委会立法后评估办法》规定立法后评估应当把握合法性、合理性、适应性、可操作性、效益性、规范性标准，同时根据立法后评估标准，结合所评估法规的具体内容，可以在立法后评估工作方案中确定具体、细化的评估指标和分值权重。省级层面生态环境保护类地方性法规的立法后评估，2005年上海市选择《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》作为首次立法后评估的对象，重点评价其实施效果，分析法规中各项制度设计的合法性、操作性和针对性。2005 年，北京市人大常委会围绕法规的合法性、实效性、可操作性以及需要完善改进的内容，开展了《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》立法后评估工作。2015年5月，云南省人大常委会启动对包括生态环境保护地方性法规在内的云南省118件省级地方性法规的立法后评估工作，此次评估采用定性和定量相结合的方式，设立了合法性、合理性、操作性、规范性和实效性5项一级指标，往下细分24个二级指标，涵盖了立法质量评估各方面的内容。[8]2017年贵州省对《贵州省赤水河流域保护条例》开展立法后评估，从各项制度设计的合法性、规范性和操作性三个方面，重点评估《条例》的实施效果。

第二，地方性规章的立法后评估。关注省级层面地方性规章立法后评估办法，《上海市规章立法后评估办法》规定对制度规范性以及实施有效性进行评估。《广东省政府规章立法后评估规定》确定了政府规章立法后评估的六个标准，即合法性标准、合理性标准、协调性标准、可操作性标准、规范性标准以及实效性标准。《甘肃省政府规章立法后评估工作规定(试行)》规定按合法性标准、合理性标准、适当性标准、协调性标准、技术性标准、可操作性标准、实效性标准，组织对该规章或者该规章的有关规定进行立法后评估。对具体生态环境保护类地方性规章的立法后评估，2020年上海对《上海市基本农田保护若干规定》进行立法后评估，根据立法后评估的目的以及被评估对象特点，重点聚焦合法性、合理性、协调性、科学性、立法技术五项指标开展评估。同时，还从规章的制度规范性和实施有效性两方面对《上海市放射性污染防治若干规定》全部条款进行了评估，并侧重于对有关管理制度实施效果的评估。制度规范性和实施有效性为一级指标，评估标准进一步细化出合法性、合理性、协调性、适应性、立法技术、认同性、可行性、实效性8个二级指标。

2.立法前评估

《广东省人民代表大会常务委员会立法评估工作规定》规定立法评估包括法规案付表决前评估(以下简称表决前评估)和立法后评估，并对表决前评估的概念以及评价应围绕的内容进行了规定。《贵州省政府立法第三方起草和评估办法》规定了立项前评估，即对申报单位要求列入立法计划的一类立法项目出台的必要性、可行性，出台后对本地区改革发展稳定可能产生的影响等进行预测和研判的活动。《苏州市人民政府立法前评估办法》在全国率先以地方行政立法形式规定立法前评估制度，规定对立法的必要性、可行性、紧迫性及立法成本效益进行分析。评估实践方面，2012年，山东省人大常委会首次尝试开展“立法前评估”工作, 对《山东省辐射污染防治条例》立法项目组织立法前评估，对立法项目的目的、内容、可行性、社会影响以及法规实施的成本效益等进行全面评估,把好立法质量的第一关,为之后的立法打下良好基础。[9]

3.立法中评估

虽然国家及各省市没有出台关于立法中评估的规定和办法，但是实践中，立法中评估却在立法中得以运用。海南省人大和山东省人大都对有关法规开展立法中评估论证，围绕法规实施的预期社会效果、主要制度规范的创新性和可操作性、尚需完善的内容等开展综合性评估。[10][11]对于生态环境类法规规章的立法中评估，2019年武汉市就《武汉市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例(论证稿)》等法规进行立法中论证评估。同年，宜昌市就《宜昌市扬尘污染防治条例》开展立法中评估论证，对条例的科学性、合法性、时效性、可行性进行充分论证评估。

二、我国生态环境立法评估指标存在的问题

(一)评估环节方面：完备度不足

关于立法评估，从现有的文献与评估案例分析, 论证的是立法后评估。[12]立法评估在立法前评估和立法中评估的关注度不够，是显而易见的。在此背景下，生态环境立法评估环节的失衡也在所难免。理论方面，生态环境立法后评估理论研究成果较多，立法前评估次之，专门就生态环境立法开展立法中评估的研究成果几乎没有。实践方面，生态环境立法后评估案例始于21世纪初，目前许多省份都开展了此项工作，立法后评估逐渐成为生态环境立法中常规性工作。生态环境立法前评估则逐渐被大众和立法部门认可，不少省市开展了有益的评估探索，也积累了很多经验。相对而言，生态环境立法中评估的概念对于很多地方和部门仍然较为陌生，即使有少量的地方开展了生态环境立法中评估，但仍然把握不准其概念以及内涵、外延，仍然存在评估和论证不分，评估内容、标准、目的不清等问题。

(二)评估规则方面：规范性不足

目前，全国上下没有一个关于环境立法评估的指导性标准，评估标准理论研究和实践适用也呈现出多元化和多样化的特征。一方面，学者们从多个方面对生态环境立法评估开展研究，以期促进实践发展。另一方面，实践中，各省市结合实际情况设定各不相同的生态环境立法适用指标开展立法评估。就立法后评估而言，少则采取3个指标，多则采用8个指标，除了合法性指标是必选指标以外，诸如合理性、适应性、协调性、可操作性、针对性、规范性、实效性、适当性、技术性、科学性、立法技术、认同性、可行性等指标都在实践中分别得以选择。就立法前评估而言，必要性和可行性是较多的必选指标，除此之外，影响评估、紧迫性、成本效益等指标都有被选择。立法中评估指标则有预期效果、创新性、可操作性、科学性、合法性、时效性、可行性等。尽管各省市根据当地的具体情况，采取了较为适宜的评估标准，促进了生态环境立法评估工作，完善了生态环境法规体系。但是，缺乏上位法的具体依据标准，在一定程度上也说明，生态环境保护领域的地方立法评估工作还未走上常态化和规范化的轨道，各地评估指标存在较大差异，也难免造成评估质量参差不齐，难以整齐划一的问题。

(三)评估体系方面：专门性不足

梳理目前的研究成果和实践做法，均发现生态环境立法评估专门性不足、生态性没有较好体现的问题。一方面，虽然也有不少学者开展了生态环境立法评估的研究，并力求构建生态环境立法评估体系。然而，却并没有在指标体系中体现出环境保护法的特征，与已有立法评估体系的研究成果并无显著区别。例如，地方立法评估指标有合法性、适用性和规范性三维度说，法理、价值、实践和技术四标准说，必要性、合法性、协调性、可操作性、影响性和特色性六指标说，[13]对比现有研究构建的生态环境立法评估指标，也基本统一于以上地方立法评估指标，并无特色指标。另一方面，实践中，无论是国家还是地方都没有出台生态环境立法评估专门性文件，生态环境立法评估具体操作依然是按照各地方的立法后评估办法等文件。很多地方将生态环境法规规章与多件其他类法规规章同时启动立法评估工作，指标选取也与其他法规规章立法评估指标一致，没有考虑专门化、精细化的问题，影响了评估的针对性和实效性。

(四)评估指标方面：科学性不足

从现有的生态环境立法评估看，指标设置不科学主要体现在以下三个方面。一是立法后、立法前、立法中定位不清，不同环节指标设置不科学。特别体现在立法中评估方面，有的地方采用预期效果、可行性指标，而笔者认为这些指标应当用于立法前评估，设置为立法前评估指标。二是同一立法评估环节的标准设置不科学。如立法后评估选择合法、合理、协调、适应、技术、认同、可行、实效等指标，若不对相应的指标作出特定的界定，则可以发现，协调和适应之间，认同、可行和实效之间的边界并非完全清晰，内容上存在交织。三是标准设定指向不明，晦涩难懂。目前立法评估大多数采取座谈、访谈、问卷等方式，参与其中的除了立法部门、执法部门和各领域专家之外，更多的参与者是普通公民。因此，立法评估指标必须既准确又通俗，对于与人民群众息息相关的生态环境立法评估更应如此。而当前如若采用法理及价值等指标，势必影响公众理解，增加评估工作难度，降低评估质效。因此，需要进一步厘清生态环境立法评估各环节的目标、任务、重点，科学设定指标，完善指标体系。

三、全过程生态环境立法评估指标体系构建的基本要求

从我国生态环境立法评估指标体系的理论探索和实践看，立法评估存在着指标体系不完善、规范性不足、评估环节单一等问题。在生态环境立法过程中亟需构建全过程生态环境立法评估指标体系，指标体系的构建需要满足完整性、统一性、生态性、科学性的基本要求。

(一)体现完整性

为解决当前生态环境立法评估环节的失衡问题，应构建包括立法前、立法中、立法后在内的生态环境立法全过程评估指标体系。目前，对于生态环境立法全过程评估的研究还不多，但已有不少学者提出了“地方立法前、中、后评估说”，即认为“地方立法评估，是指具有立法权的地方国家机关，借助一定的标准、程序和方法，对将要拟定、已经拟定的或者已生效的地方性法规和地方性规章的价值、发展和效果进行综合评估、判断和预测，提出制定、废止、修改等评估意见的活动”，包括地方立法前评估、地方立法中评估和地方立法后评估。[14]基于这一地方立法评估学说，生态环境立法全过程评估体系构建应体现以下两个方面。首先地方生态环境立法评估指标无疑应包括立法前评估指标、立法中评估指标以及立法后评估指标，三个阶段立法指标贯穿于立法前一直到立法后的全过程中，相互连接，缺一不可。其次，这三个阶段立法评估指标有着较为清晰的指向和目标。其中，地方立法前评估主要关注立法价值，解决是否立法的问题；立法中评估主要关注立法的程序，解决是否制定了良法的问题；立法后评估主要关注效果，解决是否需要修改等问题。

(二)体现统一性

为进一步推进地方生态环境立法评估工作科学化、制度化、规范化，不断提高评估的质量和效率，建议国家及各省市出台相应的立法评估规范性文件，为各地方评估工作提供统一的规则指引。首先，出台规范性文件，立法评估指引应该制定统一的评估规则，规定地方生态环境立法评估包括立法前、中、后评估以及各阶段立法评估必须包含的基础评估指标。其次，对于规范性文件的方式，各省市可就生态环境立法评估办法进行专门性规定，或者结合实际在地方立法评估办法中对生态环境立法评估进行专门性条款的规定。同时，还特别需要注意统一性和灵活性在评估指标中的运用，允许地方在评估指引的基本框架上，根据地方的经济、环境、社会发展状况制定具体的实施标准，提高地方立法评估活动的灵活性。通过形成一套既具有统一性，又体现灵活性的生态环境立法指标体系，提高对生态环境立法评估的重视，显著增强地方生态环境立法评估实力。

(三)体现生态性

立法评估实质上就是评估所制定的法律是否能达到其立法目的，因此立法评估指标的选取和设置必须紧密结合所立法的性质和目标。生态环境法律具有不同于其他法律的显著特征，它是专门适用于环境资源的开发、利用、保护、治理及其管理的法律，专门为生态文明社会建设服务，具有直接、主要维护环境公共利益的性质。[15]因此，必须把生态性体现在生态环境立法评估指标体系的各层级各方面中。首先，要把生态性相关指标横向贯穿，无论立法前、立法中还是立法后评估都应该考虑生态性，立法前评估关注生态环境立法紧迫性，立法中评估注重对生态环境特性的调研，立法后评估注重考察生态效果。其次，要把生态性相关指标纵向贯穿，从一级指标一直到二级指标甚至三级指标。一级指标用于满足某一生态立法需求，用二三级指标对这一需求进一步细化。最后，在不同指标分值设定上要充分考虑生态指标的分值设置及其占比，使生态性指标的分值等于或者高于同一层级的其他指标，以体现生态环境立法指标的生态性。

(四)体现科学性

首先要厘清立法前、立法中和立法后评估的概念、目标任务和明确指向，并以此科学合理设置一级指标，一级指标要能够明确指向所达到的目标。立法前评估指标的目的是评估是否可立法，预估立法后的影响，重点考虑合法性、必要性、可行性和影响性。立法中评估指标是立良法的关键，要以科学立法、民主立法和依法立法三个角度评估法规文本和立法过程。立法后评估指标是检验立法效果，同时看颁布实施一段时间之后的法规，是否能适应实践发展变化，可以设置合法性、适应性、操作性、生态性、科学性指标。地方性法规和规章必须把合法性指标作为贯彻立法前、立法中和立法后评估的指标，但是这一合法性指标在不同立法评估阶段的内涵和外延也有所区别，除此指标之外，其他指标应予以区分，尽量避免交叠重复。二是同一立法评估阶段指标设置要科学。三是各评估指标要清晰明确，避免出现理论性较强的学术术语，也要避免出现含糊不清的词汇，每个指标都要有简短的指向和明确的概念。四是体现定性和定量相结合，为使指标体系更加健全完善，具有更强的操作性，一级指标和二级指标都要有明确的分值比例。

四、全过程生态环境立法评估指标体系及运行机制

本文在目前学者对生态环境立法评估指标研究的基础上，构建立法前、立法中、立法后全过程生态环境立法评估指标体系，根据每一个环节的内容和特点设置评估指标，并通过三个阶段的联系，建立全过程生态环境立法评估运行机制。

(一)生态环境立法前评估指标

生态环境立法前评估设置合法性、必要性、可行性和影响性4个一级指标，每一项指标分值为25分(见下页表1)。

合法性指标包括3个二级指标，分别是立法主体合法、立法依据合法、立法权限合法。立法主体合法，具体考察该地方立法的主体是否具有法律规定的立法主体资格；立法依据合法，具体考察该地方立法是否依据宪法、法律法规的规定、原则和精神来制定；立法权限合法，具体考察该地方立法主体是否具有制定此项立法事项的权限。必要性指标包括3个二级指标，分别是急须解决生态环境问题、无同类法律或法规、无其他替代及解决方案。其中，急需解决的生态环境问题包括急需治理的生态环境问题、急需保护的生态环境状况等；无同类法律法规，具体考察截至目前有没有规制此类生态环境保护问题的法律法规；无其他替代及解决方案，主要考察此类生态环境保护问题是否可以通过道德约束、行业规章等其他可替换措施予以解决。可行性指标包括3个二级指标，分别是具有可规制性、形成立法共识以及具备客观条件。具有可规制性是指需要解决的生态环境事项具有具体的规制内容，可以通过立法规定权利义务的方式予以规制；形成共识是指针对立法的重大分歧能协调各方，在各部门之间，以及在民众中达成基本共识，出台时机成熟；具备客观条件是指工作机构、人员配置、配套措施、专项经费、技术支持等条件均具备或者可以获得保障。影响性指标包括5个二级指标，分别是经济影响、社会影响、文化影响、环境影响和其他影响。经济影响，具体考察法规对当地经济发展方面的影响；社会影响，具体考察法规对医疗卫生就业等方面的影响；文化影响，主要是考察法规对当地文化和生态文化方面的影响；环境影响，主要考察法规对解决生态环境问题和维护整个生态环境系统的影响。

表1 生态环境立法前评估指标

(二)生态环境立法中评估指标

立法中评估指标设置合法性、民主性、科学性3个一级指标，其中为了保障人民民主参与立法，民主性指标分值为40分，合法性指标分值为30分，科学性指标分值为30分(见表2)。

表2 生态环境立法中评估指标

合法性指标设置2个二级指标，分别是立法行为合法性和文本内容合法性，此时的立法行为合法，主要是再次考察立法主体、立法依据和立法权限是否合法；立法内容合法性，具体考察法规文本所要规定的制度、所要设定的权利义务是否具备合法性要件，符合宪法和法律，符合上位法的原则及规定。立法行为合法性在立法前评估阶段已经过一次考察，文本内容的合法性是立法中阶段合法性指标的主要考察对象。民主性指标设置3个二级指标，分别是立法过程公开、公众参与程序、体现公益特征。立法过程公开，具体考察公开在该地方立法起草、审议、通过和法律公布的全过程的体现；公众参与程序，具体考察立法中设置的公众参与立法的机制、执行和参与程度；体现公益特征，具体考察该地方立法是否公平合理地保护社会公众利益。科学性指标设置2个二级指标，分别是内容科学和技术科学。内容科学是指有明确的法律制度和法律规则，有明晰的法律主体，明确的权利义务规定和法律责任条款；技术科学是指法律规范严格的与其规制的事项保持最大限度的和谐，具体而言，立法的标题符合于立法目的及事项、立法的结构完备合理、立法的语言清晰明确等。

(三)生态环境立法后评估指标

生态环境立法后指标设置5个一级指标，分别是合法性、适应性、操作性、实效性、规范性。分值按照每个20分(见表3)。

合法性指标主要是考察已颁布实施的法规，是否存在或者出现了与现行宪法法律等相抵触或是与已经颁布的同级别的法规规定相冲突的情况，包括3个二级指标，分别是符合宪法规定、符合上位法规定、符合法制统一。适应性指标主要考察在法规颁布一定时间之后，还能否符合于党的方针政策、经济社会发展，适应于生态环境以及人民群众需求等。设置4个二级指标，分别是符合党的路线方针政策、符合经济和社会发展现状、符合公众生态环境法治期待、符合当前环境保护治理需求。操作性指标主要考察法规颁布以后其法规文本中所设立的制度、设定的权利义务，能否在现实中得以实施。设置3个二级指标，分别是部门职责明确、执行机制可行、追责机制完善。实效性指标则主要是考察法规颁布以后是否有效以及具体的实施效果。设置3个二级指标，分别是生态环境保护效果、公民权利保护效果、其他经济社会效果。规范性指标主要考察法规颁布一定时期后，在规范性上是否滞后，是否需要在名称、结构、语言等方面加以修改更新。设置3个二级指标，分别是法规名称规范性、法规结构规范性、法规语言规范性。

表3 生态环境立法后评估指标

(四)全过程生态环境立法评估运行机制

全过程生态环境立法评估是包括立法前、立法中、立法后的一个系统，三个阶段既相对独立又紧密联系，在整个生态环境立法评估过程中既独立形成一个小闭环，又与其他两个阶段形成一个大的生态环境立法评估的大闭环(见图1)。

第一，生态环境立法评估各环节运行机制。立法前、立法中、立法后三个环节都分别形成独立的闭环，在不考虑指标并行的情况下，按照评估指标体系的一级指标设置依次进行评估，逐项指标通过则此闭环评估完成；未通过则不能进入下一个一级指标的评估，返回到上一个一级指标评估完成状态。

第二，全过程生态环境立法评估运行机制。全过程生态环境立法评估的主要目的是提高立法质量，针对法规的立改废全过程。立法前评估完成后进入立法中评估，立法中评估没有达到预定值，则返回立法前评估完成状态。立法中评估完成后，根据法规制定及实施的具体情况，适时进入立法后评估，立法后评估没有达到预期值将产生两个结果：一是对法规进行修订，返回并进入立法中评估环节；二是根据立法后评估的结果，废止现有法规，结合实际再立新法，直接进入立法前评估环节。